Sentencia A. 810/25

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-810/25

 

COMPETENCIA DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD EN EJERCICIO DE SUS FUNCIONES JURISDICCIONALES-Conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

 

 

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

 

AUTO 810 DE 2025

 

 

Referencia: expediente CJU-6452

 

Asunto: conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, suscitado entre la Superintendencia Nacional de Salud y el Juzgado 001 Administrativo Mixto de Buenaventura

 

Magistrado ponente:

Juan Carlos Cortés González

 

 

Bogotá D.C., once (11) de junio de dos mil veinticinco (2025)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Carta Política, profiere el presente auto con fundamento los siguientes

 

I.        ANTECEDENTES

 

1.   Causa judicial que suscita el conflicto de competencia entre jurisdicciones. La Clínica Santa Sofía del Pacífico LTDA (IPS), mediante apoderado, interpuso “solicitud conforme a lo dispuesto en el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 (…) respecto al conflicto derivado de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud”[1] ante la Superintendencia Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación, de la Superintendencia Nacional de Salud, en contra de la Gobernación del Valle del Cauca – Secretaría de Salud Departamental. Solicitó que se ordene y condene a la accionada al pago de $777.756.124,00 M/Cte, como consecuencia de 141 facturas generadas por la prestación de servicios en salud.

 

2.   La demandante señaló que las facturas de venta (por prestación de servicios de salud) cumplen con lo consagrado en la Resolución 3047 de 2008 y en el Decreto 4747 de 2007. Asimismo, informó que, junto con la accionada estudiaron las causales de las glosas o devoluciones y que la Gobernación del Valle del Cauca – Secretaría de Salud Departamental- accedió a levantar, de forma parcial, cierto valor en favor de la IPS y se negó respecto de otros valores relevantes para la demandante.

 

3.   El 22 de noviembre de 2016[2], la Superintendencia Nacional de Salud admitió la demanda y corrió traslado a la parte accionada. Asimismo, requirió al demandante para que aportara la trazabilidad de la facturación.

 

4.   Primera decisión de la Superintendencia Nacional de Salud. El 17 de noviembre de 2022[3], mediante auto A2022-003221, la Superintendencia Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación declaró su faltad de jurisdicción y, en consecuencia, remitió el expediente a los juzgados administrativos de Cali para lo de su competencia. Al respecto, la Superintendencia Delegada hizo referencia al Auto 785 de 2021 de la Corte Constitucional, en el que se sostuvo que las controversias relacionadas con recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS (hoy PBS) del régimen subsidiado corresponden a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en la medida en que una EPS cuestiona la actuación, manifestación y responsabilidad de una entidad territorial.

 

5.   A través del Auto 288 del 18 de marzo de 2024[4], el Juzgado 002 Administrativo del Circuito de Cali, a quien se le asignó el caso, remitió el expediente a los juzgados administrativos de Buenaventura, por el factor territorial.

 

6.   Decisión de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. El 13 de junio de 2024[5], mediante Auto 728, el Juzgado 001 Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Buenaventura declaró su falta de competencia. Como fundamento de su decisión, esa autoridad judicial señaló que, de acuerdo con el Auto 2032 de 2023 de la Corte Constitucional, la Superintendencia Nacional de Salud es la competente para dirimir las controversias entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS) que traten sobre devoluciones o glosas respecto de las facturas correspondientes a la prestación de servicios médicos[6].

 

7.   Asimismo, citó el Auto 2685 de 2023 de la Corte Constitucional para señalar que conocer este tipo de controversias no le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Al respecto, el juzgado administrativo indicó que dicha jurisdicción sólo conoce aquellos conflictos de la seguridad social surgidos entre empleados públicos y entidades públicas que administren su régimen de seguridad social.

 

8.   Segunda decisión de la Superintendencia Nacional de Salud. El 23 de septiembre de 2024[7], mediante el Auto A2024-002325, la Superintendencia Nacional de Salud reprochó que el Juzgado 001 Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Buenaventura devolviera el asunto a la Superintendencia Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación en lugar de suscitar el conflicto de competencia.

