Sentencia A. 773/25

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-773/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad de actos administrativos o acuerdos de voluntades en los que intervenga una entidad estatal

 

De conformidad con los artículos 104, 105 y 138 del CPACA y los artículos 91 y 102 de la Ley 1448 de 2011, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer la pretensión de nulidad de los actos administrativos proferidos por la UAEGRT que deciden favorablemente la inclusión en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente, cuando la etapa judicial del proceso de restitución de tierras iniciada en virtud de tales actos ya culminó mediante sentencia proferida por el Juez Civil del Circuito o Tribunal Especializado en Restitución de Tierras en única instancia, siempre que no se trate de los eventos que autorizan la excepcional extensión de la jurisdicción ya agotada, esto es, (i) los previstos en el artículo 102 de la Ley 1448 de 2011 y (i) que se esté en presencia de un sujeto que, tras la orden de restitución, por su relación con los predios restituidos, haya quedado en situación de especial vulnerabilidad.

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

 

AUTO 773 DE 2025

 

Referencia: expediente CJU-6485.

 

Asunto: conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 002 Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Cúcuta y el Juzgado 014 Administrativo del Circuito de Cúcuta.

 

Magistrado ponente:

Vladimir Fernández Andrade.

 

Bogotá D.C., cinco (5) de junio de dos mil veinticinco (2025).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el presente auto respecto del asunto de la referencia, de acuerdo con los siguientes:

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.                      Hechos que suscitaron la causa judicial

 

1.                 El 27 de noviembre de 2018 el señor José Alpidio Contreras Cordero a través de apoderada judicial promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas – UAEGRT, la Nación y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural[1]. Solicitó que se declare (i) la nulidad de la Resolución RN528 proferida el 6 de junio de 2016 por la UAEGRT, mediante la cual se ordenó inscribir en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente al señor Mateo Nieto Montes respecto de tres predios de su propiedad, (ii) la nulidad de la Resolución 608 proferida en junio de 2015 por la UAEGRT de Norte de Santander, mediante la cual el Director Territorial procedió a la micro focalización, (iii) la nulidad de la Resolución RN00324 proferida el 8 de marzo de 2018 por la UAEGRT de Norte de Santander, mediante la cual asumió la representación legal del señor Mateo Nieto Montes y le asignó apoderado y (iv), como consecuencia de lo anterior, se ordene indemnizar los perjuicios materiales e inmateriales causados por la imposibilidad de explotar y disponer de los bienes de su propiedad.

2.                 Como sustento de sus pretensiones el demandante indicó que sobre los predios 1, 2 y 3 que hacen parte de la parcela 7 de la finca “La motilona”, ubicada en la vereda “Limoncito” del corregimiento Buena Esperanza del municipio de San José de Cúcuta y que adquirió, como consta en las Escrituras Públicas 1224, 1225 y 1226 del 14 de mayo de 2015 otorgadas en la Notaría 001 del Círculo de Cúcuta, de manos del señor José René García Colmenares -entonces director de la UAEGRT de Norte de Santander-, se inició solicitud de restitución de tierras por parte del señor Mateo Nieto Montes, quien se identificó como antiguo propietario de los bienes objeto de restitución y quien manifestó en su solicitud haber sido objeto de amenazas y despojo forzoso de los bienes de propiedad del hoy demandante.

 

3.                 Dicha solicitud resultó en la expedición de las resoluciones cuya nulidad se pretende, las que impusieron el inicio del proceso de restitución de tierras que le correspondió conocer al Juzgado 002 Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Cúcuta y que culminó con sentencia proferida por la Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta, corporación que emitió fallo definitivo el 23 de julio de 2019, a través del cual se ordenó restituir los bienes al señor Mateo Nieto Montes, sin que, a juicio del demandante, se cumplieran las ritualidades dispuestas en los artículos 5 y 6 del Decreto 4829 de 2011 y la Ley 1448 de 2011.

 

4.                 Es de anotar que, con el medio de control de nulidad y restablecimiento, solicitó como medida cautelar la suspensión del proceso de restitución de tierras mientras se definía lo relacionado con la validez o no de los actos administrativos que dieron lugar al inicio de la etapa judicial del proceso de restitución de tierras.

 

2.                      Decisiones judiciales que suscitaron el conflicto

 

5.                 Decisión de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. El conocimiento del medio de control correspondió inicialmente al Juzgado 007 Administrativo Oral de Bucaramanga, el cual admitió la demanda el 12 de junio de 2019 sin pronunciarse sobre la medida previa solicitada con la demanda -aspecto sobre el cual no se produjo reparo por parte del demandante- y posteriormente la remitió al Juzgado 014 Administrativo del Circuito de Cúcuta, en virtud de medidas de descongestión adoptadas por el Consejo Superior de la Judicatura.

