SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA DIANA FAJARDO RIVERA AL AUTO 773 DE 2025 Referencia: expediente CJU-6485 Asunto: conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 002 Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Cúcuta y el Juzgado 014 Administrativo del Circuito de Cúcuta. Magistrado ponente: Vladimir Fernández Andrade
1. Con el respeto acostumbrado por las providencias adoptadas por la Sala Plena, presento las razones que me condujeron a salvar el voto en el Auto 773 de 2025. En mi criterio, el conflicto de competencia entre jurisdicciones debió revolverse en el sentido de declarar competente a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad de Restitución de Tierras, y no a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Esto, porque en términos generales, la causa judicial involucrada pretende la nulidad de un acto administrativo de inscripción en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente (RTDAF), el cual no es autónomo ni definitivo, y surte efectos dentro del proceso judicial de restitución de tierras. Incluso, como en el caso concreto, así el proceso especializado haya culminado con sentencia. Por lo anterior, considero que los jueces de tierras, operadores judiciales naturales en estos temas, deben conocer las demandas de nulidad contra actos administrativos que ordenaron la inclusión de un predio en el registro, dada su importancia para el proceso y las decisiones que allí se adoptaron.
2. Mi posición relativa a que la competencia para conocer de la legalidad de los actos administrativos que ordenan la inclusión de un predio en el RTDAF, cuando dicha inclusión da lugar a un proceso de restitución, corresponde a la Jurisdicción especializada en Restitución de Tierras, se fundamenta en una interpretación sistemática de la Ley 1448 de 2011, particularmente en sus artículos 91 y 102, así como del diseño institucional del proceso de restitución de tierras.
3. El proceso judicial de restitución de tierras se adelanta en única instancia ante los jueces civiles del circuito especializados en restitución de tierras. A través de este proceso, se conocen las controversias jurídicas derivadas del despojo o del abandono forzado. La competencia se asigna de manera exclusiva y excluyente para resolver todas las situaciones jurídicas relacionadas con el predio objeto de restitución. Así, el artículo 91 de la Ley 1448 de 2011 debe interpretarse a la luz del artículo 102 de la misma Ley, que indica que la sentencia debe pronunciarse no solo sobre la propiedad o posesión, sino también sobre la legalidad de los actos administrativos que reconozcan o extingan derechos sobre el predio, así como sobre cualquier situación jurídica relacionada con las partes y con el bien.
4. Cuando la Unidad de Restitución de Tierras ordena la inscripción de un predio en el RTDAF, este acto no es autónomo o independiente. Se trata de una actuación preparatoria con efectos procesales, que habilita la apertura del proceso judicial de restitución de tierras. La inclusión en el registro, en consecuencia, es un requisito de procedibilidad para la demanda y opera como una presunción de despojo que estructura la carga de la prueba en el proceso. Por lo tanto, la legalidad y los efectos de ese acto de inclusión no pueden ser discutidos por fuera del marco del proceso judicial en el que dicha inclusión surte efectos, pues ello desnaturalizaría el diseño de la Ley 1448 de 2011 y vulneraría el principio de concentración procesal.
5. En esa medida, el acto de inclusión en el RTDAF, cuando da lugar a un proceso judicial, debe ser valorado dentro del marco del proceso de restitución. Allí, el juez especializado puede examinar su legalidad, sea de manera incidental o como parte de la oposición o defensa presentada por terceros. De hecho, la Ley prevé que las personas que se consideren afectadas por la inclusión o por la eventual restitución puedan intervenir en el proceso y ejercer plenamente su derecho de defensa, lo cual reafirma que el juez especializado es el único competente para pronunciarse sobre la legalidad del registro en ese contexto.
6. Por el contrario, cuando la Unidad de Restitución de Tierras niega la inscripción de un predio en el RTDAF, expide un acto administrativo definitivo de carácter particular y concreto que pone fin a la actuación administrativa iniciada por el solicitante. Este acto produce efectos jurídicos adversos sobre los derechos subjetivos de quien solicita la restitución, pues le impide acceder al proceso judicial de restitución de tierras, bloquea la presunción de despojo y clausura la vía preferente prevista por el legislador para la reparación material de las víctimas del despojo o abandono forzado.
