Auto 760/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Relaciones laborales encubiertas en contratos estatales de prestación de servicios
Referencia: Expediente CJU-996
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Civil del Circuito de Caldas (Antioquia) y el Juzgado Treinta y Cuatro Administrativo Oral del Circuito de Medellín
Magistrado sustanciador:
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Bogotá D. C., dos (2) de junio de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, decide el presente conflicto de competencia entre distintas jurisdicciones, previas las siguientes consideraciones:
I. ANTECEDENTES
1. El señor Juan Pablo Posada Villegas, desempeñó el cargo de APOYO A LA GESTION EN ACTIVIDADES DE MANTENIMIENTO Y CONSERVACION DE LAS DEPENDENCIAS Y DEMAS BIENES INMUEBLES DEL MUNICIPIO DE CALDAS[1], de acuerdo al Decreto de Nombramiento No. 001 del 01 de enero de 2020 y acta de posesión Nº 008 de 3 de enero de 2020, bajo el tipo de contrato prestación de servicios personales y de apoyo a la gestión[2].
2. El 24 de abril de 2020, el señor Posada Villegas sufrió un accidente de trabajo que le ocasionó graves pronósticos a nivel lumbar y neurológico. Según el apoderado judicial del demandante, dicho siniestro laboral se debió a culpa y negligencia del municipio de Caldas al exponer al trabajador al riesgo, pues, no recibió inducción, entrenamiento, elementos de protección o seguridad para la ejecución de las labores, curso de alturas, arnés de protección, escaleras y líneas de vida, entre otros.
3. A partir del 24 de abril de 2020, el municipio de Caldas suspendió, sin previo aviso, el contrato de prestación de servicios del señor Posada Villegas[3].
4. El 22 de septiembre de 2020, el señor Juan Pablo Posada Villegas actuando a través de apoderado judicial, instauró demanda ordinaria laboral en contra del municipio de Caldas[4].
5. Como pretensiones se señala: i) se declare al demandante como trabajador oficial de dicho ente territorial y que el accidente de trabajo acaecido el 24 de abril de 2020 le generó una considerable pérdida de capacidad laboral y obedeció a culpa imputable al demandado y ii) como consecuencia de lo anterior, se condene al demandado a reintegrar al demandante, a reconocer y pagar los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir entre el 24 de abril de 2020 y el 28 de julio de 2020, la indemnización moratoria y la indemnización por los perjuicios materiales y morales causados a raíz del accidente laboral.
6. El Juzgado Civil del Circuito de Caldas, mediante Auto del 28 de septiembre de 2020 declaró la falta de jurisdicción para conocer del asunto al considerar que de conformidad con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, entre otras, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.
Advirtió que, en el presente caso, la parte demandante pretende condenar al pago de unas acreencias laborales surgidas con ocasión de la vinculación como trabajador oficial y la demanda se dirige en contra de una entidad de derecho público. En consecuencia, ordenó remitir el expediente a los juzgados administrativos de Medellín (reparto).
7. Contra dicha decisión, el apoderado judicial del demandante, presentó el recurso de reposición y en subsidio el de apelación.
8. El Juzgado Civil del Circuito de Caldas, mediante Auto del 25 de noviembre de 2020 negó la reposición presentada y en proveído del 12 de febrero de 2021, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, Sala Quinta de Decisión Laboral negó el recurso de apelación[5].
9. El 15 de marzo de 2021, el Juzgado Civil del Circuito de Caldas remitió el expediente a los juzgados administrativos de Medellín en cumplimiento del Auto del 12 de febrero de 2021.
10. El Juzgado Treinta y Cuatro Administrativo Oral del Circuito de Medellín, mediante Auto del 12 de mayo de 2021[6], declaró su falta de jurisdicción y ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional para que dirimiera el conflicto negativo de la referencia. Fundamentó su decisión en que el artículo 105 de la Ley 1437 de 2011 precisa qué cuestiones se encuentran expresamente excluidos del conocimiento de la justicia especializada, entre ellos conforme al numeral 4° del citado canon legal los litigios de carácter laboral surgidos entre entidades públicas y trabajadores oficiales. Señaló, además que, respecto de los trabajadores oficiales, se tiene que éstos están vinculados por contrato de trabajo, cuentan con su propia legislación y sus derechos están consagrados además en las convenciones colectivas, así como laudos arbitrales; las controversias derivadas del contrato de trabajo son de conocimiento de la jurisdicción laboral ordinaria, tal y como lo prevé el Decreto Ley 2158 de 1948 artículo 2° numeral 1°.
11. De acuerdo con el reparto efectuado por Sala Plena, en sesión del 09 de mayo de 2022, el expediente de la referencia fue repartido al despacho del magistrado sustanciador el 11 de mayo de 2022[7].
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
12. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.[8]
Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones
13. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[9].
