Auto 778/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA CIVIL-Procesos ejecutivos en los que se pretende el pago de honorarios profesionales de concejales
Referencia: Expediente CJU-524
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Primero Civil del Circuito de Istmina (Chocó) y el Juzgado Tercero Administrativo Oral de Quibdó.
Magistrado Ponente:
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Bogotá, D. C., nueve (9) de junio de dos mil veintidós (2022).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. Los señores y señoras Wilmar Angulo Ibarguen, Trino Chamarra Carpio, Faustino Murillo Ramírez, Alberto Murillo Mina, Leonilde Mosquera Mosquera, Marco Javier Valois, Leila Córdoba Murillo, José Santino Murillo, Felipe Potes Buenaventura y Mariela Bedoya Vanegas, informaron haber sido concejales en el municipio de Bajo Baudó Pizarro, desde el 1 de enero de 2004 al 31 de diciembre de 2007 y que la asistencia comprobada a sesiones ordinarias y/o extraordinarias ocasionaba el pago en su favor de honorarios, conforme a lo establecido en la Ley 136 de 1994[1].
2. Señalaron que en su caso no les fueron cancelados los mismos de acuerdo con la disposición citada y, contrario a ello, se les reconocieron unas sumas sustancialmente inferiores a lo que legalmente correspondía. En consecuencia, y después de haber presentado la correspondiente reclamación ante el Concejo de Bajo Baudó, se emitieron las resoluciones número 8 y 12 de 2007[2], a través de las que se reconocieron unas sumas de dinero que sirven como título de recaudo ejecutivo, pues contienen obligaciones, claras, expresas y exigibles, conforme al artículo 488 del Código de Procedimiento Civil -C.P.C.-
3. Por lo anterior, el 19 de mayo de 2009 y mediante apoderado judicial radicaron demanda ejecutiva laboral en contra del Concejo Municipal y el municipio de Bajo Baudó -Chocó-, que correspondió por reparto al Juzgado Civil del Circuito de Istmina -Chocó-[3] en cumplimiento de funciones laborales[4], en la que solicitaron se librara mandamiento de pago en contra de las entidades demandadas, por valor total de $182.418.286[5], más los intereses causados desde que se hizo exigible la obligación y hasta que se realizara el pago total[6].
4. El 28 de julio de 2009, se profirió auto interlocutorio dentro del proceso ejecutivo laboral, a través del que se libró mandamiento de pago a favor de los demandantes y ordenó el embargo y retención de los dineros que las demandadas tuvieran en las instituciones bancarias, hasta la suma de $485.931.885 en contra del municipio y el Concejo Municipal de Bajo Baudó por la suma de $323.954.590[7].
5. El 22 de febrero de 2010 el municipio de Bajo Baudó contestó la demanda instaurada en su contra y se opuso a todas las pretensiones allí consignadas, además, interpuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva[8].
6. El 24 de agosto de 2011 el Juzgado Primero Laboral de descongestión adjunto al Juzgado Civil del Circuito de dicho municipio ordenó la notificación del mandamiento de pago al Concejo Municipal[9].
7. El 27 de abril de 2012, se emitió una constancia secretarial que da cuenta de que el conocimiento del presente asunto se asignó al Juzgado Primero Laboral de descongestión Adjunto al Juzgado Civil del Circuito de Istmina, de conformidad con el Acuerdo No. PSAA11-8828 del 1 de diciembre de 2011 del Consejo Superior de la Judicatura[10] -CSJ-, quien avocó conocimiento, modificó el mandamiento de pago emitido el 28 de julio de 2009 y ordenó continuar con la ejecución del proceso[11].
8. El 27 de julio de 2012, el despacho judicial ordenó suspender el proceso y todas las medidas cautelares vigentes, así como convocar a audiencia de conciliación, de acuerdo con lo establecido en el parágrafo transitorio del artículo 47 de la Ley 1551 de 2012[12].
9. El 24 de agosto de 2012, se citó a las partes para llevar a cabo audiencia de conciliación los días 19 al 22 de octubre de 2012[13], las cuales fueron aplazadas a petición de la parte demandada y fijada nuevamente para el 16 de mayo de 2013[14].
