TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-739/25
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA CIVIL-Conocimiento de acciones populares o de grupo cuando el sujeto pasivo es un particular cuya acción u omisión no supone ejercicio de funciones administrativas
CORTE CONSTITUCIONAL
SALA PLENA
AUTO 739 DE 2025
Referencia: Expedientes CJU-6512 y CJU-6571 acumulados.
Asunto: conflictos de jurisdicciones suscitados entre autoridades de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y de la Jurisdicción Ordinaria.
Magistrado ponente:
Vladimir Fernández Andrade.
Bogotá D.C., veintinueve (29) de mayo de dos mil veinticinco (2025).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución política, profiere el presente auto respecto del asunto de la referencia, de acuerdo con los siguientes:
I. ANTECEDENTES
1. En el siguiente cuadro, se resumen los hechos que soportan los conflictos entre jurisdicciones remitidos a la Corte Constitucional y asignados al despacho del magistrado ponente para su decisión:
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Número |
Síntesis |
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6512 |
Demanda |
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El 04 de marzo de 2025, el señor Gerardo Herrera promovió acción popular en contra de la Diócesis de Garagoa - Parroquia Nuestra Señora del Rosario de Chiquinquirá[1], por cuanto el inmueble en el que se encuentra el cementerio del municipio de Miraflores no cuenta con un baño apto para los ciudadanos que se movilizan en silla de ruedas, lo que, a su juicio, vulnera los derechos e intereses colectivos previstos en el artículo 4 de la Ley 472 de 1998.
Por lo anterior, pretende que se ordene al accionado que construya una unidad sanitaria pública apta para ciudadanos con movilidad reducida que se desplacen en silla de ruedas, y (ii) que se ordene a la parte accionada a pagar las agencias en derecho. |
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Autoridades en conflicto |
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El Juzgado Promiscuo del Circuito de Miraflores, el cual, a través del Auto del 01 de abril de 2025, resolvió rechazar por falta de jurisdicción la acción popular instaurada y a su vez, remitió las diligencias a los juzgados administrativos del circuito de Tunja[2], argumentó que la presunta vulneración de los derechos colectivos alegada por el actor, involucra, no solamente al propietario del predio en donde funciona el cementerio, sino que naturalmente, compromete las actuaciones de autoridades públicas (Municipio y Departamento), en tanto nos encontraríamos, se reitera, en presencia de presuntos comportamientos [omisivos] a ellas atribuibles, circunstancia que las legitima por pasiva, para concurrir en ésta causa y, por consecuencia, sustrae a la jurisdicción Ordinaria del conocimiento de la presente acción popular. En el mismo sentido, hizo referencia al artículo 15 de la Ley 472 de 1998[3], y al Auto 799 de 2021 de la Corte Constitucional[4].
No obstante, debe aclararse que la autoridad judicial, a través de autos del 06 y 20 de marzo de 2025, ofició a la Diócesis de Garagoa, a la Parroquia Nuestra Señora del Rosario de Chiquinquirá de Zetaquira, a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Miraflores, y al municipio de Zetaquira, para que informaran lo relativo a la propiedad y a la administración del cementerio católico. En las respuestas obtenidas[5], la Parroquia de Zetaquira indicó que el cementerio es administrado por ella[6], mientras que el municipio de Zetaquira señaló que el cementerio municipal es propiedad de la Parroquia[7]. La Oficina de Registro de Instrumentos Públicos allegó el folio de matrícula del inmueble, con número 082-22360, en donde consta como propietario IGLESIA PARROQUIAL DE ZETAQUIRA CON DESTINO AL CEMENTERIO[8]. |
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El Juzgado 009 Administrativo Oral de Tunja, por medio de Auto del 08 de abril de 2025 propuso un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, y ordenó enviar las diligencias a esta Corporación para que se dirimiese el conflicto[9]. El juez sostuvo que la presunta vulneración aludida por el demandante proviene directa y exclusivamente de las condiciones o deficiencias que presenta el inmueble en mención, esto es la falta de un baño para las personas en condición de discapacidad o movilidad reducida, inmueble que valga referir es de propiedad privada y ha venido siendo administrado (el cementerio) desde su fundación por la parroquia de Zetaquira, como también lo advirtió, el Despacho judicial que ordenó remitir las presentes diligencias a esta jurisdicción[10].
