Sentencia A. 816/25

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-816/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA- Controversias sobre recobros de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios de salud-PBS

 

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

 

AUTO 816 DE 2025

 

Referencia: expediente CJU-6509

 

Asunto: conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 001 Laboral del Circuito de Bogotá D.C. y el Juzgado 065 Administrativo del Circuito de Bogotá D.C.

 

Magistrado ponente: Vladimir Fernández Andrade

 

Bogotá D.C., once (11) de junio de dos mil veinticinco (2025).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el presente Auto respecto del asunto de la referencia, de acuerdo con los siguientes

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.                 Hechos que iniciaron la causa judicial

 

1.                 La Entidad Promotora de Salud Sanitas S.A. (EPS Sanitas) interpuso demanda ordinaria laboral en contra de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES)[1], con el propósito de obtener “el reconocimiento y pago de las sumas de dinero que fueron asumidas por EPS Sanitas S.A., y que están relacionadas con los gastos en que ésta incurrió por razón de la cobertura efectiva de tecnologías no incorporadas en el Plan Obligatorio de Salud (POS), hoy Plan de Beneficios en Salud (PBS), y en consecuencia, no financiadas en las unidades de pago por capitación, UPC; que fueron requeridas por algunos usuarios, cuyo valor fue asumido integralmente con recursos propios”[2], en cumplimiento de decisiones de los comités técnicos científicos y de fallos de tutela, en tanto no le fueron canceladas por la demandada, pues, en el marco del procedimiento de recobro que adelantó para ello, el Ministerio de Salud y Protección Social, a través del FOSYGA, le opuso unas glosas, en su opinión, injustificadas. Adicionalmente, solicitó el reconocimiento de los perjuicios derivados del desgaste administrativo inherente a la gestión y manejo de dichas prestaciones.

 

2.                 Decisiones que suscitaron el conflicto

 

2.                 Decisión de la Jurisdicción Ordinaria, especialidad laboral.  El asunto fue asignado al Juzgado 001 Laboral del Circuito de Bogotá D.C., el cual, mediante Auto del 18 de diciembre de 2019[3], resolvió declarar su falta de jurisdicción. Lo anterior, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), según el cual la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (JCA) “está instituida para conocer además de lo dispuesto en la Constitución Política y en las leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucrados las entidades públicas o los particulares cuando ejerzan función administrativa”.

 

3.                 El juzgado también tuvo en cuenta lo señalado por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura al dirimir un conflicto de jurisdicción[4], oportunidad en la que determinó que la Jurisdicción Ordinaria Laboral (JOL) no es la competente para conocer del asunto dado el criterio orgánico y la calidad de entidad pública de una de las partes demandadas y, en ese sentido, correspondía conocer del caso a la JCA. Asimismo, citó un precedente de la Corte Suprema de Justicia[5], en el que se determinó que “los litigios surgidos con ocasión de la devolución, rechazo o glosas de las facturas o cuentas de cobro por servicios, insumos o medicamentos del servicio de salud NO incluidos en el Plan obligatorio de Salud -NO POS-, deben zanjarse en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”. En consecuencia, ordenó la remisión del expediente a los Juzgados Administrativos de Bogotá.

4.                 Decisión de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Posteriormente, le correspondió al Juzgado 065 Administrativo del Circuito de Bogotá D.C. el conocimiento del presente asunto, el cual, mediante Auto del 17 de febrero de 2020, resolvió declarar su falta de jurisdicción[6]. Esta decisión se fundamentó en el Auto del 30 de octubre de 2013 de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en la cual se reconoció que la JOL es a quien “le corresponde dirimir la presente litis, toda vez que la controversia se suscitó entre una entidad administrativa prestadora del servicio de salud de carácter particular y una entidad pública, situación que sin lugar a dudas, se enmarca en lo normado y ya referido numeral 4 del artículo 2 de la Ley 712 de 2001, pues dicha controversia es propia del Sistema de Seguridad Social Integral”.

 

5.                 De igual manera, el juzgado citó el Auto del 11 de agosto de 2014 proferido por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en el que se consideró que “los procesos judiciales declarativos y de condena que en el marco del sistema general de seguridad social en salud se adelanten por parte de administradores del sistema de salud contra el Estado colombiano, representado judicialmente por la Nación - Ministerio de Salud y Protección Social en calidad de responsable último del FOSYGA y del respeto de los derechos fundamentales a la salud y la seguridad social, cuyo objeto sea el recobro por concepto de servicios NO POS con base en Facturas devueltas, rechazadas, o glosadas, son - a falta de norma explícita de atribución a la jurisdicción de lo contencioso administrativo-competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social”. Por lo anterior, decidió no asumir el conocimiento por falta de jurisdicción, proponer el conflicto de competencia y remitir el asunto a la Oficina de Apoyo Logístico para los Juzgados Administrativos del Circuito de Bogotá D.C. y al Consejo Superior de la Judicatura- Sala Jurisdiccional Disciplinaria.