10. El 07 de febrero de 2013, el Juzgado Civil del Circuito de Istmina reasumió el conocimiento del proceso por la terminación de las labores asignadas al Juzgado Adjunto Laboral de Descongestión de dicho municipio, fijó nueva fecha para la audiencia de conciliación para el día 24 de octubre de 2013[15], la que fue nuevamente reprogramada para el 29 de mayo de 2013[16]. Sin embargo, la misma fue declarada fallida debido a la inasistencia de las partes, ordenando continuar con el trámite de ejecución[17].
11. El 17 de septiembre de 2016, el apoderado del municipio de Bajo Baudó alegó el desistimiento tácito conforme a la Ley 1285 de 2009[18] y el Código General del Proceso -CGP-, ya que el proceso permaneció inactivo desde el 29 de mayo de 2013 hasta la fecha de la solicitud[19]. Petición que fue negada el 30 de junio de 2016, con fundamento en que la disposición aplicable a este tipo de procesos era el artículo 30[20] del CGP[21]. Decisión que fue recurrida por el solicitante[22] y confirmada por el a quo, quien concedió el recurso de apelación ante el Tribunal Superior de Quibdó[23]. No obstante, el mismo se declaró desierto debido a que no se aportaron las expensas para compulsar las copias del proceso[24].
12. El 6 de junio de 2019, el Juzgado Civil del Circuito en cumplimiento de funciones laborales de Istmina Chocó declaró de manera oficiosa su falta de jurisdicción y competencia, pues la demanda se dirigió contra una entidad territorial para el cobro de unos honorarios que se reconocieron a través de actos administrativos y a favor de servidores públicos. Por lo tanto, estimó que debía ser conocida por la jurisdicción Contencioso Administrativa[25], conforme a los artículos 104 y 297[26] de la Ley 1437 de 2011[27].
13. El 26 de agosto de 2019, el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, declaró no ser competente y resolvió remitir el expediente a la Sala Disciplinaria del CSJ, con fundamento en el numeral 6 del artículo 104[28] de la Ley 1437 de 2011[29].
14. El 2 de febrero de 2021, la Secretaría Judicial de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial dispuso remitir el conflicto de jurisdicciones a esta corporación, en atención al Acto Legislativo 02 de 2015, el cual adicionó el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política[30].
15. El expediente fue repartido al magistrado sustanciador en sesión de Sala Plena del 25 de mayo de 2021 y remitido a despacho el 1 de junio siguiente[31].
II. CONSIDERACIONES
Competencia
1. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[32].
Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
2. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones ocurren cuando dos o más órganos judiciales de distinta especialidad desacuerdan respecto del conocimiento de un proceso, el cual puede ser (i) positivo, en el momento en que ambas autoridades consideran ser las competentes para conocerlo o, (ii) negativo, cuando encuentran que a ninguna de ellas le corresponde[33].
3. Así, la jurisprudencia de esta corporación ha establecido que para que se suscite un conflicto de jurisdicciones, deben concurrir los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo[34].
4. En tal sentido, se ha indicado que el (i) presupuesto subjetivo exige que la controversia se presente, al menos, entre dos autoridades que administren justicia y hagan parte de distintas jurisdicciones[35]; (ii) el objetivo requiere que la controversia recaiga sobre el conocimiento de una causa judicial[36] y; (iii) el normativo, en el que se necesita que las autoridades en colisión hayan manifestado expresamente, las razones de índole constitucional o legal por la cuales consideran que son competentes o no para conocer el asunto concreto[37].
5. Se cumple el presupuesto subjetivo: el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales, la ordinaria laboral (Juzgado Primero Civil del Circuito de Istmina en cumplimiento de funciones laborales) y la de lo contencioso administrativa (Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Quibdó), quienes expresaron su falta de jurisdicción para conocer del proceso asignado.
6. Se cumple el presupuesto objetivo: la controversia se enmarca en el proceso ejecutivo laboral iniciado en la jurisdicción ordinaria por parte de varios exconcejales[38], para que se ejecuten las resoluciones 08 del 11 de julio y 12 del 15 de diciembre de 2007, a través de las que se reconocen sumas de dinero por concepto de los honorarios adeudados para cuando fueron concejales de Bajo Baudó -Chocó.
