Sentencia A. 716/24

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-716/24

 

RECURSO DE SUPLICA CONTRA RECHAZO DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de procedencia

 

RECURSO DE SUPLICA CONTRA RECHAZO DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Incumplimiento de la carga argumentativa

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

 

AUTO 716 DE 2024

 

Referencia: expediente D-15663

 

Recurso de súplica contra el Auto del 11 de marzo de 2024 que rechazó la demanda de inconstitucionalidad en contra del parágrafo 1 (parcial) del artículo 47 de la Ley 2277 de 2022, “por medio de la cual se adopta una reforma tributaria para la igualdad y la justicia social y se dictan otras disposiciones”.

 

Demandantes: Adán Palacios Moreno y Franklin Orlando Andoque Mendoza

 

Magistrado sustanciador:

José Fernando Reyes Cuartas

 

Bogotá D.C., dieciocho (18) de abril de dos mil veinticuatro (2024).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial aquellas que le concede el Decreto Ley 2067 de 1991 y el artículo 50 del Reglamento Interno de la corporación (Acuerdo 02 de 2015), procede a resolver el recurso de súplica en la demanda de la referencia.

 

I. Antecedentes

 

La demanda

 

1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad los ciudadanos Adán Palacios Moreno y Franklin Orlando Andoque Mendoza, actuando en calidad de gobernadores de las Comunidades Indígenas Andoque de Aduche (departamento del Amazonas) y Andoque de Araracuara (departamento del Caquetá), respectivamente, demandaron el parágrafo 1 (parcial) del artículo 47 de la Ley 2277 de 2022, “por medio de la cual se adopta una reforma tributaria para la igualdad y la justicia social y se dictan otras disposiciones”. A continuación, la Sala Plena transcribe la norma y subraya el apartado normativo acusado:

 

LEY 2277 DE 2022

(diciembre 13)

Diario Oficial No. 52.247 de 13 de diciembre de 2022

 

Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria para la igualdad y la justicia social y se dictan otras disposiciones.

 

EL CONGRESO DE COLOMBIA

 

DECRETA:

 

TÍTULO IV. IMPUESTOS AMBIENTALES.

CAPÍTULO I.

IMPUESTO NACIONAL AL CARBONO

 

ARTÍCULO 47. Modifíquese el Artículo 221 de la Ley 1819 de 2016, el cual quedará así: Artículo 221. Impuesto nacional al carbono. El impuesto nacional al carbono es un gravamen que recae sobre el contenido de carbono equivalente (C02eq) de todos los combustibles fósiles, incluyendo todos los derivados del petróleo, gas fósil y sólidos que sean usados para combustión.

 

El hecho generador del impuesto nacional al carbono es la venta dentro del territorio nacional el retiro para el consumo propio, la importación para el consumo propio o la importación para la venta de combustibles fósiles.

 

El impuesto nacional al carbono se causa en una sola etapa respecto del hecho generador que ocurra primero. Tratándose de gas y derivados de petróleo, el impuesto se causa en las ventas efectuadas por los productores, en la fecha de emisión de la factura; en los retiros para consumo de los productores, en la fecha del retiro; y en las importaciones, en la fecha en que se nacionalice el gas o el derivado de petróleo. En el caso del carbón, el impuesto se causa al momento de la venta al consumidor final en la fecha de emisión de la factura; al momento del retiro para consumo propio, en la fecha del retiro; o al momento de la importación para uso propio, en la fecha de su nacionalización.

 

Tratándose de gas y derivados del petróleo, el sujeto pasivo del impuesto será quien adquiera los combustibles fósiles del productor o el importador; el productor cuando realice retiros para consumo propio; y el importador cuando realice retiros para consumo propio.

 

Son responsables del impuesto, tratándose de gas y derivados del petróleo, los productores y los importadores; independientemente de su calidad de sujeto pasivo, cuando se realice el hecho generador. En el caso del carbón, los sujetos pasivos y responsables del impuesto son quienes lo adquieran o utilicen para consumo propio dentro del territorio nacional. Los responsables son quienes autoliquidarán el impuesto.