 

6.                 Mediante auto del 15 de octubre de 2024[2], luego de haberse surtido el traslado de las excepciones propuestas, el Juzgado 014 Administrativo del Circuito de Cúcuta, en aplicación de las medidas de saneamiento contempladas el artículo 207 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, resolvió (i) que carecía de jurisdicción en el presente asunto respecto de la pretensión de anulación de la Resolución RN528 del 6 de junio de 2016 proferida por la UAEGRT, mediante la cual se ordenó inscribir en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente al señor Mateo Nieto Montes respecto de tres predios de propiedad del demandante, (ii) que el despacho dotado de jurisdicción para este caso era el Juzgado 002 Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Cúcuta por ser el que conoció la solicitud de restitución presentada por el señor el Mateo Nieto Montes bajo el radicado 54001-3121-002-2018-00304-00 y, por tanto, (iii) declaró “la imposibilidad de ejercer control judicial a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de la resolución No. 608 de junio de 2015 (…) mediante la cual el Director Territorial procedió a la micro focalización y la resolución No. 00324 del 08 de marzo de 2018, por la cual la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras de Norte de Santander, decide asumir la representación legal de MATEO NIETO MONTES y asigna a ELBERTH ANTONIO RIVAS como apoderado”. Sobre el particular precisó que, por tratarse de simples actos de trámite a la luz del artículo 43 del CPACA, no eran susceptibles de control administrativo[3].

 

7.                 Para fundamentar la anterior conclusión, se valió de la decisión proferida por esta Corte en el Auto 2264 de 2023 en el que, al pronunciarse sobre la jurisdicción competente para conocer de los asuntos en los que se pretende la nulidad de un acto administrativo que decide sobre la inscripción en el Registro de Tierras Despejadas y Abandonadas Forzosamente, estableció que “una vez se ha iniciado la etapa judicial del procedimiento de restitución, corresponde a la jurisdicción ordinaria, concretamente, a los jueces o tribunales especializados en restitución de tierras que conozcan de la respectiva solicitud de restitución. Lo anterior, de conformidad con los artículos 79, 88, 91 y 95 de la Ley 1448 de 2011, y el artículo 2.15.1.6.7. del Decreto 1071 de 2015”[4]. Tal regla de decisión la encontró replicada por la Sección Primera del Consejo de Estado en el auto dictado el 19 de enero de 2022 en el expediente 11001-03-24-000-2018-00130-00, oportunidad en la que, haciendo alusión al Decreto 1071 de 2015, esa Corporación diferenció las fases del procedimiento de restitución de tierras -fase administrativa y fase judicial- para concluir que, por tratarse de una solicitud de nulidad de la resolución que ordenó el registro de los bienes en el Registro de Tierras Despejadas y Abandonadas Forzosamente, le corresponde su conocimiento a los jueces especializados en restitución de tierras, quienes, de acuerdo con la Ley 1448 de 2011, “podrán declarar la nulidad de los actos administrativos, extinguir, reconocer derechos individuales y colectivos o modificar situaciones jurídicas particulares debatidas en el proceso”[5].

 

8.                 Decisión de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Civil (restitución de tierras): Una vez surtido el reparto de la demanda, el Juzgado 002 Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras profirió el Auto 191 del 3 de abril de 2025, mediante el cual resolvió que carecía de jurisdicción para conocer del asunto y provocó el conflicto negativo de jurisdicciones[6]. Para arribar a esta conclusión tuvo en cuenta lo considerado por esta Corte en el Auto 152 de 2025, en el que se declaró inhibida para conocer sobre un conflicto de jurisdicciones planteado por ese mismo despacho judicial. Estimó que, a la luz del artículo 91 de la Ley 1448 de 2011, en casos como el analizado la jurisdicción ordinaria es competente para declarar la nulidad “de los actos administrativos que extingan o reconozcan derechos individuales o colectivos, o modifiquen situaciones jurídicas particulares y concretas”, pero siempre y cuando hubieran sido debatidos en el proceso, condición que no aconteció en el proceso concernido, el cual culminó con fallo definitivo del 23 de julio de 2019, en virtud del cual la Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta ordenó restituir los bienes al señor Nieto Montes.

 

9.                 Agregó, además, que el hecho de que se trate de un proceso ya culminado imposibilita la figura de la acumulación procesal contemplada en el artículo 95 de la misma ley. En ese sentido, recordó que, a la luz del artículo 102 de la citada ley, la jurisdicción ordinaria mantiene su competencia luego de terminado el proceso exclusivamente para adoptar medidas que garanticen el uso, goce y disposición de los bienes por parte de los despojados a quienes se les haya restituido o formalizado previos.

 

10.             Con base en las sentencias T-647 de 2017, C-694 de 2015 y T-364 de 2017 concluyó que el juez especializado en restitución de tierras no está investido de jurisdicción para resolver trámites distintos a los legal y constitucionalmente atribuidos a esa jurisdicción, correspondiendo, por tanto, a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo el conocimiento del medio de control de nulidad y restablecimiento propuesto.

