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Auto A-770/24

 

COMPETENCIA DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD EN EJERCICIO DE SUS FUNCIONES JURISDICCIONALES-Conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 770 DE 2024

 

 

Referencia: expediente CJU-5266.

 

Conflicto de jurisdicciones entre la Superintendencia Nacional de Salud y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Subsección A de la Sección Primera.

 

Magistrada ponente:

Natalia Ángel Cabo

 

Bogotá D. C., veinticuatro (24) de abril de dos mil veinticuatro (2024).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales, en particular la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, profiere el siguiente:

 

AUTO.

 

I.      ANTECEDENTES

 

1.                 El 17 de junio de 2022 la Empresa Social del Estado Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E. (en adelante, la E.S.E.), por medio de apoderado judicial, interpuso demanda ante la Superintendencia Nacional de Salud en contra del Fondo Financiero Distrital de Salud – Secretaría de Salud Distrital – Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. (en adelante FFDS), conforme lo dispuesto en el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, modificado por el artículo 6 de la Ley 1949 de 2019, literal f. El objeto de la demanda es que se ordene a la entidad demandada reconocer el valor de 3.959 facturas por prestación de servicios de salud que corresponden a $2.354.540.582[1] y respecto de las cuales el Fondo Distrital de Salud formuló glosa. Según se relata en la demanda las facturas objeto de cobro se derivan del contrato No. 1156 de 2017 suscrito entre las partes.

 

2.                 El 21 de junio de 2022, la Superintendencia Nacional de Salud rechazó la demanda y declaró su falta de competencia para conocer el asunto[2]. Argumentó que se trata de una controversia que le corresponde conocer al juez contencioso administrativo por cuanto en el proceso “se cuestiona la actuación, manifestación y responsabilidad de una Entidad Territorial, a través de un trámite administrativo, en relación con el pago de servicios de salud ya prestados”[3], los cuales se originan en un contrato cuyo objeto es la atención “a población pobre y vulnerable sin capacidad de pago y a los servicios NO POS de la población afiliada al Régimen Subsidiado”[4]. Fundamentó su posición en el auto 389 de 2021 según el cual los asuntos relacionados con los recobros de tecnologías y servicios en salud que no hacen parte del PBS corresponden a los jueces contencioso administrativos. Igualmente, explicó que en el auto 785 de 2021 la Corte decidió que los asuntos que tengan relación con los recobros de servicios y tecnologías en salud que no hacen parte del PBS del régimen subsidiado deben ser conocidos por el juez contencioso administrativo. 

 

3.                 El asunto correspondió por reparto al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Bogotá, quien lo remitió por competencia al Tribunal Administrativo de Cundinamarca[5]. El 14 de febrero de 2024, la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca propuso un conflicto de jurisdicciones y ordenó su remisión a la Corte Constitucional[6]. Ese despacho declaró su falta de jurisdicción para conocer del caso con base en el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007. El tribunal argumentó que la Superintendencia Nacional de Salud tiene asignadas funciones jurisdiccionales para resolver los conflictos derivados de la devolución o glosa de facturas entre entidades que integren el Sistema General de Seguridad Social en Salud.

 

4.                 El asunto fue repartido al despacho de la magistrada ponente el 8 de marzo de 2024[7]. El expediente digital respectivo fue enviado al despacho a través de acta secretarial del 12 de marzo del mismo año[8].

 

II.   CONSIDERACIONES

 

Competencia

 

5.                 La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos entre jurisdicciones, de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política[9].

 

Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones

 

6.       Para que se configure un conflicto de jurisdicciones, se requiere la concurrencia de tres presupuestos[10] (i) el subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones; (ii) el objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional; y (iii) el normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.

7.       En este caso se suscita un conflicto de jurisdicciones ya que se cumplen los tres presupuestos para su configuración. En primer lugar, la controversia fue suscitada entre dos autoridades que administran justicia y pertenecen a diferentes jurisdicciones: la ordinaria, representada por la Superintendencia Nacional de Salud, la cual actúa con funciones jurisdiccionales que son propias de la jurisdicción ordinaria, de acuerdo con el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007; y la contenciosa administrativa, representada por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En segundo lugar, el conflicto está relacionado con la demanda interpuesta por la Empresa Social del Estado Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente contra el Fondo Financiero Distrital de Salud de Bogotá, por lo tanto, se acredita la existencia de un trámite de naturaleza jurisdiccional. Finalmente, ambas autoridades jurisdiccionales enunciaron razonablemente fundamentos de índole constitucional y legal en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia, tal y como se evidencia en los considerandos 2 y 3 de la presente providencia.

 

Competencia de la Superintendencia Nacional de Salud para conocer de las controversias por devoluciones o glosas entre entidades del Sistema de Seguridad Social en Salud. Reiteración del auto 2032 de 2023

 

8.                 De acuerdo con el artículo 116 de la Constitución Política, la ley puede atribuir de manera excepcional funciones jurisdiccionales en materias precisas a algunas autoridades administrativas. En desarrollo de lo anterior, el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 establece los asuntos sobre los cuales la Superintendencia Nacional de Salud puede conocer y fallar en derecho, con las facultades propias de un juez. En particular, el literal “f” de esta norma señala la competencia de esta entidad para conocer las controversias derivadas “de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud”.