 

PARÁGRAFO 1o. El impuesto nacional al carbono no se causa para los sujetos pasivos que certifiquen ser carbono neutro, ya sea que la certificación sea obtenida directamente por el sujeto pasivo o a través del consumidor o usuario final, de acuerdo con la reglamentación que expida el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. La no causación del impuesto nacional al carbono no podrá exceder en ningún caso el cincuenta por ciento (50%) del impuesto causado. El uso de la certificación de carbono neutro, para la no causación del impuesto al carbono, no podrá volver a ser utilizada para obtener el mismo beneficio ni ningún otro tratamiento tributario.

 

PARÁGRAFO 2o. En el caso del carbón, el impuesto no se causa para el carbón de coquerías.

 

PARÁGRAFO 3o. En el caso del gas licuado de petróleo, el impuesto solo se causa en la venta a usuarios industriales.

 

PARÁGRAFO 4o. En el caso del gas natural, el impuesto solo se causa en la venta a la industria de la refinación de hidrocarburos y la petroquímica.

 

PARÁGRAFO 5o. El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible podrá reglamentar mecanismos de control y definir criterios técnicos para los resultados de mitigación de GEI que se utilicen para optar al mecanismo de no causación de que trata el parágrafo 1 del presente Artículo.

2. La parte actora le solicitó a la Corte declarar la inexequibilidad de la expresión acusada, por desconocer lo dispuesto en los artículos 1, 48, 83, 157 y 330 de la Constitución, el Convenio 169 de la OIT y la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Además, los ciudadanos pidieron la suspensión provisional de la norma sometida a control porque consideraron que genera daños irreparables al mercado verde de carbono.

 

3. Inicialmente, los ciudadanos presentaron argumentos de contexto, para lo cual abordaron el efecto invernadero y la crisis climática como origen del impuesto de emisiones de carbono y el mercado verde de carbono, que vende y compra unidades de carbono a través de bonos, también conocido como el certificado de reducción o remoción del GEI (gases efecto invernadero). Según los demandantes estos dos mecanismos coexistían en el ordenamiento jurídico desde la Ley 1819 de 2016 hasta la reforma introducida por la Ley 2277 de 2022, que materialmente dio por terminado el certificado GEI al establecer un tope del 50% a la no causación del impuesto, lo cual afectó los ingresos de las comunidades étnicas que eran las principales beneficiarias de aquel. Para sustentar sus pretensiones, los accionantes formularon cuatro cargos:

 

4. Primer cargo: desconocimiento del deber mínimo de deliberación y del principio democrático (artículos 1 y 157 de la Constitución). Para los actores la modificación al impuesto al carbono no cumplió con el deber de deliberación mínima[1] porque el proyecto de reforma no se sometió a un especial escrutinio ni se invitó a participar a las comunidades étnicas que se vieron afectadas por la modificación legal. Tampoco se justificó el cambio del sistema de no causación por compensaciones.

 

5. Los señores Palacios y Andoque explicaron que el proyecto se tramitó con mensaje de urgencia y en las sesiones conjuntas del primer debate en Cámara y Senado nada se dijo sobre esta reforma porque todas las proposiciones y peticiones de archivo cuestionaron otros aspectos del proyecto de ley. Lo mismo ocurrió en el segundo debate cuando el representante a la cámara Óscar Villamizar cuestionó el impacto que tendría la reducción del 50% en los ciudadanos beneficiarios, sin que el ministro de hacienda emitiera respuesta alguna[2]. A juicio de los ciudadanos, este vicio es insubanable.

 

6. Segundo cargo: violación de la prohibición de no regresividad de los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales de las comunidades indígenas, étnicas, campesinas y afrocolombianas (artículo 48 de la Constitución). Los demandantes aludieron al principio de progresividad y no regresividad conforme a la jurisprudencia de la Corte, también explicaron que las comunidades étnicas y campesinas son las principales vendedoras del mercado verde, por lo que consideraron que la reforma de la Ley 2277 de 2022 que restringió la no causación del impuesto a un 50% de las emisiones producidas y compensadas por bonos de carbono es regresiva y pone en riesgo el “círculo virtuoso” de este mercado porque se disminuyó la oferta de este mercado, lo que afectó el mínimo vital y la subsistencia de sus beneficiarios, quienes mayoritariamente son sujetos de especial protección constitucional.