14. La Corte Constitucional, de forma reiterada, ha considerado que para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones es necesario que se den los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo[10], entendiendo que: (i) El presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[11]. (ii) El presupuesto objetivo precisa la existencia de una causa judicial sobre la que se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[12]. (iii) El presupuesto normativo obliga que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer del asunto concreto. Así, no se satisface este último requisito cuando la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
Competencia judicial para conocer asuntos relacionados con presuntas relaciones laborales ocultas en contratos estatales de prestación de servicios. Reiteración jurisprudencial.
15. La Sala Plena de la Corte Constitucional destacó en el Auto 479 de 2021[13], que existen 3 formas de vinculación entre el Estado y las personas naturales: (i) como empleados públicos en virtud de una relación legal y reglamentaria, (ii) como trabajadores oficiales por medio de un contrato laboral, y (iii) como contratistas mediante contrato estatal de prestación de servicios; y estableció como regla de competencia que, según lo establecido en el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado[14].
16. La tercera forma de vinculación con el Estado, es de carácter contractual estatal, a partir de lo dispuesto en el artículo 32.3[15] de la Ley 80 de 1993[16]. Por ello, cuando se pretende determinar una presunta ilegalidad o desnaturalización del contrato estatal de prestación de servicios, en concordancia con el artículo 104.2 del CPACA, es la jurisdicción de lo contencioso administrativo la encargada de resolver de fondo el asunto.
17. Para lo que interesa a la presente causa, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en el Auto 492 de 2021, determinó que en los casos en los que se discute el reconocimiento de un vínculo laboral con el Estado no es posible aplicar la misma regla que se utiliza para definir la autoridad judicial que conoce de las controversias suscitadas entre los trabajadores oficiales o empleados públicos y el Estado. ( ) En efecto, cuando existe certeza de la existencia de un vínculo laboral y no se discute que había una relación de subordinación entre la entidad pública y el trabajador o empleado, resulta válido definir la jurisdicción competente para conocer de estos asuntos con base en las funciones que dice haber ejercido el empleado o trabajador (criterio funcional) y la entidad a la cual se encontraba vinculado (criterio orgánico), para establecer si se trata de un trabajador oficial, que puede ejercitar la acción laboral ante la jurisdicción ordinaria del trabajo, o de un empleado público, caso en el cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la que debe definir el asunto.// Sin embargo, esta regla no puede ser aplicada cuando el objeto de la controversia es, precisamente, el reconocimiento del vínculo laboral y el pago de las acreencias derivadas de la aparente celebración indebida de contratos de prestación de servicios con el Estado pues, en estos casos, se trata de evaluar i) la actuación desplegada por entidades públicas en la suscripción de ii) contratos de naturaleza distinta a una vinculación laboral. Adicionalmente, la única autoridad judicial competente para validar si la labor contratada corresponde a una función que no puede realizarse con personal de planta o requiere conocimientos especializados es el juez contencioso.
18. Posteriormente, la Sala Plena en el Auto 901 de 2021, señaló que [L]a Jurisdicción Contencioso Administrativa competente para conocer las controversias originadas para reclamar la declaratoria de un vínculo laboral oculto bajo la figura de un contrato de prestación de servicios celebrado con el Estado, toda vez que es la jurisdicción que el ordenamiento jurídico ha habilitado para controlar y revisar los contratos estatales y determinar la calificación de la naturaleza jurídica del vínculo laboral que une al contratista con la administración, a partir del acervo probatorio y las circunstancias específicas del caso concreto. Este Tribunal ha establecido, además, que dicha jurisdicción dispone de los mecanismos de defensa idóneos para controvertir la existencia de posibles contratos laborales y el cobro de acreencias derivadas de la celebración indebida de contratos de prestación de servicios con el Estado. En consecuencia, cuando el litigio planteado cuestiona la legalidad de actuaciones de la administración, como los contratos de prestación de servicios celebrados por una entidad pública o la validez de un acto administrativo, la competencia es de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
III. CASO CONCRETO
En el presente asunto se configuró un conflicto de competencia entre jurisdicciones
19. La Sala estima cumplido el presupuesto subjetivo, pues de la lectura de los antecedentes se evidencia la existencia de una tensión entre el Juzgado Civil del Circuito de Caldas y el Juzgado Treinta y Cuatro Administrativo Oral del Circuito de Medellín, autoridades judiciales que se declararon sin competencia para conocer el asunto, proponiendo la última el conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones.
20. La Sala también encuentra satisfecho el presupuesto objetivo, toda vez que se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de competencia para dirimir el asunto. Concretamente, la existencia de un proceso judicial originado de la demanda presentada por el ciudadano Juan Pablo Posada Villegas en contra del municipio de Caldas.
