Auto 776/22
IMPEDIMENTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Aceptar por intervención en la expedición de la norma acusada
Asunto: impedimento presentado por la procuradora general de la Nación.
Referencia: expediente D-14726.
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 25 (parcial) de la Ley 2080 de 2021 por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción.
Accionante: Juan Manuel López Molina
Magistrado sustanciador:
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Bogotá D.C., nueve (9) de junio de dos mil veintidós (2022).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en uso de las facultades constitucionales y legales, procede a resolver el impedimento presentado por la procuradora general de la Nación.
I. Antecedentes
1. El ciudadano Juan Manuel López Molina presentó una demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 25 (parcial) de la Ley 2080 de 2021 por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción.
2. Mediante Auto del 31 de marzo de 2022, el magistrado sustanciador inadmitió la demanda de la referencia, por cuanto esta no satisfizo los requisitos mínimos de aptitud. En consecuencia, se le otorgó al accionante un término de tres días para que subsanara el escrito. El actor presentó la corrección requerida dentro del plazo concedido.
3. Mediante Auto del 28 de abril de 2022, el magistrado sustanciador admitió la demanda de inconstitucionalidad formulada. En la misma providencia se dispuso que se le comunicara el inicio de este proceso al presidente del Congreso, al presidente de la República, a los Ministerios de Justicia y del Derecho y de Hacienda y Crédito Público para que, si lo consideraban conveniente, intervinieran.
4. Asimismo, el magistrado sustanciador ordenó que se fijara en lista el proceso y se le diera traslado del expediente a la procuradora general de la Nación, con el fin de que presentara el concepto de que trata el artículo 278.5 de la Constitución. Finalmente, se invitó a participar en este proceso al Consejo de Estado, a los decanos de las Facultades de Derecho de la Universidad de los Andes, Eafit, Icesi, Libre de Colombia, Pontificia Universidad Javeriana, de la Sabana, Externado de Colombia, Nacional de Colombia y de Caldas; a la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario; a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Centro de Estudios de Derecho Procesal (Cedep), al Colegio Colombiano de Abogados Administrativistas y al Instituto Colombiano de Derecho Procesal.
5. Mediante escrito del 16 de mayo de 2022, la procuradora general de la Nación manifestó su impedimento para rendir el concepto obligatorio previsto en los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución, dentro del proceso de constitucionalidad de la referencia.
6. En concreto, la representante del Ministerio Público informó que participó en la expedición de la norma acusada. Indicó que, como ministra de justicia y del derecho, radicó ante el Congreso de la República la iniciativa legislativa que dio lugar a la promulgación de la Ley 2080 de 2021. En consecuencia, solicitó que se declarara fundado el impedimento y que se le diera traslado de la demanda al viceprocurador general de la Nación para que este rindiera el concepto de rigor.
II. Consideraciones
7. La Corte establecerá la competencia para resolver el asunto, el alcance de la causal de impedimento invocada por la procuradora general de la Nación y determinará si hay lugar a declararla fundada.
1. La competencia de la Corte para tramitar el impedimento manifestado por la procuradora general de la Nación
8. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 98 del Reglamento Interno de la Corte Constitucional, la Sala Plena es competente para resolver los impedimentos y las recusaciones que presenten tanto los magistrados de esta corporación como los conjueces y la procuradora general. Esta última en lo referido al ejercicio de su función constitucional de rendir concepto en los procesos de control de constitucionalidad[1].
2. El régimen de los impedimentos y las recusaciones es extensivo a la procuradora general de la Nación
9. De acuerdo con la Constitución, el Estado colombiano tiene, entre otras finalidades, la de proteger y asegurar los derechos y deberes de los habitantes del territorio nacional[2]. El sistema de justicia estatal y las autoridades que lo integran se encuentran instituidas para garantizarles a los asociados el acceso a la justicia en condiciones de igualdad, efectividad, moralidad, transparencia e imparcialidad[3]. Para hacer efectiva esta garantía, el ordenamiento jurídico ha establecido las reglas que se deben aplicar a los procedimientos judiciales. Esto con el objetivo de que el trámite de cada caso respete el debido proceso de las partes y, en consecuencia, las decisiones que se adopten gocen de legitimidad[4].
10. En el marco de los procesos jurisdiccionales, el régimen de los impedimentos y las recusaciones garantiza la independencia e imparcialidad de las autoridades que intervienen en un asunto. Esto constituye una garantía del debido proceso para las partes.