 

7. Tercer cargo: desconocimiento del principio de buena fe y confianza legítima porque se afectaron los proyectos elegibles a acogerse a la no causación del impuesto (artículo 83 de la Constitución). Después de caracterizar este mandato en los términos de la jurisprudencia, los ciudadanos explicaron que antes de la reforma el impuesto al carbono permitía certificar el 100%, pero desde la Ley 2277 de 2022 esta se redujo a la mitad, con lo cual se afectó a los contribuyentes y a los titulares de los proyectos que se dedican a generar los bonos de carbono, principalmente, a las comunidades étnicas. Según los actores, la reforma fue abrupta, súbita, intempestiva, arbitraria e inconsulta, por lo que se vulneró el principio de la buena fe de grupos de especial protección constitucional que tenían derechos adquiridos y expectativas legítimas sobre proyectos de mitigación de las emisiones de carbono.

 

8. Cuarto cargo: violación del derecho a la consulta previa en el marco de proyectos de ley que afectan directamente los intereses de comunidades indígenas, afrocolombianas y campesinas (artículo 330 de la Constitución y Convenio 169 de la OIT). Después de referirse al desarrollo jurisprudencial del derecho a la consulta previa, los demandantes señalaron que la medida adoptada en el artículo acusado afecta directamente los intereses de las comunidades indígenas como protagonistas del mercado verde y no les fue consultada durante el trámite legislativo, lo cual significa que se omitió el deber de propiciar la participación de los grupos étnicos en una decisión que afecta la explotación de recursos naturales en los territorios colectivos.

 

La inadmisión de la demanda

 

9. Mediante auto del 19 de febrero de 2024, la magistrada Cristina Pardo Schlesinger inadmitió la demanda de la referencia, toda vez que los cargos formulados no cumplieron los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia exigidos por la jurisprudencia constitucional.

 

10. Frente al primer cargo, la magistrada sustanciadora expuso que la demanda planteó un vicio de forma y fue presentada dentro del término exigido en el artículo 242.3 de la Constitución. Sin embargo, el argumento de la presunta elusión del debate no se basó en razones claras y ciertas debido a que los actores se limitaron a señalar que la reforma no fue ampliamente debatida y no efectuaron una confrontación con el parámetro constitucional. De hecho, cuando se aludió al trámite legislativo se mencionó que desde la exposición de motivos se introdujo la reforma del impuesto al carbono y la reducción del bono de carbono. Es decir que la disposición demandada fue presentada y discutida desde la formulación del proyecto de ley. En consecuencia, no es posible identificar el alcance y el sentido de lo pretendido por los demandantes.

11. Añadió que las razones tampoco son pertinentes, específicas ni suficientes porque las reglas de la Sentencia C-133 de 2022 en las que basaron el cargo no son aplicables porque se trató de una ley estatutaria (no ordinaria) y la conclusión de la elusión del debate, en esa oportunidad, se determinó por la sumatoria de varios defectos en el trámite legislativo, lo que no ocurrió en este caso. Además, el cargo se sustentó en razones subjetivas e indeterminadas que no tienen el alcance para establecer la existencia de una elusión del debate.

 

12. En cuanto al segundo cargo, la magistrada Pardo Schlesinger señaló que carece de razones ciertas, pertinentes, específicas y suficientes. Frente a la falta de certeza explicó que la interpretación que hicieron los actores de la norma acusada no es plausible y se plantearon desde la conveniencia del mercado verde. Es decir, las razones que expusieron los demandantes no son de naturaleza constitucional, sino que expresan los posibles efectos económicos que genera la disposición acusada. Aunado a lo anterior, los ciudadanos identificaron como parámetro de control el artículo 48 de la Constitución, pero invocaron la violación de otros derechos fundamentales, situación que tornó confusa la argumentación.

 

13. Para la magistrada sustanciadora los accionantes sustentaron el cargo de infracción al principio de no regresividad en el artículo 48 superior, el cual hace referencia a la seguridad social, sin que sea comprensible “por qué los ciudadanos derivan de aquella disposición constitucional el principio de progresividad de los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales”[3].