7. A diferencia del acto que ordena la inclusión, la negativa a inscribir no habilita el proceso judicial de restitución de tierras. Por tanto, no se activa la competencia del juez civil especializado, quien solo puede intervenir una vez iniciado dicho proceso. En este escenario, el acto administrativo de no inclusión queda fuera del alcance del juez de restitución, ya que no se le presenta mediante demanda ni se surte un proceso incidental en su interior que permita examinar su legalidad. Así las cosas, el único mecanismo judicial disponible para el interesado es acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo mediante el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
8. En resumen, la competencia del juez de restitución de tierras frente a la inclusión en el RTDAF no se deriva del acto administrativo como tal, sino del hecho de que este acto activa un proceso jurisdiccional específico en el que el juez debe resolver integralmente sobre la restitución, incluyendo la validez de los actos administrativos que sirvieron de fundamento. Por tanto, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo solo resulta competente cuando no se ha iniciado un proceso judicial de restitución, como ocurre, como se expuso, cuando la inscripción ha sido negada. Esta última regla se sustenta en el diseño normativo de la Ley 1448 de 2011 y particularmente en el artículo 27 del Decreto 4829 de 201120, así como en el principio de especialidad y en la naturaleza del acto impugnado. En todos los demás casos, la competencia recae en el juez especializado en restitución de tierras, como garantía de concentración, coherencia y especialidad en la protección de los derechos de las víctimas del conflicto armado.
9. En ese sentido, permitir que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conozca de demandas de nulidad contra actos de inclusión en el RTDAF, una vez iniciado o culminado el proceso judicial de restitución de tierras, implicaría habilitar un control judicial paralelo e independiente respecto de un asunto que ya fue, o será, resuelto integralmente por el juez natural del proceso. Esto no solo desconoce la cosa juzgada material derivada de la sentencia de restitución, sino que fragmenta la competencia y pone en riesgo la seguridad jurídica y las decisiones que se adoptaron dentro de dicho trámite judicial, además de contradecir el principio de especialidad.
10. En los anteriores términos dejo expuestas las razones que justifican mi decisión de salvar el voto frente al Auto 773 de 2025. DIANA FAJARDO RIVERA Magistrada 1 Archivo "Proceso4082018" contenido en el archivo del expediente digital denominado "Listado_54001333300720180040800_T133741754809182267_T133741754826673151xlsx". 2 Archivo "54001312100220180003400-AutoDeclaraFaltaJurisdiccion0040072018408pdf" 3 Archivo "54001312100220180003400-AutoDeclaraFaltaJurisdiccion0040072018408pdf". P. 19. 4 Corte Constitucional. Auto 2264 de 2023 5 Archivo "Proceso4082018" contenido en el archivo del expediente digital denominado "Listado_54001333300720180040800_T133741754809182267_T133741754826673151xlsx". P. 16. 6 Archivo "54001312100220180003400-54001312100220180003400-191-nkU0Sf24l0mPffDbo0Kbw_Firmado 1pdf" 7 Archivo "02CJU-6485 Correo Remisoriopdf " 8 Archivo "03CJU-6485 Constancia de Repartopdf " 9 Corte Constitucional. Autos 345 de 2018, 328 de 2019 y 452 de 2019. 10 Corte Constitucional. Auto 452 de 2019, a través del cual se reitera el Auto 155 de 2019. En idéntico sentido, Auto 556 de 2018, reiterado por los Autos 691 de 2018 y 716 de 2018. 11 Así las cosas, no existirá conflicto cuando se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe o el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional. 12 No existirá conflicto cuando se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, una de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos, aparentemente, fundamento normativo alguno, al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia. 13 Literal m, artículo 91 de la Ley 1448 de 2011. 14 Literal r, artículo 91 de la Ley 1448 de 2011. 15 Corte Constitucional. Sentencia T-119 de 2019. 16 Literal m, artículo 91 de la Ley 1448 de 2011. 17 Corte Constitucional. Auto 2264 de 2023. 18 Corte Constitucional. Sentencia T-410 de 2024 19 Ibidem. 20 Hoy compilado en el artículo 2.15.1.6.7 del Decreto 1071 de 2015. --------------- ------------------------------------------------------------ --------------- ------------------------------------------------------------