 

11.             Para finalizar, precisó que el Auto 2264 de 2023 proferido por la Corte Constitucional y en el cual el Juzgado 014 Administrativo del Circuito de Cúcuta sustentó su falta de jurisdicción no es aplicable al presente asunto, como quiera que la solicitud de restitución de tierras a la que allí se refirió la Corte aún se encontraba en curso ante el respectivo Juzgado Civil Especializado en Restitución de Tierras, situación que no acontece en al asunto aquí ventilado, por cuanto la pretensión restitutoria culminó con sentencia favorable hace más de 5 años. Con base en lo señalado, propuso conflicto negativo entre jurisdicciones y remitió el expediente a la Corte Constitucional para lo de su competencia[7].

 

12.             El 10 de abril de 2025, la Secretaría General de la Corte radicó el expediente. Luego, el 11 de abril, la Sala Plena lo repartió y se remitió al despacho del magistrado sustanciador[8].

 

II.               CONSIDERACIONES

 

3.                      Competencia

 

13.             La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

 

4.                      Presupuestos del conflicto entre jurisdicciones

 

14.             Los conflictos entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones, “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[9]. De manera reiterada, la Corte ha considerado que para que se configuren estos conflictos, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo[10], objetivo[11] y normativo[12].

 

5.                      Caracterización de los procesos de restitución de tierras

 

15.             Mediante la expedición de la Ley 1448 de 2011 se establecieron medidas de índole judicial, administrativo, social y económico dirigidas a proteger a las víctimas de infracciones al derecho internacional humanitario o de graves violaciones de normas internacionales de derechos humanos dentro del conflicto interno armado. Dentro de tales medidas se reguló un procedimiento dirigido a obtener la restitución de las tierras despojadas a las víctimas, el cual es de carácter mixto por contar con una etapa de carácter administrativo y otra de carácter judicial.

 

16.             La primera etapa del procedimiento de restitución de tierras -administrativa- corresponde adelantarla a la UAEGRT, entidad que, conforme el artículo 76 de la Ley 1448 de 2011, es la encargada de emitir la decisión de inscribir o no el predio en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente. En caso de negarse la solicitud de inscripción de un predio en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente y una vez agotada la vía gubernativa, el solicitante no incluido podrá acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conforme lo dispuesto en el artículo 2.15.1.6.7 del Decreto 1071 de 2015. Ahora bien, en caso de ser positiva la respuesta, se entiende que se cumple el requisito de procedibilidad exigido para iniciar la etapa judicial del procedimiento de restitución de tierras, la cual es de conocimiento, en única instancia, de los Jueces Civiles del Circuito Especializados en Restitución de Tierras, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 79 de esa ley, salvo que en el decurso del trámite judicial se reconozca personería a opositores, evento en el cual dichos jueces tramitan el proceso hasta antes del fallo, momento en que es remitido al respectivo Tribunal Superior de Distrito Judicial para que sea este el que decida en única instancia.

 

17.             Es de anotar que, por el carácter especialísimo de esta ley, al juez de restitución de tierras se le reviste de robustas facultades jurisdiccionales, entre las que se encuentran la de pronunciarse en la sentencia sobre solicitudes realizadas por opositores y la de resolver sobre la “nulidad de los actos administrativos que extingan o reconozcan derechos individuales o colectivos, o modifiquen situaciones jurídicas particulares y concretas, debatidos en el proceso, si existiera mérito para ello”[13]. Todo ello mediante sentencia en la que, además, deberá adoptar las “órdenes necesarias para garantizar que las partes de buena fe exenta de culpa vencidas en el proceso sean compensadas cuando fuera del caso”[14].

 

18.             Debe resaltarse que, en aras de garantizar un pronunciamiento definitivo sobre la propiedad o posesión del bien u ocupación del baldío objeto de la demanda, así como sobre las compensaciones a las que hubiere lugar en favor de los opositores que probaron su buena fe exenta de culpa, la Ley 1448 de 2011 estableció en su artículo 95 reglas especiales de acumulación procesal, figura que se dirige a resolver los distintos tipos de controversias relacionadas con el predio objeto de restitución.

 

19.             Al respecto, en la sentencia T-119 de 2019 la Corte Constitucional se refirió a la regla especial de acumulación procesal para señalar que dicha figura consiste “en el ejercicio de concentración en este trámite especial de todos los procesos o actos judiciales, administrativos o de cualquier otra naturaleza que adelanten autoridades o notariales en los cuales se hallen comprometidos derechos sobre el predio objeto de la acción. También serán objeto de acumulación las demandas en las que varios sujetos reclamen inmuebles colindantes, o inmuebles que estén ubicados en la misma vecindad, así como las impugnaciones de los registros de predios en el Registro de Tierras Despojadas y abandonadas forzosamente” [15].

 

6.                      Determinación de la jurisdicción competente para conocer de la nulidad de los actos que deciden sobre la inscripción en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente, promovida cuando ya culminó la etapa judicial del proceso especial de restitución de tierras iniciado por la expedición de dichos actos

 

20.             Tal y como se señaló en líneas anteriores, el proceso especial de restitución de tierras se encuentra conformado por dos etapas, la primera de naturaleza administrativa y la segunda, que depende del éxito de la primera, de naturaleza judicial. Esta última se caracteriza por resolver en única instancia y en aplicación de la regla especial de acumulación procesal los conflictos jurídicos, administrativos o notariales que recaen sobre la propiedad o posesión del bien u ocupación del baldío objeto de la demanda, sentencia en la que además se resolverán solicitudes de “nulidad de los actos administrativos que extingan o reconozcan derechos individuales o colectivos, o modifiquen situaciones jurídicas particulares y concretas, debatidos en el proceso, si existiera mérito para ello”[16] realizadas por opositores dentro del trámite.