11. El Decreto 2067 de 1991 establece las reglas bajo las cuales se rigen los procesos de (in)constitucionalidad ante la Corte Constitucional. En los artículos 25 y 26 de esa normativa se disponen las causales de impedimento y recusación para los magistrados de este tribunal. Aquellas son las siguientes: i) haber conceptuado sobre la constitucionalidad de la disposición acusada; ii) haber intervenido en la expedición de dicha norma; iii) haber sido miembro del Congreso durante la tramitación del proyecto; iv) tener interés en la decisión y v) tener vínculo por matrimonio o por unión permanente, o de parentesco en cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil con el demandante[5].
12. La Sala Plena ha hecho una aplicación extensiva de las anteriores causales de impedimento y recusación a la procuradora general de la Nación. Esto porque ha entendido que la representante del Ministerio Público tiene como función:
( ) intervenir en los procesos de constitucionalidad que se adelantan ante la Corporación, dadas las atribuciones de vigilancia del cumplimiento del ordenamiento jurídico y de defensa de los intereses de la sociedad (art. 277 C.P.), que constituyen la misión constitucional prevalente del Ministerio Público, bajo el entendido de que dicha función exige una imparcialidad y probidad de tal nivel que resulta indispensable garantizar que en ejercicio de la misma no intervengan factores objetivos ni subjetivos que puedan alejarlo de la objetividad, ecuanimidad y estricta sujeción exigibles de sus actuaciones[6].
13. La Corte ha señalado que en el análisis de la procedencia de los impedimentos y las recusaciones de la procuradora general de la Nación debe tener en cuenta tres factores[7]. En primer lugar, quien representa al Ministerio Público no ejerce el control de constitucionalidad, sino que su rol dentro del proceso se limita a presentar un concepto sobre la constitucionalidad de la norma que se revisa. En segundo lugar, la Corte entiende que la intervención de la Procuraduría General de la Nación en el marco deliberativo del juicio de constitucionalidad es valiosa y relevante. Sin embargo, no tiene carácter vinculante. En tercer lugar, el Legislador no previó una regulación expresa en materia de impedimentos y recusaciones de la procuradora general para estos trámites jurisdiccionales. Eso significa que la aplicación analógica de aquellas causales se debe hacer: de manera cuidadosa y atendiéndose el contexto y el ámbito funcional de ambas autoridades[8].
3. La causal de haber intervenido en la expedición de la norma demandada
14. La causal de impedimento referida a haber intervenido en la expedición de la norma que se revisa, es de naturaleza objetiva y se demuestra: entre otras hipótesis, cuando se acredita el hecho objetivo de la participación del servidor público en cualquiera de las etapas del trámite legislativo[9]. En el Auto 049 de 2021, la Corte afirmó que se ha aceptado el impedimento manifestado por la procuradora general de la Nación cuando se concluye que esta ha intervenido en la expedición de la norma. Asimismo, la Sala entendió que tal circunstancia se puede materializar: cuando, efectivamente, se demuestra que existió una participación de la autoridad comprometida en el proceso de formación, en las etapas o en los debates que antecedieron a la aprobación de la norma sometida a control[10].
15. Con fundamento en lo anterior, la Corte ha aceptado los impedimentos manifestados por la procuradora general de la Nación cuando se ha comprobado que: i) intervino de manera verbal o escrita ante las comisiones permanentes del Congreso de la República o ante la Plenaria de cada Cámara durante el trámite legislativo; ii) participó en la comisión redactora del proyecto de ley; iii) remitió documentos a los miembros del Congreso interesados en la iniciativa legislativa para manifestarse sobre la conveniencia o (in)constitucionalidad del proyecto de ley en discusión; o iv) presentó el proyecto de ley que dio origen a la norma acusada[11]. En todo caso, la Sala Plena ha entendido que aquellos supuestos: no excluyen otras intervenciones durante el trámite legislativo que configurarían la causal señalada[12].
16. En suma, para este tribunal, esta causal se presenta cuando, de manera objetiva: la autoridad concernida participa en cualquiera de las etapas de formación de la norma demandada, al margen de la forma, magnitud o contenido de la intervención[13].
17. Lo expuesto indica que la intervención de la representante del Ministerio Público en el trámite de formación de las leyes incluye distintas actuaciones. Entre estas, cuando quien ejerce como procuradora general de la Nación ha redactado la norma en cuestión o ha presentado ante el Congreso de la República la iniciativa legislativa.
4. La procuradora general de la Nación está incursa en la causal de impedimento que invocó
18. En el escrito remitido a la Corte el 16 de mayo de 2021, la procuradora general de la Nación afirmó que se configuró la causal de impedimento consistente en haber intervenido en la expedición de la norma acusada. En concreto, la representante del Ministerio Público explicó que, en su otrora condición de ministra de justicia y del derecho, radicó ante el Congreso de la República la iniciativa legislativa que dio lugar a la promulgación de Ley 2080 de 2021.