 

9.   Con todo, la Superintendencia Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación promovió conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones. Como fundamento de su decisión, la Delegada citó el Auto 126 de 2024 de la Corte Constitucional, para indicar que las controversias relacionadas con recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidas en el PBS son competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de acuerdo con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. Esto, porque se cuestionan las actuaciones de una entidad territorial. Además, resaltó que los asuntos en cuestión no encuadran en los conflictos consagrados en el artículo 2.4 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con los servicios de la seguridad social.

 

II.     CONSIDERACIONES

 

1.   El caso cumple con los presupuestos para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones

 

10.   El presente asunto satisface las reglas definidas en el Auto 155 de 2019[8] para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones:

 

Tabla 1. Presupuestos para la procedencia de un conflicto entre jurisdicciones

 

2.   Asunto objeto de decisión y metodología

 

11.   Con base en lo anterior, la Corte dirimirá la controversia suscitada entre la Superintendencia Nacional de Salud y la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Para este propósito, (i) reiterará la regla de decisión contenida en el Auto 2032 de 2023 y (ii) resolverá el caso concreto.

 

3.   Reiteración del Auto 2032 de 2023

 

12.   Por medio del Auto 2032 de 2023, la Sala Plena de la Corte Constitucional recordó que el artículo 116 de la Constitución consagra que, de manera excepcional, la ley podrá asignar funciones jurisdiccionales a determinadas autoridades administrativas. En ese sentido, el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 dispone que la Superintendencia Nacional de Salud tiene la competencia para dirimir, con las facultades propias de un juez, las controversias originadas en las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS).

 

13.   El auto reiterado señaló que la Resolución 3047 de 2008[10], en su Anexo Técnico No. 6 del Manual Único de Glosas, Devoluciones y Respuestas, indicó que la devolución “es una no conformidad que afecta en forma total la factura por prestación de servicios de salud, encontrada por la entidad responsable del pago durante la revisión preliminar y que impide dar por presentada la factura”.

 

14.   De igual modo, el Anexo Técnico referido detalló que, al momento de efectuar una devolución, la entidad debe informar sobre sus causales. Dichas causales son taxativas y “se refieren a falta de competencia para el pago, falta de autorización principal, falta de epicrisis, hoja de atención de urgencias u odontograma, factura o documento equivalente que no cumple requisitos legales, servicio electivo no autorizado, profesional que ordena no adscrito en el caso de servicios ambulatorios de carácter electivo, falta de soportes para el recobro por CTC, tutela, ATEP y servicio ya cancelado”.

 

15.   Por último, el Auto 2032 de 2023 destacó que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que cuando la Superintendencia Nacional de Salud actúa en el marco de sus funciones jurisdiccionales “desplaza, a prevención, a los jueces laborales del circuito (o civiles del circuito en los lugares en que no existen los primeros), cuya segunda instancia está asignada a la Sala Laboral de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial”[11].

 

III. CASO CONCRETO

 

16.    La Superintendencia Nacional de Salud es la competente para conocer la demanda objeto del presente conflicto de competencia entre jurisdicciones. En aplicación de la regla de decisión contenida en el Auto 2032 de 2023 de la Corte Constitucional, la Superintendencia Nacional de Salud es la competente para conocer la demanda presentada por la Clínica Santa Sofía del Pacífico LTDA contra la Gobernación del Valle del Cauca – Secretaría de Salud Departamental, por las siguientes razones.

 

17.   (i) El presente caso versa sobre una controversia originada por las devoluciones o glosas realizadas por la Gobernación del Valle del Cauca – Secretaría de Salud Departamental respecto de las facturas, por concepto de prestación de servicios de salud, presentadas por la IPS demandante.

 

18.   Al respecto, la accionante presentó, en la demanda, una serie de glosas o devoluciones a 141 facturas por parte de la accionada. En el siguiente cuadro se relacionan, a modo ilustrativo, las primeras cinco: 

 

 Fuente: demanda presentada por Clínica Santa Sofía del Pacífico LTDA ante la Superintendencia Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación (los datos de entidad, factura, valor de la glosa y    fecha de la contestación) y la contestación de la demanda (motivo de la devolución).

