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Auto A-818/25
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Demanda de nulidad de una escritura pública si el contenido constituye un acto administrativo o un acuerdo de voluntades en el que intervenga una entidad estatal
Cuando lo que se pretende demandar es la nulidad del contenido de la escritura pública, conocerá de la demanda la jurisdicción de lo contencioso administrativo si el contenido consiste en un acto administrativo o un acuerdo de voluntades en el que intervenga una entidad estatal. En caso contrario, el conocimiento de la acción corresponderá a la jurisdicción ordinaria, en aplicación de la regla general o residual de competencia prevista a su favor en el artículo 15 del Código General del Proceso.
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 818 DE 2025
Referencia: expediente CJU-6527
Asunto: conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado por el Juzgado 023 Civil del Circuito Judicial de Bogotá y el Juzgado 001 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá
Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar
Bogotá D.C., once (11) de junio de dos mil veinticinco (2025)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. Hechos. El 29 de agosto de 2023, a través de su apoderado judicial, el señor Adriano Puentes Puentes presentó demanda en la que solicitó que se declare la nulidad absoluta de la Escritura Pública n.º 3463 del 7 de diciembre de 2004, otorgada en la Notaría 36 del Círculo de Bogotá, mediante la cual el Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público protocolizó el acta de toma de posesión sobre el inmueble identificado con matrícula inmobiliaria 50C-60362. Seguidamente, solicitó ordenar a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá Zona Centro inscribir la nulidad declarada en el folio de la matrícula inmobiliaria referido y disponer que toda actuación adelantada por el Distrito Capital quede sin efectos jurídicos respecto de la escritura[1].
2. De acuerdo con los hechos expuestos en la demanda, el 7 de diciembre de 2004, el director de la Defensoría del Espacio Público protocolizó, ante la Notaría 36 de Bogotá, el Acta n.º 972 del 21 de febrero de 2001, mediante la cual el Distrito Capital tomó posesión de un área de 1.328,99 m². Este espacio correspondía a zonas de cesión tipo A, conforme al plano n.º 306/4-05 incorporado en la Licencia de Urbanización y Construcción n.º 313 del 11 de octubre de 1985, otorgada para el desarrollo de la Urbanización Industrial El Rincón del Paraíso.
3. Dicha licencia, con una vigencia de 24 meses, nunca fue ejecutada y exigía como condición la entrega formal de las zonas de cesión al Distrito mediante actas suscritas conjuntamente con el urbanizador, Representaciones Continental Ltda. Sin embargo, el demandante alega que este requisito fue irregularmente sustituido por la citada toma de posesión directa, sin que existiera el cumplimiento del procedimiento legalmente previsto para la incorporación de estos bienes al espacio público[2].
4. La parte actora sostiene que el acta mediante la cual se protocolizó la toma de posesión del predio omitió citar tanto al urbanizador como a los poseedores materiales del inmueble, entre ellos, el señor Adriano Puentes Puentes, quien era titular de una promesa de compraventa desde el 11 de marzo de 1992. Señaló que, en el proceso reivindicatorio n.º 1998-20725, la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, mediante Sentencia de Casación del 20 de enero de 2014, habría confirmado que el predio en disputa no constituía un bien de uso público ni era de propiedad del Distrito Capital.
5. En este sentido, la parte demandante argumentó que dicha decisión judicial desvirtuó el dominio alegado por el Distrito, al considerar que la licencia de urbanización nunca fue ejecutada y que existía una ruptura en la cadena de tradición. Además, afirmó que la protocolización del inmueble como bien de uso público se sustentó en actuaciones irregulares, sin cumplir los requisitos formales exigidos para la entrega de las zonas de cesión, lo que a su juicio configuraba vicios sustanciales y formales que justificaban plenamente la nulidad de la escritura pública respectiva[3].
6. El Juzgado 023 Civil del Circuito Judicial de Bogotá declaró su falta de competencia. A través de Auto del 19 de octubre de 2023, la autoridad judicial rechazó la demanda y remitió el expediente a los juzgados administrativos del circuito de Bogotá. El juzgado refirió que, en el presente caso, el análisis del factor objetivo resultaba determinante dada la naturaleza jurídica del litigio y la pretensión formulada, pues la competencia se delimitaba con base en la conexidad temática con la especialidad jurisdiccional correspondiente. En ese sentido, advirtió que, conforme al artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contenido en la Ley 1437 de 2011, le compete a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer de las controversias originadas en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones relacionadas con la actividad de entidades públicas o de particulares que ejerzan funciones administrativas[4].