En ese sentido, indicó que la acción popular se dirigió únicamente contra la Iglesia Parroquial de Zetaquira, que no es una entidad pública, ni un particular en ejercicio de funciones administrativas, y que, por otro lado, no se ha vinculado formalmente a ninguna persona que ostente las condiciones antes mencionadas, por lo que, de conformidad con el artículo 15 de la Ley 472 de 1998, la competencia para conocer el asunto recaía en la jurisdicción ordinaria. |
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6571 |
Demanda |
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El 26 de febrero de 2025, el señor Gerardo Herrera promovió acción popular en contra del ciudadano párroco como representante legal del inmueble donde se encuentra la amenaza de derechos colectivos cementerio católico que exista en la ciudad de la vulneración [Guaca, Santander][11], por cuanto el inmueble en el que se encuentra el cementerio del municipio de Guaca, no cuenta con un baño apto para los ciudadanos que se movilizan en silla de ruedas, lo que, a su juicio, vulnera los derechos e intereses colectivos previstos en el artículo 4 de la Ley 472 de 1998.
Por lo anterior, pretende que se ordene al accionado a que construya una unidad sanitaria pública apta para ciudadanos con movilidad reducida que se desplacen en silla de ruedas, y (ii) que se ordene a la parte accionada a pagar las agencias en derecho. Se resalta en este punto que en el expediente no constan documentos que acreditaran quien es la persona propietaria o encargada de administrar el cementerio del municipio de Guaca. |
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Autoridades en conflicto |
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El Juzgado 001 Promiscuo del Circuito de Málaga, por medio de Auto de 12 de marzo de 2025[12], declaró su falta de competencia para conocer de la acción popular interpuesta por Gerardo Herrera, y dispuso su remisión a los jueces administrativos de Bucaramanga. Para sustentar su decisión, alegó que el artículo 14 de la Ley 472 de 1998 establece que, en caso de que se desconozcan los responsables de la vulneración o amenaza, corresponderá al juez determinarlos, y a continuación, sostuvo que teniendo en cuenta lo anterior y que la supuesta amenaza se encuentra dirigida contra el administrador del cementerio católico del Municipio de Guaca Santander, se tiene que el mismo es administrado ya que en Colombia, la administración de los cementerios públicos está a cargo de las alcaldías municipales, conforme a la legislación nacional que delega a los municipios la gestión de servicios públicos locales, incluyendo los cementerios, en el caso específico de Guaca, Santander[13].
En ese orden de ideas, indicó que la Ley 472 de 1998 establece que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá de las acciones populares originadas en actos, acciones y omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas, por lo que es claro que se acciona en contra del municipio de Guaca. ( ) Así las cosas, es el Juez Administrativo de Bucaramanga (reparto) el competente para tramitar la acción popular[14]. |
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El Juzgado 011 Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga, autoridad que, por medio de Auto del 25 de marzo de 2025, declaró su falta de jurisdicción para conocer del asunto, y ordenó la remisión del expediente a la Corte Constitucional para que se dirimiese el conflicto de jurisdicciones[15]. El juez sostuvo que analizando los hechos y pretensiones de la demanda, se tiene que la vulneración de los derechos colectivos alegados se endilga es al párroco del cementerio católico del municipio de Guaca - Santander, por ser el administrador del mismo[16], y resaltó que el escrito de la demanda solicitó que no se vinculara al ente territorial a la acción, por no ser este el demandado, ni por recaer en su contra pretensión alguna.
Así, al estar dirigida la acción únicamente contra una persona de derecho privado, el juez consideró que la competencia correspondía a la jurisdicción ordinaria, según lo estipulado por el artículo 15 de la Ley 472 de 1998. |
2. El 13 de mayo de 2025, los expedientes fueron repartidos y asignados al magistrado sustanciador, y la Secretaría General los remitió al despacho al día siguiente.
1. Competencia
3. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.
4. Ahora bien, en atención a sus atribuciones constitucionales y legales[17], la Corte Constitucional es competente para: (i) disponer la acumulación de los conflictos de jurisdicción cuando exista unidad de materia, y (ii) pronunciarse sobre su competencia para conocer de los conflictos de competencia que sean remitidos a esta Corporación. Lo anterior, con el propósito de garantizar los principios de celeridad procesal y acceso efectivo a la administración de justicia. En el presente caso, se observa que los conflictos de jurisdicción sometidos a revisión guardan plena identidad de materia, toda vez que versan sobre controversias entre autoridades que pertenecen, respectivamente, a la Jurisdicción Ordinaria y a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, lo cual habilita su estudio conjunto por parte de esta Corte.
2. Presupuestos del conflicto entre jurisdicciones
5. Los conflictos de jurisdicción se presentan cuando dos o más autoridades judiciales pertenecientes a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque consideran que a ninguna de ellas le corresponde asumirlo (conflicto negativo) o porque estiman que es de su exclusiva competencia (conflicto positivo)[18]. De manera reiterada, esta Corte ha sostenido que para que dichos conflictos se configuren válidamente, deben concurrir tres presupuestos: (i) subjetivo, relacionado con la intervención de al menos dos autoridades pertenecientes a diferentes jurisdicciones[19]; (ii) objetivo, referido a la existencia de un proceso en curso cuyo objeto esté vigente[20]; y (iii) normativo[21], a partir del cual se requiere que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.