7. Se cumple el presupuesto normativo: conforme a lo reseñado en el acápite de antecedentes, ambas autoridades judiciales enunciaron razonablemente fundamentos de índole constitucional o legal, en los que soportan cada una de las posiciones dirigidas a negar su competencia. De un lado, el Juzgado Primero Civil del Circuito de Istmina - Chocó, argumentó que la competencia recae en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, con fundamento en los artículos 104 y 297 de la Ley 1437 de 2011; de otro lado, el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó manifestó que, de acuerdo con el numeral 6 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, su jurisdicción solo conoce de los procesos ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por la misma, por tal razón, negó ser competente para conocer del asunto.
Naturaleza jurídica de la función que desempeñan los concejales y la jurisdicción competente para conocer del pago de honorarios reconocidos a través de actos administrativos
8. Sea lo primero manifestar que de acuerdo con lo establecido en el artículo 123 de la Constitución Política, los miembros de las corporaciones públicas son servidores públicos, adicionalmente el artículo 312 de ese ordenamiento señala que [l]os concejales no tendrán la calidad de empleados públicos. Lo anterior, ha sido objeto de desarrollo jurisprudencial por la Corte, quien en sentencia C-222 de 1999 señaló que tanto los empleados públicos como los concejales son servidores públicos, sin embargo, se diferencian de aquellos -empleados públicos-, ya que su nexo con el Estado se da por elección popular y no por nombramiento y posesión como los primeros.
9. Más adelante, la sentencia C-043 de 2003 afirmó que por la naturaleza jurídica de la función que desempeñan los concejales, serán remunerados mediante honorarios que se cancelarán por la asistencia a sesiones ordinarias y extraordinarias comprobada. Posteriormente, en sentencia T-130 de 2011 se reiteró que el pago por asistir a las mencionadas sesiones constituye una contraprestación económica, que no tiene carácter de remuneración laboral ni derecho al reconocimiento de prestaciones[39].
10. De otro lado, el Consejo de Estado indicó que la función que desempeñan los concejales si bien es trabajo, no les brinda la calidad jurídica de trabajadores y que, al ser remunerados mediante honorarios se entiende que su actividad no está comprendida como objeto de aquellos principios esenciales fijados en el artículo 53 de la Constitución Política[40]. En similar sentido se pronunció la sección segunda de ese tribunal cuando manifestó que los honorarios de los concejales no pueden considerarse como prestaciones periódicas, ya que conforme a la ley no constituyen remuneración laboral o carga prestacional[41].
11. Ahora bien, en torno a la jurisdicción que debe conocer del asunto, debe decirse que el numeral 7 del artículo 134B[42] del Código Contencioso Administrativo[43] -CCA- vigente para la época de los hechos, establecía que los jueces administrativos en primera instancia conocerían de aquellos procesos ejecutivos originados en condenas impuestas por la jurisdicción contencioso-administrativa, cuando la cuantía no exceda de mil quinientos (1.500) salarios mínimos legales mensuales (Negrita fuera de texto original). Es decir, la jurisdicción de lo contencioso conocía para la fecha de los hechos de aquellos procesos que pretendían hacer efectivo un título ejecutivo, siempre y cuando se originaran en condenas impuestas por la misma jurisdicción. De otro lado, el contenido del artículo 82[44] del CCA, que regula el objeto de la jurisdicción contencioso administrativa bajo esa ley, no menciona dentro de su contenido a los procesos ejecutivos.
12. Finalmente, cabe citar la decisión adoptada por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia -CSJ-, quien al dirimir un conflicto de competencia recordó que la competencia de los jueces civiles es de naturaleza residual, conforme lo dispone el artículo 15 del Código General del Proceso[45], sin embargo, es necesario esclarecer si el asunto compete a la jurisdicción ordinaria o a cualquiera de las restantes jurisdicciones, pues se deben considerar las reglas de atribución jurisdiccional compendiadas en las codificaciones especiales[46].
13. Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala Plena resolverá el conflicto de jurisdicciones de la referencia.