 

21.             Significa lo anterior que, en caso de pretenderse la nulidad de actos administrativos como los antes señalados ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, correspondería trasladar y acumular dicha solicitud al proceso especial de restitución de tierras que se encuentra en curso.

 

22.             Frente a un escenario como el planteado, esta Corporación en el Auto 2264 de 2023 concluyó que la Jurisdicción Ordinaria, por conducto del juez o tribunal especializado de restitución de tierras, es la competente para conocer sobre la nulidad de la resolución mediante la cual se ordenó inscribir un bien inmueble objeto de restitución en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente.

 

23.             En efecto, luego del análisis del caso concreto, la Sala Plena concluyó que el Juez Civil Especializado en Restitución de Tierras era el investido de jurisdicción para conocer de la nulidad que un opositor había formulado ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, comoquiera que concomitantemente se adelantaba el proceso especial de restitución de tierras. Esto, con apoyo en el siguiente razonamiento:

 

“De conformidad con los artículos 79, 88, 91 y 95 de la ley 1448 de 2011 y 2.15.1.6.7. del decreto 1071 de 2015, en los asuntos en que se pretenda la nulidad de los actos administrativos que deciden favorablemente la inclusión en el registro de tierras despojadas y abandonadas forzosamente, la jurisdicción competente es la ordinaria, en particular, el juez o tribunal especializado en restitución de tierras que conozca de la solicitud de restitución. por el contrario, en los procesos en que se pretenda la nulidad de los actos administrativos que negaron la inclusión en el referido registro la competencia recae en la jurisdicción de lo contencioso administrativo.”[17]

 

24.             Ahora bien, en casos en que la pretensión de nulidad dirigida contra actos administrativos como los aquí caracterizados se formule luego de culminado el procedimiento especial de restitución de tierras sin que allí tal pretensión se hubiere acumulado al trámite especial, surge un escenario distinto al contemplado por esta Corte en el Auto 2264 de 2023, oportunidad en la que se precisó que la Jurisdicción Ordinaria, por conducto del juez o tribunal especializado de restitución de tierras, era la dotada de jurisdicción para pronunciarse -en la sentencia correspondiente- sobre la nulidad de los actos administrativos que extingan o reconozcan derechos individuales o colectivos, o modifiquen situaciones jurídicas particulares y concretas, debatidos en el proceso.

 

25.             En este nuevo escenario, resulta pertinente recordar que, de acuerdo con las Sentencias T-315 de 2016, T-367 de 2016, T-646 de 2017, T-208A de 2018 y T-306 de 2021, “en el marco de los procesos de restitución de tierras, existe la obligación de examinar la situación de aquellos sujetos que, sin participar en los hechos que causaron el despojo o el abandono forzado, no demostraron la calidad de terceros de buena fe exenta de culpa, pero tras la materialización de la orden de restitución alegan que, por su relación con los predios restituidos, quedaron en situaciones de especial vulnerabilidad. En otras palabras, la vulnerabilidad de la persona y su núcleo familiar se encuentra ligado y tiene nexo causal al fallo, el cual debe revisarse con las condiciones de debilidad manifiesta en lo que tiene que ver con el acceso a la tierra, la vivienda digna el trabajo agrario de subsistencia”[18].

 

26.             En el mismo sentido, resulta relevante recordar que en la Sentencia T-410 de 2024 se estableció que, cuando surjan solicitudes en la etapa de post-fallo motivadas en la vulnerabilidad derivada de las órdenes impartidas en el seno del proceso de restitución de tierras, el juez especializado en restitución de tierras, sin afectar los derechos de los reclamantes ni las medidas de restitución deberá valorar la situación de “(i) los sujetos que perdieron la relación con la tierra como consecuencia de las órdenes de restitución; (ii) los que no tuvieron relación con el despojo; (iii) los que alegan que la orden judicial los dejó en situación de grave vulnerabilidad. Esto, con el fin de determinar si procede alguna medida de protección, tal y como sucede con la compensación, la entrega de un inmueble equivalente al restituido, las gestiones para priorizar al ocupante en programa de vivienda de interés social Rural (VISR) o la implementación de un proyecto productivo, entre otras, dependiendo de la condición de segundos ocupantes y de la valoración que realice el juez de tierras en el caso concreto.”[19]

 