21. Por último, observa cumplido el presupuesto normativo, como quiera que las autoridades judiciales que rechazaron la competencia citaron las normas que, a su juicio, resultaban aplicables y justificaron su postura. El Juzgado Civil del Circuito de Caldas indicó que la competencia le correspondía a la jurisdicción contencioso administrativa, de acuerdo a lo señalado en el artículo 104.4 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Por su parte, el Juzgado Treinta y Cuatro Administrativo Oral del Circuito de Medellín destacó que en este caso se cumple el criterio del artículo 2.1 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, y no con el establecido en el artículo 104.4 de la Ley 1437 de 2011.
22. Superado el anterior estudio, la Sala advierte que en el presente caso se configura un conflicto negativo de competencia entre el Juzgado Civil del Circuito de Caldas y el Juzgado Treinta y Cuatro Administrativo Oral del Circuito de Medellín, en los términos ya explicados. En ese orden, pasa a decidir a qué autoridad judicial debe ser asignado el asunto para su conocimiento.
23. Con fundamento en los hechos descritos en el acápite de antecedentes, la Sala Plena considera que el Juzgado Treinta y Cuatro Administrativo Oral del Circuito de Medellín, es la autoridad judicial competente para conocer la demanda presentada por el ciudadano Juan Pablo Posada Villegas en contra del municipio de Caldas, para que se declare la existencia de un contrato laboral.
24. Al analizar los antecedentes relacionados en este auto la Sala evidenció que entre el demandante y el demandado existe un contrato estatal de prestación de servicios que, presuntamente, ha mutando a un contrato de naturaleza laboral. Siendo así, según la regla establecida en el Auto 492 de 2021 y lo establecido en el artículo 104.2 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para establecer la existencia o no de una relación laboral presuntamente encubierta por contratos estatales de prestación de servicios. Para la Sala es claro que esta es la pretensión principal.
25. Sin embargo, resulta imperioso anotar que frente a las pretensiones relacionadas con el accidente de trabajo que dependen del trámite que surta de la pretensión principal referente a que se declare la existencia de una relación laboral entre el demandante y el municipio de Caldas, le corresponden al juez ordinario laboral[17].
26. Dicho lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones de la referencia declarando que le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer el proceso promovido por el ciudadano Juan Pablo Posada Villegas. En consecuencia, le remitirá el expediente al Juzgado Treinta y Cuatro Administrativo Oral del Circuito de Medellín, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.
Regla de decisión
27. En este asunto se aplica la regla establecida en el Auto 492 de 2021, según la cual, de conformidad con el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer y decidir de fondo los procesos promovidos para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución.
RESUELVE:
PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Civil del Circuito de Caldas, Antioquia y el Juzgado Treinta y Cuatro Administrativo Oral del Circuito de Medellín, en el sentido de DECLARAR que corresponde al Juzgado Treinta y Cuatro Administrativo Oral del Circuito de Medellín conocer del proceso promovido por el ciudadano Juan Pablo Posada Villegas.
SEGUNDO.- REMITIR el expediente CJU-996 al Juzgado Treinta y Cuatro Administrativo Oral del Circuito de Medellín, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado Civil del Circuito de Caldas, Antioquia y a los sujetos procesales dentro del proceso correspondiente.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
Ausente con excusa
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
Ausente con permiso
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital CJU 996. Carpeta 05001333303420210011200 Archivo 03. Anexos2020-00156.pdf Folio 2.
[2] Ib.
[3] Expediente digital CJU 996. Carpeta 05001333303420210011200 Archivo 02. Demanda 2020-00156.pdf Folio 3.
[4] Expediente digital CJU 996. Carpeta 05001333303420210011200 Archivo 02. Demanda 2020-00156.pdf
[5] Expediente digital CJU996. Carpeta 05001333303420210011200Archivo 15 .Auto Tribunal Queja 202000156.pdf Folio 6
[6] Expediente digital CJU 996. Carpeta 05001333303420210011200 Archivo 21Proponeconflicto.pdf.
[7] Expediente digital CJU 996. Carpeta CJU996 CC Archivo Constancia de Reparto CJU-996.pdf
[8] El artículo 241 de la Constitución señala: A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [...] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[9] Corte Constitucional, Autos 345 de 2018 y 328 de 2019.
[10] Corte Constitucional, Auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los Autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[11] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) solo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr. arts. 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[12] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. art. 116 de la Constitución).
[13] Auto 479 de 2021, por medio del cual se resolvió el expediente CJU-482. En este auto se solucionó conflicto negativo entre jurisdicciones derivado de una demanda laboral en la que se pretendía la declaratoria de la existencia de un contrato realidad entre el accionante y una institución universitaria pública, junto con el pago de todas las acreencias derivadas de la presunta relación laboral.
[14] Esta regla fue reiterada en los Autos 492, 617 y 705 de 2021.
[15] Artículo 32.3 de la Ley 80 de 1993. DE LOS CONTRATOS ESTATALES. <Ver Notas del Editor> Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación:
( )
3o. Contrato de Prestación de Servicios.
Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.
En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.
[16] Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.
[17] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia No. 15001-23-31-000-1993-03166-01 (15722) del 7 de junio de 2007.