7. Idea seguida, el titular de este despacho judicial sostuvo que dicha disposición definía como entidad pública, para efectos de su aplicación, a todo órgano, organismo o entidad estatal, sin importar su denominación, así como a las sociedades o entes con participación estatal igual o superior al 50 %. En ese contexto, concluyó que, al tratarse la Escritura Pública n.º 3463 del 7 de diciembre de 2004 de un acto unilateral emitido por el Distrito Capital (a través del Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público) en ejercicio de una función administrativa, la competencia para conocer del presente asunto correspondía a la jurisdicción de lo contencioso administrativo[5].
8. El Juzgado 001 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá declaró su falta de competencia. En Auto del 9 de abril de 2025, esta autoridad judicial declaró su falta de jurisdicción para conocer del caso, propuso conflicto negativo de competencia y remitió el asunto a la Corte Constitucional para dirimir la colisión suscitada. Refirió que el Consejo de Estado, mediante providencia del 26 de noviembre de 2008 (sin establecer sección, tipo de providencia y número de radicado), precisó que la escritura pública, en cuanto tal, no constituía un acto administrativo y, por tanto, no era susceptible de control ante esa jurisdicción. Refirió que solo era procedente su examen cuando el contenido protocolizado correspondía a un acto administrativo o a un contrato estatal, esto es, cuando la declaración contenida en la escritura generaba por sí sola efectos jurídicos directos sin requerir de su protocolización, ya sea en virtud del ejercicio de potestades públicas o de la manifestación de voluntad de una entidad estatal[6].
9. Con base en lo anterior, señaló que debía recordarse que la protocolización no otorgaba fuerza ni validez adicional al contenido del documento, como lo establece el artículo 57 del Decreto 960 de 1970: Por la protocolización no adquiere el documento protocolizado mayor fuerza o firmeza de la que originalmente tenga (...). Así las cosas, concluyó que, aunque la Escritura Pública 3463 del 7 de diciembre de 2004 incorporaba una declaración emitida por una entidad de derecho público, ello no la convertía en un acto administrativo, ni permitía derivar de esta competencia en cabeza de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[7].
10. El 25 de abril de 2025, el expediente fue remitido a la Corte Constitucional[8]. En sesión virtual del 13 de mayo de 2025, fue repartido al despacho, y el 14 de mayo siguiente, se le remitió para su sustanciación[9].
II. CONSIDERACIONES
A. Competencia
11. De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[10], la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.
B. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones. Reiteración Auto 155 de 2019
12. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[11]. En Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones, respectivamente: subjetivo, objetivo y normativo[12]. La Sala observa que se cumplen los tres presupuestos para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Esto, ya que dos autoridades de jurisdicciones distintas declararon su falta de competencia para conocer el proceso, existe una causa judicial que suscitó la controversia y ambas autoridades judiciales acudieron a disposiciones normativas y/o jurisprudenciales para sustentar su falta de competencia[13].
C. Competencia para conocer las demandas que pretenden la nulidad del contenido de una escritura pública. Reiteración del Auto 241 de 2022[14]
13. La Sala Plena de la Corte Constitucional, mediante Auto 241 de 2022, determinó que cuando se pretende la nulidad del contenido de una escritura pública, esta será conocida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, si el contenido constituye un acto administrativo o un acuerdo de voluntades en el que intervenga una entidad estatal. En caso contrario, será conocida por la jurisdicción ordinaria, en virtud de la regla residual de competencia contenida en el artículo 15 del Código General del Proceso. Lo anterior, en virtud de lo dispuesto en los artículos 12 y 13 del Decreto 960 de 1970[15] y en lo desarrollado en la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia[16] y del Consejo de Estado[17], la cual ha considerado que la escritura pública, como instrumento público, se diferencia de su contenido, pudiendo ser enjuiciada de manera independiente el acto jurídico que incorpora y por causales de nulidad distintas.
14. En ese sentido, la Corporación precisó que el contenido de una escritura pública puede ser objeto de enjuiciamiento por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, siempre y cuando (i) consista en una declaración tendiente a producir efectos jurídicos, independientemente de su protocolización; y (ii) el contenido sea un acto administrativo o un acuerdo de voluntades en la que intervenga una entidad estatal. Asimismo, resaltó que si, por el contrario, el contenido de la escritura no consiste en una manifestación de la voluntad de la administración tendiente a producir efectos jurídicos o un acuerdo de voluntades en los que intervenga una entidad estatal, la jurisdicción que deberá conocer de la demanda será la ordinaria.