27.             Pues bien, frente al nuevo escenario planteado y atendidos los anotados elementos de juicio, a juicio de la Corte es preciso remitirse a lo dispuesto en el artículo 104 del CPACA, el cual establece en cabeza de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo el conocimiento “de las controversias y litigios originados”, entre otros, en actos sujetos al derecho administrativo en los que se encuentren involucradas entidades públicas o en su defecto, particulares en cumplimiento de una función administrativa, lo cual resulta concordante con los artículos 138, 149, 152 y 155 del CPACA, los cuales definen en su orden la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, así como la competencia que recae en el Consejo de Estado, Tribunales y Jueces administrativos para conocer de la nulidad que se solicita respecto de actos administrativos expedidos por funcionarios u organismos del orden nacional, departamental, distrital y municipal y el restablecimiento de derecho que de dicha nulidad se derive. Es de anotar que el conocimiento del medio de control de nulidad y restablecimiento de derecho en contra de una entidad de naturaleza pública será de conocimiento de la Jurisdicción de la Contencioso Administrativo, siempre que no se trate de los asuntos que a la luz del artículo 105 del CPACA se contemplan como asuntos que, por excepción, no serán de su conocimiento o que expresamente se radican en cabeza de otra jurisdicción.

 

28.             Se llega a tal solución porque, en un contexto como el planteado, esto es, en el que (i) ya culminó el proceso especial de restitución de tierras y (ii) no se está frente al evento de excepción antes referido, esto es, sujetos que acreditaron que tras la orden de restitución, por su relación con los predios restituidos quedaron en situaciones de especial vulnerabilidad, se entiende agotada la competencia conferida al juez o tribunal especializado en restitución de tierras para conocer y pronunciarse en la sentencia de única instancia sobre la nulidad de los actos administrativos que extingan o reconozcan derechos individuales o colectivos, o modifiquen situaciones jurídicas particulares y concretas, tal y como es el caso de los actos administrativos que contemplen la inclusión de un bien inmueble en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente. Por tanto, en presencia de tales particulares circunstancias, el conocimiento de la nulidad que se dirija contra los actos administrativos que provocaron el inicio de tal procedimiento judicial ya culminado, corresponderá a la jurisdicción de lo contencioso administrativo de conformidad con los artículos 104, 105 y 138 del CPACA y los artículos 91 y 102 de la Ley 1448 de 2011.

 

29.             Se llega a esta solución dada la necesidad de identificar la autoridad judicial competente para asumir el conocimiento de la pretensión de nulidad de los actos administrativos proferidos bajo las muy especiales circunstancias y condiciones anotadas y ante la imposibilidad de extender, por la vía de la excepción aceptada jurisprudencialmente (sujetos que acreditaron que tras la orden de restitución, por su relación con los predios restituidos quedaron en situaciones de especial vulnerabilidad), la jurisdicción ya agotada del juez o tribunal especializado de restitución de tierras.

 

30.             Por las razones anotadas, la Sala Plena opta por aplicar la cláusula de competencia desarrollada en el artículo 104 del CPACA y radicar en cabeza de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo el conocimiento del asunto.

 

31.             Finalmente, cabe recordar que la labor de la Corte al decidir conflictos de jurisdicción no supone una validación de la procedencia del medio judicial activado. La Corte se limita a determinar, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en la ley y en la jurisprudencia, la jurisdicción a la que le corresponde asumir el conocimiento del asunto. Por lo tanto, será el juez investido de jurisdicción para el caso concreto a quien le corresponderá, en el marco de su autonomía funcional, calificar la procedencia del ejercicio del derecho de acción.

 

7.                      Examen del caso concreto

 

32.             En el asunto objeto de decisión, se cumplen los tres presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones, por las siguientes razones:

 

(i)     Presupuesto subjetivo: el conflicto se suscitó entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, en esta ocasión, el Juzgado 002 Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Cúcuta que integra la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Civil de Restitución de Tierras y el Juzgado 014 Administrativo del Circuito de Cúcuta que pertenece a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

 

(ii)   Presupuesto objetivo: se acreditó una causa judicial respecto de la cual cada autoridad judicial alegó la falta de jurisdicción para dirimirla (ver supra § 1, 2 y 3). 

 

(iii)Presupuesto normativo: se verificó que las dos autoridades judiciales en conflicto citaron y justificaron su alegada falta de jurisdicción (ver supra § 4 a 9).

 

33.             Superado el anterior estudio, sería del caso reiterar la regla establecida en el Auto 2264 de 2023 por estar en presencia de un trámite o solicitud cuyo conocimiento ha sido delegado por el legislador prima facie a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Civil de Restitución de Tierras. No obstante, en el presente asunto se presenta una situación que imposibilita su aplicación y es que el trámite judicial que habría permitido su conocimiento ya culminó, a lo cual se suma que el señor José Alpidio Contreras Cordero dentro del proceso de restitución de tierras no demostró (i) su calidad de ocupante secundario, (ii) que la adquisición del predio la haya hecho con buena fe exenta de culpa, (iii) ni mucho menos que la existencia del proceso le haya dejado en condición de vulnerabilidad, cuestión que, a juicio de la Sala Plena, activa la competencia especializada de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo por conducto del Juzgado 014 Administrativo del Circuito de Cúcuta el conocimiento del presente asunto.

