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Auto A-799/25

 

IMPEDIMENTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Alcance de la causal de intervención en la expedición de la norma acusada

 

IMPEDIMENTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Debe demostrar que su intervención en la expedición de la norma fue activa y determinante y que dicha intervención guarda relación con el asunto a resolver

 

IMPEDIMENTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-No aceptar por falta de argumentos en la causal de intervención en la expedición de la norma

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

AUTO 799 DE 2025

 

 

Referencia: expediente D-16206

 

Asunto: acción pública de inconstitucionalidad en contra del artículo 25 (parcial) del Decreto 624 de 1989 (Estatuto Tributario), modificado por el artículo 84 de la Ley 2010 de 2019

 

Magistrado ponente:

Juan Carlos Cortés González

 

 

Bogotá D. C., cinco (5) de junio de dos mil veinticinco (2025)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en uso de sus facultades constitucionales y legales, procede a resolver el impedimento presentado por el procurador general de la Nación en el presente proceso de constitucionalidad.

 

I.    ANTECEDENTES

 

1.   En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, Carlos Forero Jiménez y Luis Miguel Falla Zúñiga demandaron parcialmente el artículo 25 del Estatuto Tributario, modificado por el artículo 84 de la Ley 2010 de 2019. Los accionantes manifestaron que el apartado demandado es contrario a los artículos 13, 333 y 363 de la Constitución.

 

2.   A través de Auto del 15 de noviembre de 2024, el despacho sustanciador admitió la demanda y decretó la práctica de pruebas[1]. También ordenó comunicar el inicio del proceso al presidente de la República, a los presidentes del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, llevar a cabo el proceso de fijación en lista y correr traslado al procurador general de la Nación.

 

3.   Asimismo, mediante autos del 12 de diciembre de 2024[2], 4[3] y 13 de febrero de 2025[4], se consideró necesario insistir en la práctica de las pruebas decretadas en el Auto del 15 de noviembre de 2024. El 17 de febrero de 2025 se recibió la información faltante, con lo cual se agotó la etapa probatoria. Recibida la totalidad de las pruebas decretadas, mediante Auto del 7 de marzo de 2025, el despacho sustanciador ordenó continuar con el respectivo trámite de constitucionalidad.

 

4.   El 22 de abril de 2025, Gregorio Eljach Pacheco, procurador general de la Nación, manifestó su impedimento para rendir concepto sobre la constitucionalidad de la Ley 2010 de 2019 en este expediente, por considerarse incurso en la causal consistente en haber intervenido en la expedición de la norma acusada^[5]. Al respecto, argumentó que participó de forma verbal y escrita en el respectivo trámite legislativo, en el ejercicio de los deberes y funciones propios de su cargo como secretario general del Senado de la República^[6].

 

5.   Puntualmente, expuso que suscribió, junto con el presidente del Senado, la Ley 2010 de 2019. Agregó que, de acuerdo con los parámetros establecidos en el Auto 191 de 2025, la demanda que originó el proceso de constitucionalidad objeto del presente impedimento se sustenta en la configuración de un vicio de fondo relacionado con la presunta infracción de los principios de igualdad y equidad tributaria.

 

II.     CONSIDERACIONES[7]

 

1.   Competencia

 

6.   La Corte Constitucional es competente para resolver sobre los impedimentos manifestados por el procurador general de la Nación en lo que se refiere al ejercicio de su función constitucional de rendir concepto en los procesos de control abstracto de constitucionalidad. Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 98 del Reglamento Interno de esta Corporación^[8] y en la jurisprudencia constitucional^[9].

