TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-801/25
IMPEDIMENTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Alcance de la causal de intervención en la expedición de la norma acusada
IMPEDIMENTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Debe demostrar que su intervención en la expedición de la norma fue activa y determinante y que dicha intervención guarda relación con el asunto a resolver
IMPEDIMENTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-No aceptar por falta de argumentos en la causal de intervención en la expedición de la norma
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 801 DE 2025
Ref.: Expediente D-16426
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 7 parcial de la Ley 2277 de 2022 [p]or medio de la cual se adopta una reforma tributaria para la igualdad y la justicia social y se dictan otras disposiciones
Demandantes: Juan Guillermo Chica Ramírez, Juan Felipe Díez Castaño y Juan José Ortiz García
Magistrado sustanciador:
Miguel Polo Rosero
Bogotá D.C., cinco (05) de junio de dos mil veinticinco (2025).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en uso de las facultades constitucionales y legales, procede a resolver la solicitud presentada por el señor Procurador General de la Nación quien, alegando una causal de impedimento, solicita ser relevado del deber de rendir concepto en el presente juicio de constitucionalidad.
I. ANTECEDENTES
1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el día 10 de febrero de 2025, los ciudadanos Juan Guillermo Chica Ramírez, Juan Felipe Díez Castaño y Juan José Ortiz García presentaron demanda en contra del artículo 7 (parcial) de la Ley 2277 de 2022 [p]or medio de la cual se adopta una reforma tributaria para la igualdad y la justicia social y se dictan otras disposiciones.
2. La demanda fue inadmitida mediante auto de febrero 28 de 2025[1]. Una vez presentado el escrito de corrección[2], el magistrado sustanciador admitió el único cargo presentado en auto del 21 de marzo de 2025[3], por lo que la demanda continuó su curso únicamente por el cargo referente a la presunta vulneración del principio de confianza legítima en materia tributaria por no haber incluido un régimen de transición, en desconocimiento de los artículos 1, 2, 14, 51, 83, 334 y 363 de la Constitución.
3. El 22 de abril de 2025, el Procurador General de la Nación, Gregorio Eljach Pacheco, manifestó su impedimento para rendir concepto en la presente demanda. Al respecto, indicó que se configuraba la causal consistente en la intervención en la expedición de la normativa cuestionada (artículo 7° de la Ley 2277 de 2022[4], dado que participó de forma verbal y escrita en el correspondiente trámite legislativo[5].
4. Señaló que, en cumplimiento de las atribuciones constitucionales, legales y reglamentarias, cumplió con los deberes y funciones propias del cargo de Secretario General durante el debate surtido en la Plenaria del Senado de la República, pues intervino en la inclusión del orden del día y anuncio del proyecto de ley, y en la publicación en la Gaceta del Congreso de las respectivas ponencias, informes, actas y textos aprobados. Además, suscribió la Ley 2277 de 2022 junto con el presidente del Senado, y atendió los requerimientos formulados por la Corte Constitucional en diferentes procesos de constitucionalidad.
II. CONSIDERACIONES
A. Competencia
5. La Sala Plena es competente para resolver los impedimentos y recusaciones de sus magistrados y conjueces, así como los presentados por el Procurador General de la Nación, en lo referente a los conceptos que debe emitir dentro de los procesos de constitucionalidad que se adelanten[6].
B. Marco normativo y jurisprudencial sobre los impedimentos del Procurador General de la Nación (igualmente PGN), en los procesos de constitucionalidad. Reiteración jurisprudencial
6. La Constitución Política de 1991 le asigna al Procurador General de la Nación, como supremo director del Ministerio Público (C.P., art. 275), la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas (C.P. art. 118). Conforme con este encargo del constituyente, de manera particular, el artículo 277 ibidem le atribuye una serie de funciones que puede ejercer directamente o por medio de sus delegados y agentes, incluida la vigilancia del cumplimiento de la Constitución, las leyes, las decisiones judiciales y los actos administrativos (numeral 1). No obstante, por expreso mandato del Constituyente de 1991, existen otras funciones a su cargo que, por su importancia e impacto en el ordenamiento jurídico, debe ejercer directamente[7]. Este es el caso, entre otras, de la función consistente en rendir concepto en los procesos de control de constitucionalidad (C.P., art. 278.5).