 

14. El auto de inadmisión reprochó que no se explicara cómo la medida legislativa cuestionada afecta los derechos fundamentales de las comunidades indígenas en su faceta prestacional. Además, los actores omitieron que el impuesto al carbono cuenta con una destinación específica que beneficia a comunidades vulnerables en territorio. En ese orden, “la regresividad que alegan los demandantes pareciera una posición subjetiva que solo se refleja en el comportamiento del mercado de los bonos de carbono, pero que no desvirtúa la existencia de un fin legítimo, la idoneidad y la proporcionalidad de la medida adoptada por el legislador”[4].Todo lo anterior, evidenció que el cargo no propuso razones pertinentes y suficientes.

 

15. Respecto al tercer cargo, la magistrada Pardo Schlesinger concluyó que carece de razones claras, ciertas, pertinentes, específicas y suficientes. Señaló que está sustentado en los efectos de la medida legislativa en el mercado verde. Además, partió de una interpretación aislada que no corresponde a la realidad porque no se eliminó el beneficio tributario, sino que se limitó el porcentaje de compensación al 50%. Según el auto de inadmisión, los actores no tuvieron en cuenta que el artículo 96 de la Ley 2277 de 2022 dispone que “[l]os contribuyentes que hubieren acreditado las condiciones para acceder a las tarifas diferenciales y demás beneficios tributarios derogados o limitados mediante la presente ley, podrán disfrutar del respectivo tratamiento durante la totalidad del término otorgado en la legislación bajo la cual se consolidaron las respectivas situaciones jurídicas, en cuanto ello corresponda”. En ese orden, concluyó “las razones que sostienen el tercer cargo se fundan en una interpretación aislada del estatuto tributario y en puntos de vista subjetivos, indeterminados y abstractos, que impiden un estudio de constitucionalidad de la norma que se ataca”[5].

 

16. Sobre el cuarto cargo la magistrada sustanciadora señaló que “los demandantes no demostraron la existencia plausible de una afectación directa a las comunidades indígenas, afrocolombianas y campesinas, que exigiera que la medida legislativa tuviera que ser consultada”[6]. En esa medida, determinó que el escrito inicial carece de razones claras, ciertas, pertinentes, específicas y suficientes para determinar la existencia de la afectación directa de la norma y, en consecuencia, el deber de consulta previa. En contraste, el auto de inadmisión resaltó que, según la demanda, la afectación al mercado verde es generalizada para todos los agentes que participan en la emisión de bonos de carbono, es decir que no se logró demostrar el impacto negativo con enfoque étnico diferencial.

 

17. Finalmente, la magistrada Pardo Schlesinger negó la solicitud de suspensión de la norma demandada acusada porque esta medida es excepcionalísima y para que proceda debe demostrarse la manifiesta y abierta incompatibilidad de la ley con la Constitución[7]. Además, “debe generar efectos irremediables o que lleven a eludir el control de constitucionalidad”[8]. En el caso concreto, el auto de inadmisión concluyó que no existen elementos de juicio suficientes para determinar la existencia de un daño irremediable.

 

El escrito de corrección de la demanda

 

18. Mediante escrito del 26 de febrero de 2024 los ciudadanos Palacios y Andoque  presentaron la corrección de la demanda y señalaron, frente al primer cargo, que la mención a la Sentencia C-133 de 2022 es porque en ese fallo la Corte estableció el alcance del principio de deliberación mínima y, si bien en este se dijo que solo aplica para leyes estatutarias, también lo es que ahí se menciona que este principio debe ser respetado en el trámite de todas las leyes, principalmente cuando se trata de proyectos que demandan una especial atención en el Congreso. Por lo tanto, consideraron que debe ser tenido en cuenta. En este punto, los actores precisaron que el parámetro de control es la Constitución misma.