 

2.   Régimen sobre impedimentos del procurador general de la Nación en el proceso de control abstracto de constitucionalidad por la causal de haber intervenido en la expedición de la norma objeto de control como secretario general del Senado. Reiteración de jurisprudencia

 

7.   La Corte Constitucional ha sostenido que las causales del régimen de impedimentos y recusaciones en los procesos de constitucionalidad establecidas en el Capítulo V del Decreto 2067 de 1991[10] deben ser aplicadas al procurador general de la Nación en virtud de lo establecido en los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución. Lo anterior, a efectos de garantizar la independencia e imparcialidad en dicho proceso, como atributos esenciales de la administración de justicia que “se traducen en un derecho subjetivo de los ciudadanos en la medida que forman parte del debido proceso, establecido en el artículo 29 de la Constitución y en los convenios internacionales sobre Derechos Humanos aprobados por el Estado colombiano”[11].

 

8.   En todo caso, esta Corporación ha precisado que las causales de impedimento y recusación previstas para los magistrados no son aplicables con la misma extensión ni rigor al procurador general de la Nación. Lo anterior, por cuanto “(i) el Procurador no interviene en la decisión; (ii) su concepto no es vinculante para la Corte, a pesar de su importancia en el proceso participativo y deliberativo en el marco de los procesos de constitucionalidad y (iii) dicho régimen no está previsto expresamente para analizar la facultad de conceptuar del Procurador General de la Nación en el trámite constitucional”[12]. De modo que el análisis sobre la configuración de alguna de las causales previstas en la norma para este caso debe atender a los criterios de taxatividad, excepcionalidad e interpretación restrictiva.

 

9.   En el Auto 191 de 2025, la Sala Plena resolvió una manifestación de impedimento formulada por el actual procurador general de la Nación bajo el argumento de haber intervenido en la expedición de la norma objeto de control constitucional, específicamente en su calidad de secretario general del Senado de la República. Esta Corte consideró que la causal invocada, contemplada en el artículo 25 del Decreto 2067 de 1991, tiene un carácter eminentemente objetivo, lo que implica que no se requiere analizar la intención o la motivación del funcionario, pero sí verificar la existencia de un hecho concreto: la participación activa y determinante en el proceso de formación de la norma sometida a control.

 

10.   Este enfoque responde a la necesidad de proteger la imparcialidad y probidad exigidas al procurador general de la Nación en el ejercicio de sus funciones constitucionales, en particular, en la rendición del concepto dentro de los procesos de control abstracto de constitucionalidad. En efecto, el artículo 278 de la Constitución Política asigna al procurador la función de rendir concepto en los procesos de constitucionalidad, una labor que exige de este funcionario imparcialidad y objetividad, dado que no se limita a brindar una opinión jurídica, sino que el concepto emitido representa la posición oficial del Ministerio Público en defensa del orden jurídico y del interés general. En consecuencia, la actuación previa que comprometa la independencia de aquel impacta sustancialmente ese deber constitucional.

 

11.   La Sala Plena reiteró y sintetizó algunos eventos en los que se han aceptado los impedimentos presentados por el procurador general de la Nación con fundamento en la referida causal. Esto cuando se ha comprobado:

 

(i) su intervención verbal o escrita ante las comisiones permanentes del Congreso de la República o ante la Plenaria de cada cámara, durante el trámite legislativo^[13];

 

(ii) su participación en la redacción de la norma^[14];

 

(iii) la remisión que hubiere hecho de documentos a miembros del Congreso, interesados en la iniciativa legislativa, expresando reparos relacionados con la conveniencia y constitucionalidad de esta^[15];

 

(iv) la presentación, por su parte, ante el Congreso, del proyecto de ley que dio origen a la norma objeto de control constitucional^[16].

 

(v) en calidad de ministro, sancionó el texto de la norma acusada[17];

 

(vi) en ejercicio de ese mismo cargo, participó en la elaboración, negociación, trámite y suscripción del tratado objeto de control constitucional[18]; y

 

(vii) intervino en las audiencias públicas celebradas por el Congreso de la República durante el trámite legislativo[19].

 

12.   La comprobación de la participación activa y determinante del funcionario exige verificar que no sea circunstancial o irrelevante, sino que haya tenido una incidencia directa en la consolidación de la disposición estudiada. De ahí que la Corte Constitucional deba, en cada caso, evaluar la configuración de la causal de impedimento “con precaución y detenimiento”^[20]. Esto significa que la intervención del actual procurador general de la Nación como secretario general del Senado en el trámite legislativo “no implica la configuración automática de la causal de impedimento consistente en haber intervenido en la expedición de la disposición objeto de control constitucional”^[21].