 

19.   En atención a lo expuesto y de acuerdo con el artículo 116 de la Constitución y con el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, a la Superintendencia Nacional de Salud le corresponde el conocimiento del presente caso, por cuanto se evidencia una controversia entre una IPS y una entidad territorial a causa de las devoluciones o glosas a las facturas presentadas por la demandante con ocasión de la prestación de servicios médicos.

 

20.   (ii) Se trata de dos entidades pertenecientes al Sistema General de Seguridad Social en Salud. Por un lado, el artículo 155 de la Ley 100 de 1993 definió que el SGSSS lo conforman instituciones prestadoras del servicio de salud de carácter público, mixto o privado. Para el caso concreto, la Clínica Santa Sofía del Pacífico, de acuerdo con el certificado de la Cámara de Comercio de Cali[12], es una sociedad limitada de naturaleza comercial, cuyo objeto principal es la prestación de servicios médicos asistenciales, así como otros relacionados.

 

21.   Por otro lado, el artículo 43 de la Ley 715 de 2001 dispone que a los departamentos les corresponde “dirigir, coordinar y vigilar el sector salud y el Sistema General de Seguridad Social en Salud en el territorio de su jurisdicción”. Por este motivo, la Corte considera que la Gobernación del Valle del Cauca – Secretaría de Salud Departamental hace parte del SGSSS.

 

22.   (iii) La jurisdicción de lo contencioso administrativo no puede conocer el presente asunto porque, de acuerdo con el artículo 104.4 de la Ley 1437 de 2011, dicha jurisdicción sólo conoce aquellos conflictos de la seguridad social entre empleados públicos y entidades de derecho público que administren su régimen de seguridad social. Para el caso particular, el conflicto no versa sobre la seguridad social de empleados públicos, sino sobre la devolución de facturas presentadas por la prestación de servicios de salud.

 

23.   Asimismo, se aclara que este caso no se asemeja al que estudió el Auto 324 de 2023. Lo anterior se debe a que, en dicha providencia, no se acreditó la existencia de devoluciones, glosas o rechazos. De este modo, para el presente caso, no se aplica la prohibición consagrada en el parágrafo 2° del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, toda vez que la demandante no solicitó, en estricto sentido, la ejecución o mandamiento de pago por algún concepto. Así, en el asunto materia de análisis, la pretensión principal de la demanda es que se resuelva la controversia de glosas o devoluciones. Si bien lo anterior puede derivar en el pago de facturas, lo cierto es que esta única razón no implica que el asunto sea de carácter ejecutivo.

 

24.   Con base en los argumentos expuestos, se concluye que el conocimiento del presente asunto le corresponde a la Superintendencia Nacional de Salud, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 116 de la Constitución y en el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007.

 

25.   Reiteración de la regla de decisión del Auto 2032 de 2023. “De conformidad con el artículo 116 de la Constitución y con el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, la Superintendencia Nacional de Salud es la competente para conocer de controversias entre entidades que integran el Sistema General de Seguridad Social en Salud, que versen sobre devoluciones o glosas a las facturas correspondientes a la prestación de servicios médicos.”.

 

IV.  DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 001 Administrativo Mixto de Buenaventura y la Superintendencia Nacional de Salud, en el sentido de DECLARAR que corresponde a la Superintendencia Nacional de Salud conocer la demanda promovida por la Clínica Santa Sofía del Pacífico LTDA contra la Gobernación del Valle del Cauca – Secretaría de Salud Departamental.