7. Mediante el concepto presentado ante la Corte en cumplimiento de la función prevista en el artículo 278.5 de la Constitución Política, el Procurador General de la Nación defiende o impugna, directamente, la constitucionalidad de las normas objeto de control, en representación de los intereses de la sociedad. Aun cuando no tiene carácter vinculante, el concepto es un elemento de juicio relevante para adelantar el juicio de constitucionalidad.
8. Para el ejercicio de esta función, se exige al Procurador una imparcialidad y probidad de tal nivel que resulta indispensable garantizar que, en su ejercicio, no intervengan factores objetivos ni subjetivos que puedan alejarlo de la objetividad, ecuanimidad y estricta sujeción exigibles en sus actuaciones[8]. Por ello, y en la medida en que en el marco jurídico de los procesos de control abstracto de constitucionalidad no se prevé un régimen específico de causales de impedimento y recusación para el PGN, esta Corporación ha considerado necesario extender, aunque no de forma automática, ni con el mismo rigor de aplicación, las reglas dispuestas en los artículos 25 y 26 del Decreto 2067 de 1991, para las magistradas y magistrados de la Corte Constitucional[9].
9. De conformidad con dichas normas, son causales de impedimento y recusación las siguientes: (i) haber conceptuado sobre la constitucionalidad de la disposición acusada; (ii) haber intervenido en su expedición; (iii) haber sido miembro del Congreso durante el trámite del proyecto; (iv) tener interés en la decisión; y (v) tener vínculo por matrimonio o por unión permanente, o de parentesco en cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil con el demandante.
C. Alcance de la causal de impedimento consistente en haber intervenido en la expedición de la norma objeto de control, alegada por el Procurador General de la Nación[10]
10. Como se indicó, el 22 de abril de 2025, el Procurador General de la Nación, Gregorio Eljach Pacheco, manifestó su impedimento para rendir concepto en la presente demanda. Indicó que se configuraba la causal consistente en haber intervenido en la expedición de las normas objeto de control, dado que participó de forma verbal y escrita durante su trámite legislativo en ejercicio de las funciones de mi otrora condición de Secretario General del Senado de la República.
11. Sobre la causal de impedimento relacionada con haber intervenido en la expedición del texto legal demandado, la Corte ha entendido que se configura cuando existió una participación de la autoridad comprometida en el proceso de formación, en las etapas o en los debates que antecedieron a la aprobación de la norma sometida a control[11]. Lo anterior se verifica, respecto del PGN, entre otras, cuando (i) ha realizado alguna intervención verbal o escrita ante las comisiones permanentes del Congreso de la República o ante la Plenaria de cada cámara, durante el trámite legislativo[12]; (ii) [se constata] su participación en la comisión redactora de la norma[13]; (iii) [remitió] documentos a miembros del Congreso, interesados en la iniciativa legislativa, expresando reparos relacionados con la conveniencia y constitucionalidad de esta[14]; o (iv) [presentó], por su parte, ante el Congreso, ( ) el proyecto de ley que dio origen a la norma acusada[15][16].
12. En el caso concreto, el actual Procurador General de la Nación fungió como secretario general del Senado de la República durante el trámite legislativo que concluyó con la aprobación de la Ley 2277 de 2022[17]. Esta extraordinaria situación, en la que el obligado a conceptuar habría participado en el proceso que dio origen a la norma demandada en ejercicio de las atribuciones propias del cargo que ejercía, fue analizada por la Corte en el reciente auto 191 de 2025[18]. Una vez estudiado el alcance de las funciones del secretario general del Senado reguladas en los artículos 35, 36, 47, 144, 230, 231, 289, 367, 377 y 385 de la Ley 5ª de 1992[19], la Sala Plena de la Corte concluyó que, cada vez que el hoy Procurador General de la Nación manifieste su impedimento con sustento en el ejercicio de las funciones que ejerció como secretario general del Senado, éste deberá demostrar la existencia de alguna circunstancia particular que permita estimar que su imparcialidad e independencia, al momento de emitir el concepto de constitucionalidad a su cargo, se encuentran comprometidas.