 

13.   En el referido Auto 191 de 2025, la Sala Plena estableció que para determinar si se configura el impedimento, podrá tener en cuenta entre otras circunstancias:

 

“(i) las funciones propias del empleo de secretario general del Senado y la verificación de que la intervención alegada guarde relación con esas funciones; (ii) la naturaleza del procedimiento de constitucionalidad, es decir, si se trata de un proceso de control automático e integral o de una demanda de inconstitucionalidad; (iii) el tipo de cargo planteado en la demanda, esto es, si se alega la configuración de un vicio de procedimiento o de fondo; y (iv) el alcance, la relevancia e incluso el momento en que tuvo lugar la intervención de la autoridad concernida en el trámite legislativo, de cara al asunto que debe resolver la Corte”[22].

 

14.   En cuanto a la naturaleza del control constitucional que se ejerce, la Corte señaló que existen dos hipótesis: (i) que se trate del análisis oficioso e integral en el marco de un control automático de constitucionalidad, o (ii) que se refiera a procesos de constitucionalidad en los que se analiza una norma demandada a la luz de los parámetros sustanciales esgrimidos por la parte actora. Por su relación con el cargo formulado en la demanda que originó el presente proceso de inconstitucionalidad, la Sala solo referirá la regla aplicable al segundo supuesto. En los procesos de constitucionalidad en los que esta Corte solo analiza la norma objeto de control frente a cargos por vicios sustanciales o materiales o por cargos de inconstitucionalidad de fondo, dada la naturaleza del estudio que adelanta la Sala, en principio, el impedimento no sería fundado. No obstante, esto no significa que en este supuesto el impedimento nunca esté llamado a prosperar. Lo que supone es que el procurador general de la Nación deberá demostrar dos elementos: (i) que su intervención en la expedición de la norma fue activa y determinante y (ii) que dicha intervención guarda relación con el asunto que debe resolver la Corte.

 

3.   El impedimento presentado por el procurador general de la Nación para rendir concepto en el proceso de constitucionalidad contra el artículo 25 del Decreto 624 de 1989 (Estatuto Tributario), modificado por el artículo 84 de la Ley 2010 de 2019, es infundado

 

15.   El procurador general de la Nación manifestó impedimento para rendir concepto en el proceso de la referencia por considerar que se encuentra incurso en la causal objetiva consistente en haber intervenido en la expedición de la norma objeto de control constitucional. El procurador aseguró que participó de forma verbal y escrita en el respectivo trámite legislativo, en el ejercicio de los deberes y funciones propios de su cargo como secretario general del Senado de la República. En concreto, expuso que suscribió, junto con el presidente del Senado, la Ley 2010 de 2019.

 

16.   La Sala concluye que, en efecto, en ejercicio del cargo de secretario general del Senado el procurador general de la Nación intervino en el procedimiento legislativo que culminó con la expedición de la norma objeto de control constitucional. En consonancia con las funciones propias de aquel cargo, su participación se limitó a organizar ese procedimiento, procurar su validez y suscribir el texto definitivo del proyecto de ley, sin que ello demuestre que se compromete su imparcialidad ni independencia en el caso bajo estudio.

 

17.   Como se indicó previamente, la sola participación en el ejercicio del cargo de secretario general del Senado no es suficiente para determinar una posible afectación a la imparcialidad del funcionario. Se debe acreditar que la participación fue determinante de cara a la adopción de la norma que se estudia, a la naturaleza del control que ejerce la Corte y, en este caso, respecto del cargo de inconstitucionalidad admitido para el juicio, por la alegada configuración de un vicio de fondo frente a la violación de los principios de igualdad y equidad tributaria (artículos 13, 95.9 y 363 de la Constitución).