 

34.             Esto último se afirma porque la Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta en sentencia del 23 de julio de 2019 abordó el análisis de estos extremos de la siguiente manera:

 

(i)        Frente a la buena fe exenta de culpa concluyó que el señor José Alpidio Contreras Cordero no actuó con el mínimo estándar de diligencia exigible a cualquier adquirente de buena fe y, por tanto, no acreditaba los presupuestos jurisprudenciales para ser amparado bajo la figura de la buena fe exenta de culpa.

 

(ii)      De acuerdo con los interrogatorios de parte practicados señor José Alpidio Contreras Cordero, se encontró que su situación económica y social excluía la posibilidad de aplicar las reglas de flexibilización probatoria previstas por la Sentencia C-330 de 2016 y, por tanto, no resultaba procedente el reconocimiento de compensación alguna conforme al artículo 98 de la Ley 1448 de 2011, toda vez que, a juicio del Tribunal, la adquisición de los predio se realizó en condiciones de manifiesta negligencia, desatendiendo las advertencias objetivas que hacían previsible el conflicto jurídico sobre la propiedad.

 

(iii)   Encontró que el señor Contreras Cordero no se encontraba en un estado de vulnerabilidad económica, en tanto el núcleo familiar contaba con medios de subsistencia, vivienda digna y acceso efectivo a tierra productiva. Esto, al encontrar probado que (i) no era víctima del conflicto armado, (ii) su familia percibía en promedio $3.700.000 derivados principalmente de la actividad agrícola consistente en el cultivo de arroz en diversos predios arrendados y (iii) dicha actividad ha sido ejercida de manera continua durante aproximadamente nueve años y solo en una mínima porción se realizaba en los bienes objeto de restitución.

 

(iv)    Resaltó que el señor José Alpidio Contreras Cordero no adoptó ninguna medida para salvaguardar sus derechos ni impugnó la medida de protección inscrita por parte de la Unidad de Restitución de Tierras. También destacó la inacción del hoy demandante dentro del proceso ejecutivo iniciado en su contra para el cobro de la letra de cambio que otorgó como garantía del pago de los tres lotes inmersos en el proceso de restitución, proceso ejecutivo en el que, pese a encontrarse legalmente notificado, no presentó escrito de contestación ni excepciones, lo que denotó una actitud pasiva y omisiva frente a sus obligaciones contractuales.

(v)      Frente a la presunta calidad de segundo ocupante del señor José Alpidio Contreras Cordero, el Tribunal encontró que no concurría ninguno de los requisitos establecidos en la Sentencia C-330 de 2016 y en el Auto 373 del mismo año, para tenérsele como ocupante secundario, esto es: (i) habitar el predio o depender de él para el mínimo vital, (ii) encontrarse en condición de vulnerabilidad y (iii) no tener vínculo directo o indirecto con el despojo o abandono del bien. Al respecto, concluyó que el señor Contreras Cordero no residía en los predios objeto del proceso, sino en un inmueble de su propiedad en la vereda Pedregales y que su compañera también es propietaria de un bien en Villa del Rosario lo que descartaba cualquier situación de vulnerabilidad habitacional. Además, que sus ingresos provenían de una actividad agrícola consolidada en múltiples fincas de mayor extensión, lo que indicaba que no dependía económicamente de los lotes reclamados, cuya explotación -según él mismo admitió- había sido esporádica y restringida por medidas judiciales de embargo y secuestro desde 2016.

 

(vi)    El Tribunal tampoco encontró viable aplicar la teoría de la acción sin daño ni flexibilizar el estándar probatorio del artículo 98 de la Ley 1448 de 2011, ya que no se acreditó buena fe ni condiciones de vulnerabilidad, concluyendo que el demandante actuó con absoluta desidia al adquirir los predios sin verificar su situación jurídica, omitiendo revisar los folios de matrícula o indagar sobre antecedentes de despojo, a pesar de múltiples señales de alerta; conducta negligente que excluía cualquier presunción de buena fe, incluso en su forma simple, lo que impedía la aplicación de medidas excepcionales de protección o compensación.

 

35.             Atendido el análisis efectuado por la Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta, la Sala Plena encuentra que lo allí probado y concluido permite advertir que no se está en presencia de un sujeto que, con ocasión de la sentencia proferida en el marco del proceso de restitución de tierras se encuentra en una manifiesta condición de vulnerabilidad. Por tanto, no se acreditan los elementos jurisprudencialmente decantados para extender, por vía de excepción, la ya agotada competencia ese Tribunal, que, en principio, no está llamada a cobijar materias distintas a las previstas en el artículo 102 de la Ley 1448 de 2011, que dispone que “Después de dictar sentencia, el Juez o Magistrado mantendrá su competencia sobre el proceso para dictar todas aquellas medidas que, según fuere el caso, garanticen el uso, goce y disposición de los bienes por parte de los despojados a quienes les hayan sido restituidos o formalizados predios, y la seguridad para sus vidas, su integridad personal, y la de sus familias”.