15. Regla de decisión. Cuando lo que se pretende demandar es la nulidad del contenido de la escritura pública, conocerá de la demanda la jurisdicción de lo contencioso administrativo si el contenido consiste en un acto administrativo o un acuerdo de voluntades en el que intervenga una entidad estatal. En caso contrario, el conocimiento de la acción corresponderá a la jurisdicción ordinaria, en aplicación de la regla general o residual de competencia prevista a su favor en el artículo 15 del Código General del Proceso[18].
D. Caso concreto
16. En el presente caso, la Sala Plena determina que la competencia para conocer del asunto corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esta decisión se fundamenta en la aplicación de la regla establecida en el Auto 241 de 2022 al caso concreto, en cual se pretende declarar la nulidad de la Escritura Pública n.º 3463 del 7 de diciembre de 2004, otorgada en la Notaría 36 del Círculo de Bogotá. Lo anterior, dado que, según el demandante, el Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público protocolizó el Acta n.º 972 del 21 de febrero de 2001, en la cual tomó posesión de un área de 1.328,99 m² del inmueble identificado con matrícula inmobiliaria 50C-60362.
17. Al examinar el contenido de la Escritura Pública n.º 3463 del 7 de diciembre de 2004, obrante en el expediente, se encontró que compareció ante el Notario 36 del Círculo de Bogotá el señor Germán Darío Rodríguez, en su calidad de director del Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público, así como, de Representante Legal del Distrito Capital de Bogotá, conforme a la delegación otorgada mediante Decreto No. 854 del 2 de noviembre de 2011 expedido por la Alcaldía Mayor de Bogotá, para declarar la propiedad pública, en virtud de lo dispuesto en el artículo 5 del Decreto 161 del 12 de marzo de 1999 de la Alcaldía Mayor de Bogotá, de las zonas de cesión obligatoria gratuita ubicadas en el inmueble denominado Urbanización Industrial El Rincón del Paraíso, propiedad de la sociedad Representaciones Continental Ltda., e identificado con folio de matrícula número 50 C-60362.
18. En consideración a lo anterior, la Corte Constitucional advierte que la Escritura Pública cuya nulidad se pretende, contiene una actuación administrativa tendiente a producir efectos jurídicos, con independencia de su protocolización, consistente en declarar la propiedad pública de áreas de cesión obligatoria pertenecientes a una urbanización privada. Por consiguiente, el control judicial de dicha actuación administrativa corresponde de manera exclusiva a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en virtud de su competencia jurisdiccional para conocer de actos proferidos por autoridades públicas en ejercicio de funciones administrativas.
19. Con fundamento en los anteriores criterios, la Sala Plena remitirá el expediente de CJU-6527 al Juzgado 001 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE:
PRIMERO. DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 023 Civil del Circuito Judicial de Bogotá y el Juzgado 001 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 001 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá es la autoridad competente para conocer del proceso judicial promovido.
SEGUNDO. Por medio de la Secretaría General de esta Corporación, REMITIR el expediente CJU-6527 al Juzgado 001 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá para que adelante las funciones de su competencia, y para que comunique lo pertinente a los interesados.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
Ausente con permiso
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
Ausente con comisión
CAROLINA RAMÍREZ PÉREZ
Magistrada (e)
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
CÉSAR HUMBERTO CARVAJAL SANTOYO
Magistrado (e)
[1] Expediente CJU-6527, archivo 002_ED_002ESCRITODEMANDAPDpdf
[2] Ibid.
[3] Ibid.
[4] Ibid., archivo 011_ED_011AUTORECHAZADEMANDpdf.
[5] Ibid.
[6] Ibid., archivo 016PROP CONF JURISD JUZ 23 CIVIL pdf.
[7] Ibid.
[8] Ibid., archivo 02CJU-6527 Correo Remisorio.pdf
[9] Ibid., archivo 03CJU-6527 Constancia de Reparto.pdf.
[10] Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: ( ) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[11] Cfr., Corte Constitucional, Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019.
[12] Al respecto, se sugiere revisar el Auto 155 de 2019 para comprender el significado de cada presupuesto para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones.
[13] La Sala señala que estos presupuestos fueron acreditaron y se evidencian en el subtítulo de Antecedentes del presente Auto.
[14] Este Auto ha sido reiterado en los Autos 285 de 2022, 2262 de 2023, 196 de 2024 y 529 de 2025.
[15] Por el cual se expide el Estatuto del Notariado.
[16] Corte Suprema de Justicia, radicación núm. 4826 de noviembre 31 de 1998, posteriormente reiterada en la Sentencia del 14 de diciembre de 2015 con Radicación número 11001 31 03 004 2011 00125 01.
[17] Consejo de Estado, 31 de marzo de 2005, expediente 1999-02477-01.
[18] Corte Constitucional, Autos 241 y 285 de 2022.