 

18.   En este expediente el control de constitucionalidad se activó a partir de la acción pública de inconstitucionalidad formulada contra el artículo 25 (parcial) del Decreto 624 de 1989 (Estatuto Tributario), modificado por el artículo 84 de la Ley 2010 de 2019. El reproche admitido no cuestiona la validez del procedimiento de aprobación de la disposición legal, de manera que el cargo de constitucionalidad no está relacionado con la intervención que, en su momento, hizo el secretario general del Senado.

 

19.   Teniendo en cuenta el cargo sobre el que le corresponde decidir a la Corte Constitucional en el expediente de la referencia, la participación descrita por el procurador general de la Nación no se enmarca en la causal objetiva de impedimento prevista en el artículo 25 del Decreto 2067 de 1991. Esta conclusión se sustenta en que la intervención de aquel no da cuenta de que su participación hubiera tenido un carácter activo y determinante para la aprobación de la norma, ni que aquella guarde relación con el asunto que debe resolver este Tribunal.

 

20.   En primer lugar, el hecho de haber suscrito el proyecto de ley aprobado en el Senado como secretario general del Senado no puede considerarse como una actuación determinante para el caso específico que ocupa a la Corte. Antes bien, se trata de una función inherente a la naturaleza del cargo de secretario en asuntos de tramitación legislativa, mas no de una actuación específica que guarde relación con el objeto que debe resolverse[23].

 

21.   En segundo lugar, el cargo planteado en la demanda y que fue admitido por el despacho sustanciador en el Auto del 15 de noviembre de 2024 se concreta en la presunta configuración de un vicio de fondo (violación de los principios de igualdad y equidad tributaria), sin que sobre este exista referencia alguna en la manifestación presentada por el procurador general de la Nación. Es decir, no se acreditó la existencia de alguna circunstancia particular que permita considerar que su imparcialidad e independencia se encuentran comprometidas en el presente caso por haber tenido alguna participación específica en la aprobación de la norma censurada.

 

22.   No se puede perder de vista la relevancia de la función que cumple el procurador general de la Nación en el control de constitucionalidad como “supremo director del Ministerio Público”[24]. Esto en la medida que su intervención, a través de conceptos, no es una mera formalidad, sino constituye una manifestación del principio de intervención directa de los órganos de control en asuntos de alta trascendencia constitucional. En este contexto, y conforme a la jurisprudencia constitucional sobre impedimentos, el procurador general de la Nación debe ejercer esta función personalmente, pues ello responde a la jerarquía del cargo y a su responsabilidad como garante de la legalidad y del interés general en el Estado social de derecho.

 

23.   En conclusión, el procurador no acreditó que la intervención que tuvo en la expedición de la ley en que se inserta la norma acusada (i) hubiera sido activa y determinante, en un sentido relevante para el debate que se surte en este expediente. Igualmente, no acreditó que tal intervención (ii) tuviera relación con el cargo material que estudia la Corte en este proceso. En consecuencia, la Sala Plena declarará infundado el impedimento manifestado por el procurador general de la Nación para emitir el concepto dentro del expediente D-16206, ordenará el levantamiento de la suspensión de términos de que trata el inciso 2.° del artículo 48 del Decreto 2067 de 1991 y dispondrá que se comunique la presente decisión al procurador general de la Nación para que proceda con lo de su competencia.

 

III. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional

 

RESUELVE

 

PRIMERO. DECLARAR INFUNDADO el impedimento manifestado por el procurador general de la Nación para emitir concepto dentro del expediente D-16206, por las razones expuestas en esta providencia.

 

SEGUNDO. ORDENAR a la Secretaría General de esta Corporación que levante la suspensión de términos con ocasión del impedimento propuesto y que comunique la presente decisión al procurador general de la Nación, a efectos de que rinda el concepto al que aluden los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución.

 

TERCERO. Contra esta decisión no procede recurso alguno.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

Ausente con comisión

 

 

 

CAROLINA RAMÍREZ  PÉREZ

Magistrada (e)

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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