 

SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, REMITIR el expediente CJU-6452 a la Superintendencia Nacional de Salud para lo de su competencia, y para que comunique la presente providencia al Juzgado 001 Administrativo Mixto de Buenaventura, así como a los interesados en este trámite.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

Ausente con permiso

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

CÉSAR HUMBERTO CARVAJAL SANTOYO

Magistrado (e)

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

Ausente con comisión

 

 

 

CAROLINA RAMÍREZ  PÉREZ

Magistrada (e)

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

Aclaración de voto

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

 

 

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO

MIGUEL POLO ROSERO

AL AUTO 810 DE 2025

 

 

Referencia: expediente CJU-6452

 

Asunto: conflicto de jurisdicciones presentado entre la Superintendencia Nacional de Salud y el Juzgado 001 Administrativo Mixto de Buenaventura

 

 

Con el acostumbrado respeto por las decisiones adoptadas por la mayoría, presento la razón de mi aclaración de voto frente a lo resuelto en el auto 810 de 2025. En esta providencia, la Sala Plena de la corporación dirimió el conflicto entre jurisdicciones suscitado entre la Superintendencia Nacional de Salud (en adelante, SNS) y el Juzgado 001 Administrativo Mixto de Buenaventura, en el sentido de declarar que le asiste a la primera la competencia para conocer de la demanda formulada por La Clínica Santa Sofía del Pacífico LTDA (IPS) contra la Gobernación del Valle del Cauca – Secretaría de Salud Departamental. Dicho proceso se promovió con el propósito de resolver la controversia sobre glosas y/o devoluciones de facturas presentadas entre las entidades, en el marco de la prestación de servicios de salud. Además, se solicitó que se ordene a la secretaría mencionada el pago de las sumas de dinero que se adeudan.

 

En relación con lo expuesto, a juicio del suscrito magistrado, considero que se debe tener presente que, según lo establece el párrafo 2 del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, la SNS no se encuentra facultada para conocer “de ningún asunto que por virtud de las disposiciones legales vigentes deba ser sometido al proceso de carácter ejecutivo”. En este sentido, en aquellos casos en los que la pretensión se centre en el pago de sumas de dinero derivadas de la prestación de servicios de salud, amparadas en un documento que preste mérito ejecutivo, la competencia para su trámite recae en la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad laboral, con apego exclusivamente al criterio orgánico jurisdiccional.

 

En efecto, en el auto 324 de 2023, la Sala Plena señaló que la función jurisdiccional atribuida por el artículo 116 de la Constitución a la SNS debe “verse a la luz de la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del parágrafo segundo del artículo 41 anteriormente citado, que establece que ‘la Superintendencia Nacional de Salud solo podrá conocer y fallar [los asuntos] a petición de parte y (…) no podrá conocer de ningún asunto que por virtud de las disposiciones legales vigentes deba ser sometido al proceso de carácter ejecutivo’ (…)”. Bajo esta consideración, en el caso en cita, dispuso que el conocimiento de las demandas en las que se reclama el pago de una obligación dineraria contenida en facturas expedidas por una E.S.E corresponde a la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad laboral, con apego a los criterios de excepcionalidad y alcance restrictivo (v.gr. sentencias C-1071 de 2002 y C-896 de 2012), que rige la asignación de atribuciones jurisdiccionales a las autoridades administrativas. Por tal razón, en dicha oportunidad, el caso bajo estudio fue remitido a los jueces laborales del circuito, a pesar de que el conflicto se había suscitado entre la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y la señalada superintendencia, en aras de asegurar la garantía del juez natural.

 

Por lo expuesto, considero que es claro que la Superintendencia Nacional de Salud no tiene competencia para conocer de procesos ejecutivos. Sin embargo, aclaro que en esta ocasión acompaño la decisión de la Sala Plena, dado que en el auto 810 de 2025 quedó evidenciado que el proceso que da origen al conflicto de jurisdicciones versa sobre una controversia de glosas y/o devoluciones, generadas por concepto de la prestación de servicios de salud. Por lo anterior, no se configura la prohibición establecida en el parágrafo 2 del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, dado que la parte actora no pretende, en estricto sentido, una ejecución o que se libre mandamiento de pago por algún concepto. Por ende, comparto lo resuelto en esta oportunidad, pero dejo a salvo las particularidades que deben tenerse en cuenta cuando de por medio se encuentran facturas que puedan servir como títulos ejecutivos.

 

Fecha ut supra,

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

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