Caso concreto
14. La Corte evidencia que se configura un conflicto negativo de jurisdicciones entre el Juzgado Civil del Circuito de Istmina Chocó en cumplimiento de funciones laborales y el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Quibdó, como se procederá a exponer.
15. Conforme a lo establecido, la Sala Plena dirimirá el conflicto planteado y en ese sentido, determinará que es la jurisdicción ordinaria la competente para conocer del proceso ejecutivo presentado por el apoderado judicial de los ex concejales de Bajo Baudó Chocó. Lo anterior, ya que como se ha establecido a través de la demanda instaurada se busca el pago de unas acreencias reconocidas en dos resoluciones emitidas por el Concejo Municipal de Bajo Baudó Chocó en favor de unos servidores públicos.
16. Ciertamente, y si bien la disposición que se invocó por ambos despachos judiciales fue la del 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, cabe manifestar que tal artículo no se encontraba vigente para el 19 de mayo de 2009[47], fecha en que se radicó la demanda, lo que impide que este sea el fundamento de la decisión.
17. En consecuencia, la Corte advierte que el artículo 134B del Código Contencioso Administrativo vigente para el año 2009, no deja duda respecto a los procesos ejecutivos que deben ser conocidos por la jurisdicción contencioso administrativa y que se limita solamente a aquellos originados en condenas impuestas por la misma, es decir, dentro del contenido de esa disposición no hay lugar a ubicar la pretensión de los demandantes, la cual se dirige a obtener la ejecución de honorarios reconocidos en las resoluciones emitidas por el Concejo en el año 2007. Debido a lo anterior, la disposición que se debe emplear por resultar congruente con la pretensión elevada es la cláusula residual consagrada en el artículo 12 de la Ley 270 de 1996[48].
18. Por lo anterior, esta corporación dará aplicación a la cláusula general de competencia derivada del artículo 12 de la Ley 270 de 1996 y ordenará la remisión del CJU-524 al Juzgado Primero Civil del Circuito de Istmina -Chocó- para que dé trámite al proceso de la referencia.
Regla de decisión: Corresponde a la jurisdicción ordinaria el conocimiento de los procesos ejecutivos iniciados con anterioridad a la entrada en vigencia del CPACA y en los que se pretenda el pago de honorarios de concejales reconocidos mediante un acto administrativo, de conformidad con el artículo 12 de la Ley 270 de 1996.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mando de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Primero Civil del Circuito de Istmina -Chocó- y el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó en el sentido de DECLARAR que le corresponde a la jurisdicción ordinaria el conocimiento del proceso ejecutivo instaurado por los señores y señoras Wilmar Angulo Ibarguen, Trino Chamarra Carpio, Faustino Murillo Ramírez, Alberto Murillo Mina, Leonilde Mosquera Mosquera, Marco Javier Valois, Leila Córdoba Murillo, José Santino Murillo, Felipe Potes Buenaventura y Mariela Bedoya Vanegas, en contra Concejo Municipal y el Municipio de Bajo Baudó -Chocó-.
Segundo.- REMITIR el expediente CJU-524 al Juzgado Primero Civil del Circuito de Istmina -Chocó-, para que trámite la demanda ejecutiva y comunique la presente decisión al Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, así como a los sujetos procesales dentro del asunto.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ANGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios. Modificada por la Ley 1148 de 2007. Expediente digital. 110010102000020190206400 C3.pdf. Folio 5.
[2] Emitidas el 11 de julio y el 15 de diciembre respectivamente.
[3] Hoy Juzgado Primero Civil del Circuito de Istmina-Chocó.
[4] Lo que según entiende la Corte se dio en virtud del artículo 9 del Código de Procedimiento Laboral.
[5] Así distribuidos: Wilmar Angulo Ibarguen por $30.322.911; Trino Chamarra Carpio, 30.322.911; Faustino Murillo Ramírez, 22.269.176; Alberto Murillo Mina, 30.322.911; Leonilde Mosquera Mosquera, $22.749.996; Marco Javier Valois, $30.322.911; Leila Córdoba Murillo, $21.307.536; José Santino Murillo, $8.534.555; Felipe Potes Buenaventura, $7.572.915 y; Mariela Bedoya Vanegas, 9.015.375.
[6] Expediente digital. 110010102000020190206400 C3.pdf. Folio 8.
