Sentencia A. 728/25

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-728/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Seguridad social de empleado público o miembro de corporación pública

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 728 DE 2025

 

Referencia: expediente CJU-6389

 

Asunto: conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 036 Laboral del Circuito de Bogotá y la Sección Segunda del Juzgado 029 Administrativo Oral del Circuito de la misma ciudad

 

Magistrada ponente:

Paola Andrea Meneses Mosquera

 

Bogotá D. C., veintinueve (29) de mayo de dos mil veinticinco (2025)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el artículo 241.11 de la Constitución, dicta el siguiente

                                                                                 

AUTO

 

 

    I.          ANTECEDENTES

 

1. La causa judicial. El 22 de abril de 2024, Jorge Hernán Botero Castro (en adelante, “el demandante”) interpuso demanda ordinaria laboral en contra de la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales – UGPP (en adelante, “UGPP”) y otros[1]. Como pretensiones solicitó que se condene a la UGPP a: (i) reconocer a su favor la pensión de jubilación convencional establecida en “los artículos 98 y 101 de la Convención Colectiva de Trabajo suscrita entre el ISS y Sintra Seguridad Social el 31 de octubre de 2001” a partir del 12 de agosto de 2010[2]; (ii) liquidar y pagar la pensión de jubilación convencional teniendo en cuenta una tasa de reemplazo equivalente al 75% del promedio percibido durante su último año de servicio; (iii) pagar la bonificación de que trata el artículo 103 de la precitada convención colectiva; y (iii) al pago de las costas y agencias en derecho[3].

 

2. Como fundamento de sus pretensiones, el demandante indicó que laboró para el Hospital San José de Viterbo, el Instituto de los Seguros Sociales (en adelante, “ISS”), el Ministerio de Salud y la ESE Luis Carlos Galán Sarmiento por un tiempo equivalente a 21 años y 11 meses. Destacó que, del 1 de enero de 1995 al 25 de junio de 2003, fue trabajador oficial del ISS y que, posteriormente, del 26 de junio de 2003 al 6 de noviembre de 2009, trabajó como médico general en la ESE Luis Carlos Galán Sarmiento, donde concluyó su actividad profesional[4]. Explicó que, el 31 de octubre de 2001, el ISS y Sintra Seguridad Social suscribieron una convención colectiva de trabajo de la cual considera ser beneficiario. Señaló que radicó varias peticiones con miras a obtener el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación convencional. Manifestó que las demandadas negaron sus pretensiones con el argumento de que no tiene derechos adquiridos bajo la convención colectiva referida[5].

 

3. Postura de la jurisdicción ordinaria laboral. El proceso correspondió al Juzgado 036 Laboral del Circuito de Bogotá, autoridad judicial que, mediante auto del 6 de septiembre de 2024, resolvió declarar su falta de competencia y remitir el expediente a los juzgados administrativos de Bogotá[6]. Fundamentó su decisión en que, a su juicio, el accionante “no tuvo la calidad de trabajador oficial”[7]. Expuso el artículo 16 del Decreto 1750 del 26 de junio de 2003, según el cual, los servidores de las Empresas Sociales del Estado creadas en ese decreto serían empleados públicos. Agregó que el asunto sub examine es competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en virtud de los artículos 195 de la Ley 100 de 1993, 26 de la Ley 10 de 1990 y 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, “CPACA”). Asimismo, fundamentó su posición en decisiones de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado[8].

 

4. Postura de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. El proceso correspondió al Juzgado 029 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, autoridad judicial que, mediante auto del 6 de febrero de 2025, declaró su falta de jurisdicción, propuso conflicto negativo de competencia y ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional para que dirimiera la controversia suscitada[9]. Argumentó que “el objeto central del proceso es lograr la aplicación de un beneficio prestacional contenido en una convención colectiva” de trabajo[10], lo cual, en su criterio, es un asunto reservado para la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral. Asimismo, fundamentó su posición en los autos 011 y 625 de 2022 de la Corte Constitucional.

 

5. Actuaciones en la Corte Constitucional. El proceso fue enviado a la Corte Constitucional el 14 de marzo de 2025[11]. Posteriormente, el 11 de abril de 2025, la Secretaría General de la Corte Constitucional remitió el expediente al despacho de la magistrada sustanciadora, de acuerdo con el reparto efectuado el 10 de abril del 2025[12].

 

   II.            CONSIDERACIONES

 

1.     Competencia

 

6. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el artículo 241.11 de la Constitución Política.

 

2.     Delimitación del asunto objeto de decisión y metodología

 

7. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado 036 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 029 Administrativo Oral del Circuito de la misma ciudad, la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda interpuesta por el señor Jorge Hernán Botero Castro en contra de la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales (UGPP) y otros. Para ese efecto, en primer lugar, la Sala verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, se referirá a (i) la competencia del juez contencioso administrativo y del juez ordinario laboral en materia de reclamaciones pensionales (II.4 infra); (ii) al régimen aplicable a los trabajadores del extinto ISS (II.5 infra); (iii) a la Regla general de vinculación de las Empresas Sociales del Estado (II.6 infra); y (iv) a la competencia para conocer controversias relacionadas con una pensión convencional (II.7 infra). Finalmente, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir el conocimiento del proceso (II.8 infra).