3. Competencia de las acciones populares instauradas únicamente contra particulares. Reiteración del auto 799 de 2021
6. En el Auto 799 de 2021[22], la Sala Plena estableció que la jurisdicción para conocer de las acciones populares está determinada por la calidad del demandado, pues siempre que la violación de derechos colectivos involucre actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas será competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En contraste, cuando el demandado sea únicamente un particular corresponde conocer a la Jurisdicción Ordinaria Civil. Finalmente, si concurren en la violación personas de naturaleza pública y privada, la competente será la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
7. En efecto, el artículo 15 de la Ley 472 de 1998 establece que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá de acciones populares cuando tengan origen: en actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas, de conformidad con lo dispuesto en las disposiciones vigentes sobre la materia, para los demás casos, la misma norma dispone que la competente será la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil. En línea con lo expuesto, el artículo 9 ibidem consagra que las acciones populares proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos.
8. Al respecto, en la Sentencia T-446 de 2007, la Corte se pronunció sobre el alcance del mencionado artículo, en los siguientes términos: en efecto, la determinación objetiva del juez competente para el trámite de las acciones populares se encuentra dada por la naturaleza de la persona, natural o jurídica, que con su acción u omisión ha violado o amenace violar los derechos e intereses colectivos. Es decir, si se trata de actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñan funciones administrativas, la jurisdicción competente para conocer de la acción popular es la contencioso administrativa; en los demás casos, conocerá la jurisdicción ordinaria civil[23].
9. En el auto 799 de 2021, la Corte ha establecido que la competencia asignada por el legislador no se desvirtúa por la simple argumentación relacionada con la posibilidad de vinculación al trámite de una entidad de naturaleza pública o de una persona privada que desempeñe funciones administrativas. Es decir, el operador judicial ordinario no puede anticiparse a la posible vinculación de autoridades públicas para declarar la falta de jurisdicción. Sin embargo, adujo que, si con admisión de la acción popular o en un momento procesal posterior concluye que es necesario integrar la parte pasiva con una entidad pública o con personas privadas que desempeñen funciones administrativas pues sus actuaciones u omisiones violan o amenazan derechos colectivos, podrá remitirla por competencia a la jurisdicción contencioso.
4. Casos concretos
10. En los asuntos objeto de decisión, se cumple con los tres presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones, puesto que, como se puede observar en el acápite antecedente 1:
(i) Presupuesto subjetivo: los conflictos se suscitaron entre autoridades de diferentes jurisdicciones. Por un lado, jueces de la Jurisdicción Ordinaria y del otro lado, jueces de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
(ii) Presupuesto objetivo: se acreditaron causas judiciales respecto de la cuales se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla, específicamente, se tratan de acciones populares instauradas por el señor Gerardo Herrera en contra de particulares.
(iii) Presupuesto normativo: las autoridades judiciales que suscitaron los conflictos entre jurisdicciones citaron y justificaron su falta de jurisdicción haciendo alusión a la Ley 472 de 1998.
11. Superado el anterior estudio, es necesario aplicar la regla establecida en el Auto 799 de 2021 y atribuir la competencia de este asunto a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil. Lo anterior, toda vez que las acciones populares promovidas por el señor Gerardo Herrera se dirigen exclusivamente en contra de particulares, en este caso, (i) en el CJU-6512, la Diócesis de Garagoa - Parroquia Nuestra Señora del Rosario de Chiquinquirá, y (ii) en el CJU-6571, en contra del ciudadano párroco como representante legal del inmueble donde se encuentra la amenaza de derechos colectivos cementerio católico que exista en la ciudad de la vulneración [Guaca, Santander]; y en sede judicial no fue vinculada ninguna entidad pública al extremo pasivo[24].
12. En ese sentido y debido a que los expedientes CJU-6512 y CJU-6571 guardan identidad de materia, la Sala Plena los remitirá a las siguientes autoridades para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados:
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Expediente |
Autoridad judicial competente |
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CJU-6512 |
Juzgado Promiscuo del Circuito de Miraflores |
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CJU-6571 |
Juzgado 001 Promiscuo del Circuito de Málaga |
5. Regla de decisión
13. Reiteración del Auto 799 de 2021. En virtud de los artículos 9, 14 y 15 de la Ley 472 de 1998, la Jurisdicción Ordinaria Civil es la competente para conocer de una acción popular presentada en contra de un particular siempre que la violación o amenaza de derechos colectivos no involucre además actos, acciones u omisiones de entidades públicas y de personas privadas que desempeñen funciones administrativas, eventos en los que será la Jurisdicción Contenciosa Administrativa la competente[25].