 

36.             De esta manera, es dable concluir que en el presente asunto surge una clara imposibilidad legal para que un juez especializado en restitución de tierras conozca de la pretensión de nulidad que ahora promueve el señor José Alpidio Contreras Cordero para intentar la reparación de los presuntos perjuicios materiales e inmateriales causados por los efectos de las resoluciones que impusieron el inicio de un proceso de restitución de tierras ya culminado; proceso en el que, de conformidad con los artículos 79, 88, 91 y 95 de la Ley 1448 de 2011 y 2.15.1.6.7. del Decreto 1071 de 2015, el hoy demandante estuvo representado por apoderado judicial y contó con las oportunidades procesales para que el Juez Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras o el Tribunal Especializado en Restitución de Tierras se ocupara de la legalidad de dichas resoluciones.

 

37.             Por lo anterior, la Corte considera que se reúnen las condiciones que, a la luz de lo previsto en los artículos 104, 105 y 138 del CPACA, imponen que sea el Juzgado 014 Administrativo del Circuito de Cúcuta la autoridad con jurisdicción para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la UAEGRT, teniendo en cuenta que: (i) se trata de una entidad pública del orden nacional, (ii) el caso no se encuentra dentro de las excepciones contempladas en el artículo 105 del CPACA, (iii) el procedimiento judicial de carácter especial que, en principio, sería el llamado a acumular la solicitud de nulidad culminó con ocasión del fallo definitivo del 23 de julio de 2019, (iv) la competencia del Juez Civil del Circuito o del Tribunal Especializado en Restitución de Tierras únicamente se conserva, luego del fallo, para dictar medidas mediante las cuales se garantice el uso, goce y disposición de los bienes por parte de los despojados a quienes les hayan sido restituidos o formalizados predios y (v) no se acreditó la excepción aceptada jurisprudencialmente para extender la jurisdicción ya agotada del juez o tribunal especializado de restitución de tierras, esto es, que se esté en presencia de un sujeto que, tras la orden de restitución, por su relación con los predios restituidos, haya quedado en situación de especial vulnerabilidad.

 

8.                      Regla de decisión

 

38.             De conformidad con los artículos 104, 105 y 138 del CPACA y los artículos 91 y 102 de la Ley 1448 de 2011, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer la pretensión de nulidad de los actos administrativos proferidos por la UAEGRT que deciden favorablemente la inclusión en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente, cuando la etapa judicial del proceso de restitución de tierras iniciada en virtud de tales actos ya culminó mediante sentencia proferida por el Juez Civil del Circuito o Tribunal Especializado en Restitución de Tierras en única instancia, siempre que no se trate de los eventos que autorizan la excepcional extensión de la jurisdicción ya agotada, esto es, (i) los previstos en el artículo 102 de la Ley 1448 de 2011 y (i) que se esté en presencia de un sujeto que, tras la orden de restitución, por su relación con los predios restituidos, haya quedado en situación de especial vulnerabilidad.

 

III.           DECISIÓN

 

39.             Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional, 

 

RESUELVE

 

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 002 Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Cúcuta y el Juzgado 014 Administrativo del Circuito de Cúcuta, en el sentido de DECLARAR que el conocimiento del proceso que aquí se estudió, promovido por José Alpidio Contreras Cordero en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas – UAEGRT, la Nación y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, le corresponde al Juzgado 014 Administrativo del Circuito de Cúcuta.

 

SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-6485 al Juzgado 014 Administrativo del Circuito de Cúcuta para que adelante lo de su cargo y para que comunique la presente decisión al Juzgado 002 Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Cúcuta.

 

TERCERO. Por la Secretaría General de esta corporación, COMUNICAR la presente decisión a los interesados de este trámite. 

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase. 

 

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

Con salvamento de voto

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

Ausente con comisión

 

 

 

CAROLINA RAMÍREZ  PÉREZ

Magistrada (e)

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

 

 

SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA

DIANA FAJARDO RIVERA

AL AUTO 773 DE 2025

 

 

Referencia: expediente CJU-6485

 

Asunto: conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 002 Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Cúcuta y el Juzgado 014 Administrativo del Circuito de Cúcuta.

 

Magistrado ponente:

Vladimir Fernández Andrade

 

 

1.                 Con el respeto acostumbrado por las providencias adoptadas por la Sala Plena, presento las razones que me condujeron a salvar el voto en el Auto 773 de 2025. En mi criterio, el conflicto de competencia entre jurisdicciones debió revolverse en el sentido de declarar competente a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad de Restitución de Tierras, y no a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Esto, porque en términos generales, la causa judicial involucrada pretende la nulidad de un acto administrativo de inscripción en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente (RTDAF), el cual no es autónomo ni definitivo, y surte efectos dentro del proceso judicial de restitución de tierras. Incluso, como en el caso concreto, así el proceso especializado haya culminado con sentencia. Por lo anterior, considero que los jueces de tierras, operadores judiciales naturales en estos temas, deben conocer las demandas de nulidad contra actos administrativos que ordenaron la inclusión de un predio en el registro, dada su importancia para el proceso y las decisiones que allí se adoptaron.