 

3.     Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones

 

8. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ningun[a] le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”^[13]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de controversias se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo^[14].

 

 

9. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones por las siguientes razones:

 

9.1.     Satisface el presupuesto subjetivo porque el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales que pertenecen a distintas jurisdicciones. De un lado, el Juzgado 036 Laboral del Circuito de Bogotá, que integra la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral. De otro lado, el Juzgado 029 Administrativo Oral del Circuito de la misma ciudad, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

9.2.     Satisface el presupuesto objetivo porque las autoridades judiciales rechazan el conocimiento de una demanda que pretende el reconocimiento de una pensión de jubilación que debe ser resuelta mediante un trámite de naturaleza judicial.

9.3.     Satisface el presupuesto normativo porque las autoridades judiciales enfrentadas expusieron las razones legales y jurisprudenciales por las que consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (párr. 3 y 4 supra).

 

4.     Competencia del juez contencioso administrativo y del juez ordinario laboral en materia de reclamaciones pensionales

 

10.             Competencia de la jurisdicción ordinaria laboral. Según el artículo 12 de la Ley 270 de 1996[18], la jurisdicción ordinaria conocerá de todos los asuntos que no estén asignados a cualquier otra jurisdicción. Por su parte, el artículo 2.4 del CPTSS señala que la jurisdicción ordinaria laboral es competente para conocer “[l]as controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”. Así, respecto a las controversias relativas a los servicios de la seguridad social, existe una cláusula general y residual de competencia que opera cuando no hay una norma especial que atribuya el conocimiento de dichos procesos a otra jurisdicción[19].

 

11.             Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. El artículo 104 del CPACA establece los asuntos que debe conocer la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En particular, el numeral 4º de la norma en cita prevé que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá de los procesos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”. En consecuencia, las controversias en materia de seguridad social son competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo ante la concurrencia de dos factores: (i) la condición de empleado público del titular del derecho a la seguridad social en controversia y (ii) la naturaleza pública de la administradora del subsistema de seguridad social.

 

12.             Momento para determinar la naturaleza de la vinculación laboral. En el auto 874 de 2021, la Corte Constitucional señaló que el momento en el que se debe determinar la naturaleza de la vinculación del trabajador para efectos de determinar la competencia es el de la causación de la prestación. Asimismo, precisó que “cuando la causación es posterior a la finalización del vínculo del trabajador, el hito lo determina la última vinculación laboral del trabajador”.

 

5.     El régimen laboral aplicable a los trabajadores del extinto Instituto de Seguros Sociales (ISS)

 

13.             Mediante el Decreto 1651 de 1977[20], se estableció que los cargos del ISS se clasificaban en “asistenciales y administrativos, según la naturaleza de las funciones que desempeñan sus titulares”[21]. Los asistenciales estaban directamente relacionados “con la prestación de los servicios propios de atención integral de la salud”. Sus titulares serían los profesionales de la medicina y de la odontología, así como las personas naturales que cumplían actividades “dirigidas a coadyuvar y complementar los servicios de atención integral de la salud”[22]. El inciso tercero del artículo 3 del Decreto 1651 de 1977 disponía que estos servidores estaban vinculados a la administración mediante “una relación legal y reglamentaria de naturaleza especial, que les confiere el derecho a celebrar colectivamente con el Instituto Convenciones para modificar las asignaciones básicas de sus cargos”. Por su parte, las personas que desempeñaban labores de “aseo, jardinería, electricidad, mecánica, cocina, celaduría, lavandería, costura, planchado de ropa y transporte”, serían trabajadores oficiales[23].

 

6.     Regla general de vinculación de las Empresas Sociales del Estado

 

14.             De acuerdo con el artículo 83 de la Ley 498 de 1998, las empresas sociales del Estado (en adelante, ESE) son entidades creadas por la nación o por las entidades territoriales para la prestación en forma directa de servicios de salud. Por su parte, el artículo 195 de la ley 100 de 1993 estableció que el personal vinculado a estas entidades tendría el carácter de “empleados públicos y trabajadores oficiales, conforme a las reglas del Capítulo IV de la Ley 10 de 1990”[24]. Los artículos 26 y 30 de la Ley 10 de 1990 establecen lo siguiente:

 

“ARTICUL0 26. Clasificación de empleos. En la estructura administrativa de la Nación, de las entidades territoriales o de sus entidades descentralizadas, para la organización y prestación de los servicios de salud, los empleos pueden ser de libre nombramiento y remoción o de carrera. Son empleos de libre nombramiento y remoción: (…) || PARAGRAF0. Son trabajadores oficiales, quienes desempeñen cargos no directivos destinados al mantenimiento de la planta física hospitalaria, o de servicios generales, en las mismas instituciones. Los establecimientos públicos de cualquier nivel, precisarán en sus respectivos estatutos, qué actividades pueden ser desempeñadas mediante contrato de trabajo.