13. Por su parte, a la Corte se impone la obligación de analizar (i) las funciones propias del empleo de secretario general del Senado y la verificación de que la intervención alegada guarde relación con esas funciones; (ii) la naturaleza del procedimiento de constitucionalidad, es decir, si se trata de un proceso de control automático e integral o de una demanda de inconstitucionalidad; (iii) el tipo de cargo planteado en la demanda, esto es, si se alega la configuración de un vicio de procedimiento o de fondo; y (iv) el alcance, la relevancia e incluso el momento en que tuvo lugar la intervención de la autoridad concernida en el trámite legislativo, de cara al asunto que debe resolver la Corte.
14. Particularmente, en lo relacionado con la naturaleza del procedimiento de constitucionalidad y el tipo de cargo formulado en la demanda, la Sala Plena precisó que, (i) cuando se trata de procesos en los que la Corte tiene competencia para revisar de forma rogada, oficiosa e integral los aspectos formales del trámite legislativo, en principio, el impedimento formulado por la causal objeto de estudio, por el ahora PGN, resultaría fundado[20]; en contraste, (ii) cuando el objeto de la demanda es sustancial o material e implica cargos de inconstitucionalidad de fondo, dada la naturaleza del estudio que adelanta la Sala, en principio, el impedimento no sería fundado. No obstante, esto no significa que, en este supuesto, el impedimento nunca esté llamado a prosperar. Lo que supone es que el Procurador General de la Nación deberá demostrar dos elementos: (1) que su intervención en la expedición de la norma fue activa y determinante y (2) que dicha intervención guarda relación con el asunto que debe resolver la Corte[21].
15. Así las cosas, la causal invocada debe ser analizada caso a caso, con el fin de establecer si la participación del hoy Procurador General de la Nación, en el trámite de expedición de la norma cuestionada, es de tal magnitud que afecta la imparcialidad del concepto de constitucionalidad.
D. Análisis del impedimento formulado por el Procurador General de la Nación, en el caso concreto
16. En el asunto que ahora concentra la atención de la Sala, se admitió el cargo por vulneración del principio de confianza legítima en materia tributaria por no haber incluido un régimen de transición, propuesto por los demandantes contra el artículo 7 (parcial) de la Ley 2277 de 2022, el cual tiene un claro contenido sustancial.
17. Al respecto, el Procurador General de la Nación presentó su impedimento para rendir concepto, al considerar que se encuentra incurso en la causal de impedimento atinente a la intervención en la expedición de la normativa cuestionada (artículo 7 de la Ley 2277 de 2022), habida cuenta de que, en calidad de Secretario General del Senado de la República, participé de forma verbal y escrita en el correspondiente trámite legislativo[22].
18. Al revisar las Gacetas del Congreso que se invocan por el representante del Ministerio Público y en las que dijo que habría consignado su participación[23], la Sala Plena de la Corte pudo verificar que en las Gacetas Nros. 1359 y 1364 del 1º de noviembre de 2022[24]; 1387 del 9 de noviembre del 2022[25]; 1412 del 11 de noviembre de 2022[26]; 107 del 28 de febrero del 2023[27]; 16 del 8 de febrero de 2023[28]; 82 del 23 de febrero del 2023[29]; y 121 del 7 de marzo de 2023[30], aparece mencionado el Procurador, en su calidad de Secretario General del Senado y en funciones propias de dicho rol, sin que su nombre se encuentre asociado a alguna intervención adicional. Además, suscribió la ley para su publicación como aparece en el Diario Oficial No. 52.247 de 2022.