19. En efecto, la Sala Plena advierte que, en la Gaceta del Congreso 726 de 2019 -que contiene la exposición de motivos y presentación del proyecto de ley número 07 de 2019 (Senado) y 364 de 2020 (Cámara)- consta que la iniciativa legislativa fue presentada por el Consejo de Estado y el Ministerio de Justicia y del Derecho. En nombre de este último, la iniciativa fue radicada por la ministra de justicia[14].
20. De acuerdo con lo anterior, la Corte concluye que, en efecto, la procuradora general de la Nación participó directamente en el proceso de formación de la Ley 2080 de 2021. Esto porque aquella intervino en la redacción del proyecto de ley y lo radicó ante el Congreso. De manera que la representante del Ministerio Público se encuentra incursa en la causal objetiva de impedimento prevista en el artículo 25 del Decreto 2067 de 1991. En consecuencia, le corresponde a este tribunal dejar a salvo la objetividad e imparcialidad de las autoridades que intervienen en el asunto de la referencia.
21. Por lo anterior, la Sala Plena aceptará el impedimento manifestado por la procuradora general de la Nación para emitir un concepto dentro del expediente D-14726. La Corte ordenará el levantamiento de la suspensión de los términos de que trata el inciso segundo del artículo 48 del Decreto 2067 de 1991[15]. Finalmente, dispondrá la remisión del asunto al viceprocurador general de la Nación, para que, en cumplimiento de la función que le atribuye el artículo 17.3 del Decreto Ley 262 de 2000, rinda el concepto correspondiente[16].
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional
RESUELVE
Primero. ACEPTAR el impedimento manifestado por la procuradora general de la Nación para emitir un concepto dentro del expediente D-14726, por las razones expuestas en esta providencia.
Segundo. ORDENARLE a la Secretaría General de la Corte Constitucional que levante la suspensión de los términos y dé traslado por el término que falte al viceprocurador general de la Nación para que este rinda el concepto de que tratan los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución.
Notifíquese y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ANGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Autos 1129 de 2021, 466 de 2021, 218 de 2021, 015 de 2020, 531 de 2019, 369 de 2018, 283 de 2012, 086A de 2012, 286 de 2007, 156 de 2007 y 008 de 2006. En el Auto 532 de 2019, la Sala Plena se refirió a la aplicación del régimen de impedimentos y recusaciones de los magistrados de este tribunal, por analogía, a la Procuraduría General de la Nación: habida cuenta la naturaleza constitucional de su función en el proceso de control judicial, la cual debe estar precedida de garantías de independencia e imparcialidad. Recientemente, en el Auto 1129 de 2021, en relación con la competencia para tramitar los impedimentos de la procuradora general de la nación, la Sala Plena señaló que se: ha admitido la aplicación del régimen de impedimentos y recusaciones previsto para los magistrados de la Corte Constitucional, al Procurador General (sic) de la Nación en el ejercicio de su función de intervenir en los procesos de constitucionalidad que se adelantan ante la Corporación, dadas las atribuciones de vigilancia del cumplimiento del ordenamiento jurídico y de defensa de los intereses de la sociedad (art. 277 C.P.), que constituyen la misión constitucional prevalente de la Procuraduría General de la Nación, bajo el entendido de que dicha función exige una imparcialidad y probidad de tal nivel que resulta indispensable garantizar que, en su ejercicio, no intervengan factores subjetivos que puedan alejarlo de la objetividad, ecuanimidad y estricta sujeción exigibles de sus actuaciones.
[2] Constitución (preámbulo y artículo 2).
[3] Constitución (artículos 209 y 229).
[4] Constitución (artículo 29).
[5] Autos 1129 de 2021, 532 de 2021, 466 de 2021, 218 de 2021, 015 de 2020, 531 de 2019, 369 de 2018, 283 de 2012, 086A de 2012, 286 de 2007, 156 de 2007 y 008 de 2006.
[6] Auto 369 de 2018.
[7] Autos 532 de 1019 y 1129 de 2021.
[8] Ibíd.
[9] Autos 1129 de 2021 y 418 de 2017.
[10] Auto 418 de 2017.
[11] Auto 049 de 2021.
[12] Ibíd.
[13] Ibíd.
[14] Gaceta del Congreso 726 de 2019, p. 83. Disponible en: http://www.secretariasenado.gov.co/legibus/legibus/gacetas/2019/GC_0726_2019.pdf
[15] Decreto 2067 de 1991 (artículo 48): Los términos establecidos para rendir concepto, presentar ponencia o dictar fallo, no correrán durante el tiempo indispensable para tramitar los incidentes de impedimento o recusación y para la posesión de los conjueces, cuando a ello hubiere, lugar.
[16] Autos 1129 de 2021, 015 de 2020, 531 de 2019, 723 de 2018, 418 de 2017 y 031 de 2016.