(…)

ARTICULO 30. Régimen de los trabajadores oficiales y de los empleados públicos. Las entidades públicas de cualquier nivel administrativo que presten servicios de salud, aplicarán a sus trabajadores oficiales, en cuanto sean compatibles, los principios y reglas propios del régimen de carrera administrativa, y les reconocerán, como mínimo, el régimen prestacional previsto en el Decreto 3135 de 1968, todo, sin perjuicio de lo que contemplen las convenciones colectivas de trabajo. || A los empleados públicos del sector de la salud de las entidades territoriales y de sus entes descentralizados, se les aplicará el mismo régimen prestacional de los empleados públicos del orden nacional, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 17 de la presente Ley”.

 

15.             Por su parte, el artículo 16 del Decreto 1750 de 2003 estableció que los servidores de las ESE serían empleados públicos, “salvo los que sin ser directivos, desempeñen funciones de mantenimiento de la planta física hospitalaria y de servicios generales, quienes serán trabajadores oficiales”.

 

7.     Competencia para conocer demandas relacionadas con el reconocimiento de una pensión convencional

 

16.             En el auto 355 de 2022 la Corte Constitucional conoció un conflicto entre jurisdicciones en el que el accionante pretendía el reconocimiento de una pensión convencional. En esa oportunidad, la Corte verificó la naturaleza, prima facie, de la vinculación laboral del accionante, como criterio para definir la jurisdicción competente, con independencia de que, en principio, las controversias sobre prestaciones contenidas en convenciones colectivas de trabajo están reservadas a personas vinculadas mediante contrato de trabajo. En tal sentido, la Sala Plena consideró que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer demandas en las que se pretende el reconocimiento de una pensión de jubilación convencional, cuando el servidor público accionante, prima facie, tuvo un cargo correspondiente al de un empleado público, de acuerdo con las reglas generales de vinculación[25].

 

8.     Caso concreto

 

17.             La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el proceso judicial sub examine. La Sala Plena concluye que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para resolver la demanda presentada por el señor Jorge Hernán Botero Castro en contra de la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales (UGPP) y otros. Esto, porque (i) se pretende el reconocimiento de una pensión de jubilación convencional; (ii) la última vinculación laboral del señor Hernán Botero Castro fue con la ESE Luis Carlos Galán Sarmiento, una empresa social del estado[26]; y (iii) acudiendo a la regla general de vinculación de las empresas sociales del Estado (Decreto 1750 de 2003[27]), se puede concluir, prima facie, que el accionante ostentó la calidad de empleado público. Esto, porque desempeñó funciones como médico general y no labores de “aseo, jardinería, electricidad, mecánica, cocina, celaduría, lavandería, costura, planchado de ropa y transporte” o de mantenimiento y construcción propias de los trabajadores oficiales[28]. Por lo tanto, la competencia recae en la jurisdicción contencioso administrativo de acuerdo con el numeral 4 del artículo 104 del CPACA.

 

18.             La Sala precisa que, si bien, en algunas decisiones la Sala Plena ha considerado, de manera indicativa, que la calidad de trabajador oficial puede deducirse de la solicitud de la aplicación de una convención colectiva de trabajo[29], tal razonamiento no constituye un criterio determinante para resolver el asunto objeto de análisis. Esto, porque la eventual aplicación de la convención colectiva en el caso sub examine corresponde, precisamente, al fondo del asunto. En efecto, en el expediente judicial no obra prueba de que el accionante hubiera sido reconocido como beneficiario de la convención colectiva del trabajo suscrita entre el ISS y Sintra Seguridad Social el 31 de octubre de 2001. 

 

19.             En virtud de lo expuesto, la Sala Plena dirime este conflicto de jurisdicciones en el sentido de declarar que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer del proceso judicial sub examine. Por lo tanto, ordenará remitir el expediente CJU-6389 al Juzgado 029 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá para lo de su competencia y para que comunique la presente determinación.

 

24. Regla de decisión: La jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer las controversias en las que se pretende el reconocimiento de una pensión de jubilación convencional cuando, de acuerdo con las reglas generales de vinculación de la entidad demandada, prima facie, el demandante se desempeñó como empleado público en su última vinculación laboral.

 

III.            DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 036 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 029 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 029 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá es la autoridad competente para conocer el proceso judicial promovido por Jorge Hernán Botero Castro en contra de la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales (UGPP) y otros.

 

SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-6389 al Juzgado 029 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite, así como al Juzgado 036 Laboral del Circuito de Bogotá.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CAROLINA RAMÍREZ  PÉREZ

Magistrada (e)

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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