[7] Expediente digital. 110010102000020190206400 C3.pdf. Folio 36.
[8] Expediente digital. 110010102000020190206400 C3.pdf. Folios 39 a 41.
[9] Expediente digital. 11001010200020190206400 C3.pdf. Folio 50.
[10] La Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura con fundamento en los artículos 61 de la Ley 270 de 1996 y 15 de la ley 1149 de 2007, a partir del 11 de enero hasta el 31 de diciembre de 2012 resolvió crear de forma transitoria, un cargo de juez laboral y sustanciador adjuntos para el trámite y/o fallo de los procesos de tal especialidad tramitados, entre otros, por el Juzgado Civil del Circuito de Istmina -Chocó-.
[11] Expediente digital. 11001010200020190206400 C3.pdf. Folio 54 a 57.
[12] A través del cual, se dispuso la suspensión de los procesos ejecutivos en trámite, en ese momento, en contra de los municipios, sin perjuicio de la jurisdicción competente o la etapa en la cual se encontrará en curso.
[13] Id. Folios 67 y 68.
[14] Id. Folio 76.
[15] Id. Folios 77 y 78.
[16] Id. Folio 80.
[17] Id. Folios 83-84
[18] Por medio de la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia. Art. 23.
[19] Id. Folios 92 a 94.
[20] Procedimiento en caso de contumacia.
[21] Según el artículo que se cita, se hace referencia al Código de Procedimiento Laboral. Id. Folios 102 a 104.
[22] Id. Folios 106 a 108.
[23] Id. Folios 110 a 115.
[24] Id. Folio 116.
[25] Id. Folios 118 a 120.
[26] Disposiciones que se refieren a De la jurisdicción de lo Contencioso Administrativa y Título ejecutivo respectivamente.
[27] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
[28] Se refiere a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
[29] Expediente digital. 11001010200020190206400 C3.pdf. Folios 128 a 130.
[30] Expediente digital. Archivo 110010102000020190206400 C2.pdf. Folio 6.
[31] Expediente digital. Archivo CJU-0000524 Constancia de reparto.pdf.
[32] Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [ ] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[33] Autos 072 y 077 de 2022, 1053 y 386 de 2021 y 328 de 2019.
[34] Autos 077 y 072 de 2022, 399 de 2021, entre otros.
[35] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) solo sea parte una autoridad; (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[36] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (cfr. Artículo 116 de la Constitución).
[37] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[38] Los señores Wilmar Angulo Ibarguen, Trino Chamarra Carpio, Faustino Murillo Ramírez, Alberto Murillo Mina, Leonilde Mosquera Mosquera, Marco Javier Valois, Leila Córdoba Murillo, José Santino Murillo, Felipe Potes Buenaventura y Mariela Bedoya Vanegas.
[39] Artículo 66 de la Ley 136 de 1994.
[40] Sala de Consulta y Servicio Civil. Rad. 802, Concepto del 22 de mayo de 1996. C.P. Luis Camilo Osorio Isaza.
[41] Decisión a través de la que se interpretó el parágrafo primero del artículo 66 de la Ley 136 de 1994. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Rad. 68001-23-33-000-2013-01053-02. Sentencia. 4452-16. C.P. César Palomino Cortés.
[42] Adicionado por el artículo 42 de la Ley 446 de 1998.
[43] Decreto 01 de 1984.
[44] Objeto de la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
[45] Cuyo contenido se asemeja a lo establecido en el artículo 12 de la Ley 270 de 1996.
[46] Corte Suprema de Justicia Sala de Casación Civil. Radicado 11001-02-03-000-2021-02901-00. Emitida el 1 de septiembre de 2021. M.P. Luis Alonso Rico Puerta.
[47] Artículo 308. Régimen de transición y vigencia. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012.
[48] En similar sentido se resolvieron tres conflictos de competencia por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, el 11 de marzo de 2020. M.P. Carlos Mario Cano Diosa, el 18 de octubre de 2012, bajo el radicado 11001010200020120230. M.P. José Ovidio Claros Polanco y el emitido el 06 de agosto de 2012, con el radicado 110010102000201201672. M.P. María Mercedes López Mora.