19. En la medida en la que el actual Procurador no está asociado a ninguna intervención adicional que se haya acreditado y, debido a que los requerimientos probatorios que se hicieron en los procesos de inconstitucionalidad referidos en la manifestación de impedimento se limitaron a solicitar copia de las Gacetas en las que consten la formación y trámite de la ley[31], el impedimento formulado debe declararse infundado, toda vez que (i) su intervención en la expedición de la norma acusada (artículo 7 de la Ley 2277 de 2022) no fue activa ni determinante; y (ii) la misma no guarda relación con el asunto sustancial o de fondo que debe resolver la Corte, pues el cargo de la demanda D-16426, se concreta en la supuesta vulneración del principio de confianza legítima en materia tributaria por no haber incluido un régimen de transición, contenido regulatorio que no guarda relación con las funciones que prestó y acreditó como Secretario General del Senado de la República, máxime cuando se trata de un cargo de contenido sustancial y no formal.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional
RESUELVE
Primero: DECLARAR INFUNDADO el impedimento manifestado por el señor Procurador General de la Nación, para emitir concepto en el expediente D-16426.
Segundo: ORDENAR a la Secretaría General de la Corporación que comunique la presente decisión al Procurador General de la Nación, a fin de que rinda el concepto a su cargo, en los términos dispuestos por los artículos 242.2 y 278.5 del Texto Superior.
Tercero: ORDENAR a la Secretaría General de la corporación que levante la suspensión de términos decretada con ocasión del impedimento propuesto, una vez sea notificada esta decisión.
Cuarto: Contra esta providencia no procede recurso alguno.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
Con impedimento aceptado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
Ausente con comisión
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[3] En el escrito de corrección, los demandantes desistieron de los demás cargos presentados en la demanda inicial.
[4] Manifestación de impedimento del Procurador General de la Nación, p. 2
[5] Íbidem
[6] En cuanto al Procurador General de la Nación y el régimen de impedimentos se pueden consultar, entre otros, los autos 053 de 2003, 285 de 2007, 139 de 2016, 015 de 2020 y 191 de 2025.
[7] Corte Constitucional, sentencia C-429 de 2001.
[8] Corte Constitucional, auto 1553 de 2022.
[9] Corte Constitucional, autos 1147 de 2021 y 153 de 2022. Según el auto 191 de 2025, la aplicación de las causales de impedimento y recusación al Procurador no tiene el mismo alcance y rigor, dado que (i) el Procurador General no decide sobre la constitucionalidad de las normas, pues esta es una función exclusiva de la Corte; y (ii) aunque el concepto del Procurador es importante en los procesos de constitucionalidad, no tiene carácter vinculante.
[10] Se seguirá el precedente dispuesto en el auto 191 de 2025.
[11] Corte Constitucional, auto 049 de 2021. Reiteración del auto 418 de 2017.
[12] Corte Constitucional, autos 418 de 2017, 040A y 028A de 2004. La configuración de esta causal también puede advertirse en los autos 048 de 2021 y 253 de 2023.
[13] Corte Constitucional, autos 158, 164, 169A, 170, 274, 175, 181A y 279A de 2002; 003, 004, 006, 007, 011, 012, 041A, 042A, 043A, 049, 052, 053, 059, 061, 077, 082, 083, 090, 095, 123, 124, 142, 159, 216 y 243 de 2005; 005, 006, 008, 010, 024, 025, 120, 147, 288, 320, 322 y 323 de 2006; 198A, 229, 264B, 270, 284, 288 y 301 de 2007; y 073, 123, 181, 182, 203, 297, 298, 299 y 327 de 2008.
[14] Corte Constitucional, autos 366 y 191 de 2008.
[15] Corte Constitucional, autos 302, 214, 204, 126 y 104 de 2007. Esta causal también se configuró en los reciente autos 999 de 2022, 187 y 909 de 2024.
[16] Corte Constitucional, auto 049 de 2021.