 

6.                 Posteriormente, el 4 de agosto de 2021, el Juzgado 065 Administrativo del Circuito de Bogotá D.C. resolvió corregir el ordinal tercero de la parte resolutiva del Auto del 17 de febrero de 2020[7] y, en su lugar, dispuso remitir la totalidad del expediente a la Corte Constitucional para efectos de que resolviera el conflicto negativo de jurisdicción.

 

7.                 El 21 de abril de 2025 la Secretaría General de la Corte radicó el expediente[8]. Luego, el 13 de mayo de 2025, la Sala Plena lo repartió y se remitió al despacho del magistrado ponente al día siguiente[9].

 

II.              CONSIDERACIONES

 

3.                 Competencia

 

8.      La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

 

4.                 Presupuestos del conflicto entre jurisdicciones

 

9.   Los conflictos entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones, “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[10]. De manera reiterada, la Corte ha considerado que para que se configuren estos conflictos, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo[11], objetivo[12] y normativo[13].

 

5.                 Competencia para conocer de controversias relacionadas con recobros judiciales de prestaciones de servicios médicos no incluidos en el PBS y las reglas de transición fijadas frente al cambio jurisprudencial suscitado en conflictos entre jurisdicciones relacionados con estos asuntos. Reiteración de los Autos 389 de 2021 y 1942 de 2023[14].

 

10.    En el Auto 389 de 2021 la Sala Plena de esta corporación resolvió un conflicto entre jurisdicciones relacionado con una demanda instaurada por Sanitas EPS contra la ADRES, con la que pretendía el reconocimiento y pago de las sumas de dinero asumidas por la EPS para atender la cobertura de servicios, procedimientos e insumos no incorporados en el POS[15]. En esa oportunidad, la Corte concluyó que la JCA es la competente del asunto, en virtud de lo dispuesto en el artículo 104.1 del CPACA.

 

11.     Conforme al análisis de la Sala Plena, las controversias judiciales que versan sobre recobros no se encuentran comprendidas dentro del ámbito del artículo 2.4 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (CPTSS), por cuanto no guardan una relación directa con la prestación del servicio de salud en sentido estricto. En concreto, advirtió que estos litigios se refieren exclusivamente a conflictos entre entidades administradoras del Sistema Integral de Seguridad Social en Salud sobre la financiación de servicios ya prestados, sin que exista controversia alguna entre afiliados, beneficiarios, usuarios o empleadores. En consecuencia, la Corte entendió que el trámite de recobro constituye un procedimiento administrativo que culmina con la expedición de un acto administrativo que reconoce o niega la existencia de una obligación. Por ello, la competencia para su conocimiento corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, conforme al numeral 1° del artículo 104 del CPACA.

 

12.            No obstante, a partir de un oficio del Consejo Superior de la Judicatura remitido a esta corporación, en el que se expusieron las dificultades derivadas del cambio de jurisprudencia en el Auto 389 de 2021, respecto de la posición que con anterioridad en este mismo tipo de asuntos venía sosteniendo la Sala Jurisdicción Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, la Sala Plena de este tribunal profirió el Auto 1942 de 2023. En dicha providencia, con carácter excepcional se establecieron reglas de transición orientadas a mitigar el impacto del cambio jurisprudencial respecto de la competencia atribuida a la JCA en los procesos judiciales por recobros de servicios médicos no incluidos en el PBS, para “aquellos demandantes que hayan optado o llegaren a optar por los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho o de reparación directa y que no logren cumplir los presupuestos procesales atinentes al agotamiento de recursos administrativos (nulidad y restablecimiento) y la conciliación extrajudicial, así como formular la demanda dentro del término de caducidad (cuatro meses o dos años)”. En el cuadro que se expone a continuación se sintetizan las reglas de transición previstas en el referido auto[16]:

 

 

6.                 Examen del caso concreto.

 

13.             En el asunto objeto de decisión, se cumplen con los tres presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones, por las siguientes razones:

 

(i)               Presupuesto subjetivo: esta controversia se suscitó entre el Juzgado 001 Laboral del Circuito de Bogotá D.C. y el Juzgado 065 Administrativo del Circuito de Bogotá D.C., autoridades que negaron su competencia y que corresponden a distintas jurisdicciones.

 

(ii)             Presupuesto objetivo: se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla, específicamente, se trata del conocimiento de una demanda ordinaria laboral interpuesta por la EPS Sanitas en contra de la ADRES, con el propósito de obtener “el reconocimiento y pago de las sumas de dinero que fueron asumidas por EPS Sanitas S.A., y que están relacionadas con los gastos en que ésta incurrió por razón de la cobertura efectiva de tecnologías no incorporadas en el Plan Obligatorio de Salud - POS - (hoy Plan de Beneficios), y en consecuencia, no financiadas en las unidades de pago por capitación, UPC; que fueron requeridas por algunos usuarios, cuyo valor fue asumido integralmente con recursos propios”.