 

2.                 Mi posición relativa a que la competencia para conocer de la legalidad de los actos administrativos que ordenan la inclusión de un predio en el RTDAF, cuando dicha inclusión da lugar a un proceso de restitución, corresponde a la Jurisdicción especializada en Restitución de Tierras, se fundamenta en una interpretación sistemática de la Ley 1448 de 2011, particularmente en sus artículos 91 y 102, así como del diseño institucional del proceso de restitución de tierras.

 

3.                 El proceso judicial de restitución de tierras se adelanta en única instancia ante los jueces civiles del circuito especializados en restitución de tierras. A través de este proceso, se conocen las controversias jurídicas derivadas del despojo o del abandono forzado. La competencia se asigna de manera exclusiva y excluyente para resolver todas las situaciones jurídicas relacionadas con el predio objeto de restitución. Así, el artículo 91 de la Ley 1448 de 2011 debe interpretarse a la luz del artículo 102 de la misma Ley, que indica que la sentencia debe pronunciarse no solo sobre la propiedad o posesión, sino también sobre la legalidad de los actos administrativos que reconozcan o extingan derechos sobre el predio, así como sobre cualquier situación jurídica relacionada con las partes y con el bien.

 

4.                 Cuando la Unidad de Restitución de Tierras ordena la inscripción de un predio en el RTDAF, este acto no es autónomo o independiente. Se trata de una actuación preparatoria con efectos procesales, que habilita la apertura del proceso judicial de restitución de tierras. La inclusión en el registro, en consecuencia, es un requisito de procedibilidad para la demanda y opera como una presunción de despojo que estructura la carga de la prueba en el proceso. Por lo tanto, la legalidad y los efectos de ese acto de inclusión no pueden ser discutidos por fuera del marco del proceso judicial en el que dicha inclusión surte efectos, pues ello desnaturalizaría el diseño de la Ley 1448 de 2011 y vulneraría el principio de concentración procesal.

 

5.                 En esa medida, el acto de inclusión en el RTDAF, cuando da lugar a un proceso judicial, debe ser valorado dentro del marco del proceso de restitución. Allí, el juez especializado puede examinar su legalidad, sea de manera incidental o como parte de la oposición o defensa presentada por terceros. De hecho, la Ley prevé que las personas que se consideren afectadas por la inclusión o por la eventual restitución puedan intervenir en el proceso y ejercer plenamente su derecho de defensa, lo cual reafirma que el juez especializado es el único competente para pronunciarse sobre la legalidad del registro en ese contexto.

 

6.                 Por el contrario, cuando la Unidad de Restitución de Tierras niega la inscripción de un predio en el RTDAF, expide un acto administrativo definitivo de carácter particular y concreto que pone fin a la actuación administrativa iniciada por el solicitante. Este acto produce efectos jurídicos adversos sobre los derechos subjetivos de quien solicita la restitución, pues le impide acceder al proceso judicial de restitución de tierras, bloquea la presunción de despojo y clausura la vía preferente prevista por el legislador para la reparación material de las víctimas del despojo o abandono forzado.

 

7.                 A diferencia del acto que ordena la inclusión, la negativa a inscribir no habilita el proceso judicial de restitución de tierras. Por tanto, no se activa la competencia del juez civil especializado, quien solo puede intervenir una vez iniciado dicho proceso. En este escenario, el acto administrativo de no inclusión queda fuera del alcance del juez de restitución, ya que no se le presenta mediante demanda ni se surte un proceso incidental en su interior que permita examinar su legalidad. Así las cosas, el único mecanismo judicial disponible para el interesado es acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo mediante el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

 

8.                 En resumen, la competencia del juez de restitución de tierras frente a la inclusión en el RTDAF no se deriva del acto administrativo como tal, sino del hecho de que este acto activa un proceso jurisdiccional específico en el que el juez debe resolver integralmente sobre la restitución, incluyendo la validez de los actos administrativos que sirvieron de fundamento. Por tanto, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo solo resulta competente cuando no se ha iniciado un proceso judicial de restitución, como ocurre, como se expuso, cuando la inscripción ha sido negada. Esta última regla se sustenta en el diseño normativo de la Ley 1448 de 2011 y particularmente en el artículo 27 del Decreto 4829 de 2011[20], así como en el principio de especialidad y en la naturaleza del acto impugnado. En todos los demás casos, la competencia recae en el juez especializado en restitución de tierras, como garantía de concentración, coherencia y especialidad en la protección de los derechos de las víctimas del conflicto armado.

 

9.                 En ese sentido, permitir que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conozca de demandas de nulidad contra actos de inclusión en el RTDAF, una vez iniciado o culminado el proceso judicial de restitución de tierras, implicaría habilitar un control judicial paralelo e independiente respecto de un asunto que ya fue, o será, resuelto integralmente por el juez natural del proceso. Esto no solo desconoce la cosa juzgada material derivada de la sentencia de restitución, sino que fragmenta la competencia y pone en riesgo la seguridad jurídica y las decisiones que se adoptaron dentro de dicho trámite judicial, además de contradecir el principio de especialidad.

 

10.             En los anteriores términos dejo expuestas las razones que justifican mi decisión de salvar el voto frente al Auto 773 de 2025.

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

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