III. DECISIÓN
Con base en lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero: ACUMULAR los conflictos de jurisdicciones identificados con los expedientes CJU-6512 y CJU-6571, por presentar unidad de materia.
Segundo: En el proceso CJU-6512, DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Promiscuo del Circuito de Miraflores y el Juzgado 009 Administrativo Oral de Tunja, y DECLARAR que el Juzgado Promiscuo del Circuito de Miraflores es la autoridad competente para conocer de la acción popular promovida por Gerardo Herrera en contra de la Diócesis de Garagoa - Parroquia Nuestra Señora del Rosario de Chiquinquirá.
Tercero: REMITIR el expediente CJU-6512 al Juzgado Promiscuo del Circuito de Miraflores para que continúe con el trámite del proceso y comunique la presente decisión a los interesados, incluyendo el Juzgado 009 Administrativo Oral de Tunja.
Cuarto: En el proceso CJU-6571, DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 001 Promiscuo del Circuito de Málaga y el Juzgado 011 Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga, y DECLARAR que el Juzgado 001 Promiscuo del Circuito de Málaga es la autoridad competente para conocer de la acción popular promovida por el señor Gerardo Herrera.
Quinto: REMITIR el expediente CJU-6571 al Juzgado 001 Promiscuo del Circuito de Málaga para que continúe con el trámite del proceso y comunique la presente decisión a los interesados, incluyendo el Juzgado 011 Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
CAROLINA RAMÍREZ PÉREZ
Magistrada (e)
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente CJU-6512, archivo 001 Demanda.
[2] Ibid.
[3] ARTÍCULO 15. Jurisdicción. La jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las Acciones Populares originadas en actos, acciones y omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas, de conformidad con lo dispuesto en las disposiciones vigentes sobre la materia. En los demás casos, conocerá la jurisdicción ordinaria civil.
[4] La autoridad judicial citó el siguiente apartado: la jurisdicción para conocer de las acciones populares está determinada por la calidad del demandado, pues siempre que la violación de derechos colectivos involucre actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas será la Jurisdicción Contenciosa Administrativa la competente. En contraste, cuando el demandado sea únicamente un particular corresponde conocer a la Jurisdicción Ordinaria Civil. Finalmente, si concurren en la violación personas de naturaleza pública y privada, la competente será la Jurisdicción Contencios[o] Administrativ[o].
[6] Archivo 010.ContestaciónDiócesis.pdf.
[7] Archivo 004.ContestaciónMunicipiodeZetaquira.pdf.
[8] Archivo 011.ContestaciónORIP.pdf.
[9] Expediente CJU-6512, archivo 019 AUTO NO AVOCA CONOCIMIENTO PROPONE CONFLICTO NEGATIVO DE JURISDICCIÓN.
[10] Ibid.
[11] Expediente CJU-6571, archivo 001EscritoDemanda.
[12] Expediente CJU-6571, archivo 004AutoRechazaPorCompetencia.
[13] Ibid.
[14] Ibid.
[15] Expediente digital CJU-6571, archivo 004AutoFaltaJurisdiccionRemisionCorte.
[16] Ibid.
[17] En particular, las previstas en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, los literales a) y v) del artículo 5º y el artículo 48 del Acuerdo 01 de 2025 (Reglamento Interno de la Corte), el artículo 5º del Decreto 2067 de 1991, así como en los artículos 148 y 150 (inciso final) del Código General del Proceso.
[18] Corte Constitucional, autos 345 de 2018, 328 de 2019 y 452 de 2019.
[19] Corte Constitucional, Auto 452 de 2019, a través del cual se reitera el Auto 155 de 2019. En idéntico sentido, Auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 de 2018 y 716 de 2018. Exige que la controversia se suscite, por al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.
[20] Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. Así las cosas, no existirá conflicto cuando se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe o el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional.
[21] Requiere que las autoridades en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto. No existirá conflicto cuando se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, una de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos, aparentemente, fundamento normativo alguno, al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[22] Reiterado en el auto 239 de 2023.
[23] Esta posición fue retomada y ampliada en la Sentencia SU-585 de 2017.
[24] Esta postura fue adoptada previamente por esta Corporación, en el Auto 431 de 2025, en un caso similar, en que el señor Juan David Morales presentó una acción popular en contra del párroco del Cementerio Parroquial Nuestra Señora del Rosario, por considerar que se vulneraban los derechos e intereses colectivos de los que trata el artículo 4 de la Ley 472 de 1998, como consecuencia de la falta de baños aptos para ciudadanos que se movilizan en silla de ruedas en el aludido cementerio. En tal oportunidad, la Corte dio aplicación a la regla de decisión del Auto 799 de 2021, por considerar que la demanda estaba dirigida exclusivamente en contra de un particular, y en sede judicial no fue vinculada ninguna entidad pública.
[25] Corte Constitucional, Auto 799 de 2021.