[17] Ley 5ª de 1992, artículos 47 (deberes del secretario), 89 (llamada a lista), 139 (presentación de proyectos), 144 (publicación y reparto), 152 (acumulación cuando cursan simultáneamente) y 165 (revisión).
[18] Particularmente lo desarrollado en los autos 418 de 2017 y 049 de 2021.
[19] Corte Constitucional, auto 191 de 2025.
[20] En este punto, la Sala Plena aclaró que frente a los procesos de control oficioso e integral, es decir, en aquellos en que la Corte examina el trámite legislativo y el contenido de las disposiciones, se ha de recordar que, en aplicación de la jurisprudencia en vigor, por regla general, el concepto del Procurador General de la Nación sobre la constitucionalidad de las disposiciones acusadas no es escindible.
[21] Corte Constitucional, auto 191 de 2025.
[22] Señaló de manera genérica las siguientes funciones: (i) Cumplí con los deberes y funciones del cargo de Secretario General, durante el debate de la iniciativa surtido ante la Plenaria del Senado de la República. En concreto, intervine en la inclusión en el orden del día y anuncio del proyecto de ley, en la publicación en la Gaceta del Congreso de las respectivas ponencias, informes actas y textos aprobados [Gacetas 1359, 1364, 1387 y 1412 de 2022, y 16, 82, 107 y 121 de 2023]; (ii) Suscribí la Ley 2277 de 2022, junto con el Presidente del Senado de la República; (iii) atendí los requerimientos probatorios formulados por la corte Constitucional en otros procesos de su conocimiento, relacionados con el trámite parlamentario de la norma en estudio, tal como consta en los respectivos expedientes [procesos D-15095, D-15127, D-15171, entre otros].
[23] Gaceta Nro. 1359 del 1º de noviembre de 2022; Gaceta 1364 del 1º de noviembre de 2022; Gaceta 1387 del 9 de noviembre del 2022; Gaceta del 1412 del 11 de noviembre de 2022; Gaceta 16 del 8 de febrero de 2023; Gaceta 82 del 23 de febrero del 2023; Gaceta 107 del 28 de febrero del 2023; y Gaceta 121 del 7 de marzo de 2023.
[24] El Secretario General solamente aparece en el cabezo de la Gaceta.
[25] Ídem.
[26] Ídem.
[27] Ídem.
[28] El entonces Secretario General del Senado, se limitó a hacer el anuncio de los asuntos a discutir en la siguiente sesión, dentro de los que se incluyó el proyecto de ley por medio del cual se adopta una reforma tributaria.
[29] El entonces Secretario General del Senado, aclaró que el proyecto anunciado para el día siguiente sobre la reforma tributaria es el número 131 de 2022 Cámara, 118 de 2022 Senado.
[30] El entonces Secretario General del Senado, informó sobre la radicación de ponencia negativa, dio lectura a varias proposiciones y avales, e informó que ya estaba abierto el registro para votar.
[31] En relación con las pruebas solicitadas dentro del expediente D-15095, el entonces Secretario General del Senado (ahora Procurador General de la Nación), aportó dos respuestas: el 31 de enero de 2002, adjuntó las Gacetas 31 de enero de 2023, y las Gacetas 1200, 1359, 1364, 1383 y 1387 de 2022; y el 20 de febrero de 2023, adjuntó las Gacetas 1200, 1359, 1364, 1383, 1387 y 1412 de 2022. En relación con las pruebas solicitadas dentro del expediente D-15171, se allegaron dos respuestas: el 20 de abril de 2023, adjuntó las Gacetas 16, 82, 107 y 121 de 2023; y el 27 de abril de 2023, adjuntó las Gacetas 1200, 1359, 1364, 1383, 1387 y 1412 de 2022. Por su parte, en el proceso D-15095 incluido por el Procurador General dentro del listado de procesos en los que habría aportado pruebas, aportó dos respuestas: el 31 de enero de 2023, adjuntó las Gacetas 1200, 1359, 1364, 1383 y 1387 de 2022; y el 20 de febrero de 2023, adjuntó la Gaceta 1412 de 2022.