 

(iii)          Presupuesto normativo: Las autoridades judiciales en conflicto fundamentaron su falta de jurisdicción. Por un lado, la JOL tuvo en cuenta el artículo 104 del CPACA, así como la jurisprudencia del Consejo Superior de la Judicatura y de la Corte Suprema de Justicia, (ver supra § 2 y 3) y, por otro, la JCA respaldó su posición en la jurisprudencia de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura (ver supra § 4-6).  

 

14.             Con fundamento en el desarrollo normativo y jurisprudencial previamente expuesto, esta Sala Plena concluye que, conforme a las reglas establecidas en el Auto 389 de 2021 y a lo dispuesto en el artículo 104.1 del CPACA, la JCA es la competente para conocer de la demanda instaurada por la EPS Sanitas en contra de la ADRES. Ello, en tanto que lo que se pretende es el reconocimiento y pago de prestaciones no incluidas en el POS, hoy PBS, lo cual fue solicitado y negado a través del procedimiento administrativo de recobro. En la referida providencia, esta corporación precisó que este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2° del CPTSS, en la medida en que no se relaciona en estricto sentido con la prestación de los servicios de la seguridad social y, en cambio, se trata de litigios “presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores”[18].

 

15.             En consecuencia, esta corporación dirimirá el conflicto en el sentido de declarar que le corresponde al Juzgado 065 Administrativo del Circuito de Bogotá D.C. conocer de la demanda presentada por la EPS Sanitas en contra de la ADRES para que de trámite a la demanda y profiera la decisión de fondo que considere pertinente, conforme con los fundamentos de la presente decisión y, de ser el caso, aplique las reglas de transición desarrolladas en el Auto 1942 de 2023. Por consiguiente, la Sala ordenará remitir el expediente de la referencia a dicha autoridad judicial para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

 

16.             Finalmente, la Sala advierte que, si bien el Juzgado 065 Administrativo del Circuito de Bogotá D.C. declaró su falta de jurisdicción para conocer del asunto y, en consecuencia, el 4 de agosto de 2021 ordenó remitir la totalidad del expediente a la Corte Constitucional, fue hasta el 21 de abril de 2025, casi cuatro años después, que la Oficina de Apoyo de los Juzgados Administrativos efectuó dicho envío a esta corporación, con el fin de que se resolviera el presente conflicto. Por tal motivo, se considera necesario recordar a la Oficina de Apoyo de los Juzgados Administrativos su deber constitucional y legal de atender de manera eficiente y oportuna las peticiones de los jueces de los despachos judiciales de su sede y, en general, los asuntos de índole administrativo jurisdiccional[19]. En ese sentido, se le instará a adoptar las medidas pertinentes que permitan prevenir la ocurrencia de situaciones similares en el futuro.

 

7.                 Regla de decisión

 

17.             Reiteración del Auto 389 de 2021. “El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces de lo contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso 1° del artículo 104 del CPACA, en tanto se cuestiona por la EPS un acto administrativo proferido por la ADRES, que no corresponde a las controversias previstas en el numeral 4º del artículo 2 del CPTSS, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de servicios de la seguridad social. Por el contrario, se trata de un litigio presentado exclusivamente entre entidades administradoras y relativo a la financiación de servicios ya prestados, que no implica debatir sobre el reconocimiento de prestaciones ni a favor ni a cargo de usuarios, afiliados, beneficiarios, ni empleadores.”

 

III.           DECISIÓN

 

Con base en lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero: DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 001 Laboral del Circuito de Bogotá D.C. y el Juzgado 065 Administrativo del Circuito de Bogotá D.C.; y DECLARAR que el Juzgado 065 Administrativo del Circuito de Bogotá D.C. es la autoridad competente para conocer del presente asunto.

 

Segundo: REMITIR el expediente CJU-6509 al Juzgado 065 Administrativo del Circuito de Bogotá D.C. para que proceda conforme a lo previsto por la presente providencia y para que comunique esta al Juzgado 001 Laboral del Circuito de Bogotá D.C. y a los interesados en el presente trámite.

 

Tercero. INSTAR a la Oficina de Apoyo de los Juzgados Administrativos de Bogotá D.C. para que, en adelante, adopte las medidas necesarias para evitar la ocurrencia de circunstancias que obstaculicen el trámite oportuno de conflictos de jurisdicciones.

 

CUARTO. Por la Secretaría General de esta corporación, COMUNICAR la presente decisión a los interesados de este trámite.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

Ausente con permiso

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

CÉSAR HUMBERTO CARVAJAL SANTOYO

Magistrado (e)

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

Ausente con comisión

 

 

 

CAROLINA RAMÍREZ  PÉREZ

Magistrada (e)

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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