 

9.                 A partir de lo anterior, la Resolución 3047 de 2008 contiene en su anexo técnico No. 6 el Manual Único de Glosas, Devoluciones y Respuestas. Este documento contiene la definición de una glosa y de una devolución. Por un lado, define la glosa como:

 

una no conformidad que afecta en forma parcial o total el valor de la factura por prestación de servicios de salud, encontrada por la entidad responsable del pago durante la revisión integral, que requiere ser resuelta por parte del prestador de servicios de salud.

 

10.             Por otro lado, define las devoluciones como “una no conformidad que afecta en forma total la factura por prestación de servicios de salud, encontrada por la entidad responsable del pago durante la revisión preliminar y que impide dar por presentada la factura”. El anexo técnico también establece las causales taxativas de devolución que se refieren a:

 

falta de competencia para el pago, falta de autorización principal, falta de epicrisis, hoja de atención de urgencias u odontograma, factura o documento equivalente que no cumple requisitos legales, servicio electivo no autorizado, profesional que ordena no adscrito en el caso de servicios ambulatorios de carácter electivo, falta de soportes para el recobro por CTC, tutela, ATEP y servicio ya cancelado.

 

11.   Además, se destaca que la jurisprudencia constitucional ha sostenido que cuando la Superintendencia Nacional de Salud ejerce funciones jurisdiccionales “desplaza, a prevención, a los jueces laborales del circuito (o civiles del circuito en los lugares en que no existen los primeros), cuya segunda instancia está asignada a la Sala Laboral de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial”[11].

 

12.             En efecto, en el auto 2032 de 2023, reiterado en el 2460 del mismo año, la Corte, luego de estudiar el alcance de la competencia de la Superintendencia Nacional de Salud en materia de devoluciones o glosas definió la siguiente regla de decisión:

 

De conformidad con el artículo 116 de la Constitución y con el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, la Superintendencia Nacional de Salud es la competente para conocer de controversias entre entidades que integran el Sistema General de Seguridad Social en Salud, que versen sobre devoluciones o glosas a las facturas correspondientes a la prestación de servicios médicos.

 

Caso concreto

 

13.             El conocimiento del presente asunto le corresponde a la Superintendencia Nacional de Salud, autoridad competente para decidir sobre los trámites de devoluciones o glosas entre entidades que pertenecen al Sistema General de Seguridad Social en Salud[12].

 

14.             En primer lugar, de lo expuesto en la demanda se observa que, en efecto, la controversia gira en torno al desacuerdo entre la E.S.E. y el FFDS en relación con las glosas que realizó esta última respecto de 3.959 facturas por prestación de servicios de salud dentro del contrato No. 1156 de 2017 suscrito entre las partes[13]. Por esta razón, la Corte considera que se configura el primer elemento para activar la función jurisdiccional de la Superintendencia Nacional de Salud.

 

15.             En segundo lugar, es pertinente verificar si el conflicto sobre el pago de facturas glosadas se suscitó entre dos entidades que pertenecen al Sistema General de Seguridad Social en Salud. Por un lado, el numeral tercero del artículo 155 de la Ley 100 de 1993, establece que el Sistema General de Seguridad Social lo integran las instituciones prestadoras del servicio de salud de carácter público, mixto o privado. En el caso particular, según el Acuerdo 641 de 2016[14], la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Centro Oriente E.S.E. es una empresa social del Estado cuyo objetivo es mejorar el acceso, la integralidad y la calidad en la prestación de los servicios de salud. Por lo tanto, la Corte considera que, efectivamente, se trata de una entidad que pertenece al Sistema General de Seguridad Social en Salud.

 

16.             Por su parte, el literal b del numeral segundo del artículo 155 de la Ley 100 de 1993, dispone que las direcciones seccionales, distritales y locales de salud integran el Sistema General de Seguridad Social. En el caso particular, el Fondo Financiero Distrital de Salud hace parte de la Secretaría Distrital de Salud y es el “encargado de recaudar y administrar los recursos del situado fiscal, rentas cedidas al Distrito, […] y en general la totalidad de los recursos captados por el Distrito Especial de Bogotá y provenientes de diferentes fuentes públicas y privadas destinadas al sector salud […]”[15]. Este fondo cuenta con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. Por lo tanto, la Corte estima que, el FFDS hace parte del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Así las cosas, se cumple con el segundo requerimiento establecido en el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, referido a que se trata de una controversia entre dos entidades del sistema de seguridad social en salud.

 

17.             En tercer lugar, el asunto no le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo al no tratarse de ninguna de las controversias reguladas por el artículo 104.4 del CPACA.

 

18.             Por lo anterior, la Sala se acogerá a la regla de decisión establecida en el auto 2032 de 2023, y asignará la competencia para conocer del asunto a la Superintendencia Nacional de Salud.

 

Regla de decisión. De conformidad con el artículo 116 de la Constitución y con el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, la Superintendencia Nacional de Salud es la competente para conocer de controversias entre entidades que integran el Sistema General de Seguridad Social en Salud, que versen sobre devoluciones o glosas a las facturas correspondientes a la prestación de servicios médicos.

 

III. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre la Superintendencia Nacional de Salud y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Subsección A de la Sección Primera, en el sentido de DECLARAR que la Superintendencia Nacional de Salud es la autoridad competente para conocer de la demanda presentada por la Empresa Social del Estado Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E. contra el Fondo Financiero Distrital de Salud – Secretaría de Salud Distrital – Alcaldía Mayor de Bogotá D.C.

 

Segundo. REMITIR el expediente CJU-5266 a la Superintendencia Nacional de Salud para lo de su competencia, y para que comunique la presente providencia al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Subsección A de la Sección Primera y a los interesados.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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