 

19.  Los accionantes plantearon que “la demanda no incurre en contradicción cuando señala que la propuesta de reducir la compensación del impuesto al carbono al 50% se encontraba desde la redacción inicial del proyecto de ley, pero que en ningún momento fue objeto de deliberación alguna y que, por el contrario, cuando un representante de la minoría política buscó que el Ministro de Hacienda explicara su razón de ser, fue deliberadamente ignorado por este y no obtuvo respuesta”[9]. Además, si la norma estuvo desde el inicio del trámite legislativo fue puesta en “letra de molde”, porque nunca se explicó por qué y para qué se presentaba. Por lo anterior, concluyeron que la disposición “carece absolutamente de justificación en la exposición de motivos y en las ponencias para primer y segundo debate en ambas cámaras”[10].

 

20. Sobre el segundo cargo, los actores precisaron que el principio de progresividad y prohibición de no regresividad no solo se fundó en el artículo 48 superior sino también en los artículos 93 de la Constitución y 2.1, 2.2, 4 y 11.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales[11].

 

21. Añadieron que la disminución al 50% de la no causación del impuesto de carbono buscó aumentar el recaudo por concepto de dicho tributo pero volvió menos atractivos los créditos de carbono, es decir que se afectó negativamente el grado de realización de la faceta prestacional de esos derechos porque las comunidades étnicas están insertas en las lógicas de mercado de la sociedad mayoritaria por lo que el acceso al dinero es necesario para adquirir bienes y servicios que sirvan para el sostenimiento y desarrollo comunitario, de modo que “[e]xigir lo contrario es tanto como pensar que se trata de museos humanos, estáticos, desprovistos del derecho a desarrollar sus propias ideas de progreso”[12]. Esto los llevó a concluir que la medida es regresiva.

 

22. Para sustentar lo anterior los demandantes explicaron que si bien la finalidad del legislador, conforme a la exposición de motivos, era aumentar el recaudo del impuesto al carbono y desincentivar de paso la emisión de GEI, la medida no era necesaria porque pudieron optar por medios menos regresivos para los grupos étnicos que obtenían recursos con los bonos de carbono. Añadieron que la medida es regresiva dada su la falta de proporcionalidad en sentido estricto, pues el legislador no ponderó los derechos que comprometía la modificación del régimen de créditos de carbono y, estableció una medida en la que “en aras de la finalidad buscada, afectó sin distingos los derechos de todos los que participan de esa actividad, amenazando gravemente los derechos a la autonomía, al desarrollo de su plan de vida y al mínimo vital de comunidades vulnerables cuyos derechos, se reitera, requieren de una especial atención”[13].

 

23. En cuanto al tercer cargo, reprocharon que la magistrada sustanciadora no les explicó las razones por las cuales no cumplía los requisitos de admisibilidad. En esa medida, los demandantes reiteraron los argumentos sobre la confianza legítima y la protección constitucional que existe para las comunidades étnicas.

 

24. Los ciudadanos añadieron que el concepto de violación apunta a señalar que, dada la condición de especial protección de las comunidades étnicas, el principio de confianza legítima intensifica su alcance respecto de decisiones legislativas que podrían afectar intempestivamente los intereses legítimos de aquellos sujetos y es debe del legislador “prever las consecuencias negativas de la regulación que modifica las expectativas legítimas de los sujetos de especial protección constitucional”[14].

 

25. Los demandantes agregaron que la medida adoptada implicó un cambio abrupto e inconsulto en las condiciones de generación de los bonos de carbono, lo que afecta “sensiblemente las condiciones de vida, el mínimo vital y las estructuras de subsistencia de las comunidades étnicas dedicadas a esta empresa”[15]. Lo anterior, teniendo en cuenta que el legislador habría “podido establecer, en aplicación de cierto criterio de proporcionalidad, por ejemplo, que la conmutabilidad de los bonos de carbono no se reduciría en los casos de los bonos generados en proyectos desarrollados por comunidades étnicas”[16].

 

26. En ese contexto, los ciudadanos precisaron que, aunque no tenían derechos consolidados frente a percibir ingresos por concepto de los créditos de carbono, lo cierto es que sí tenían una expectativa legítima que se vio frustrada con el cambio normativo.

 

El rechazo de la demanda

 

27. Mediante Auto del 11 de marzo de 2024, la magistrada Pardo Schlesinger rechazó la demanda, por cuanto no se subsanaron las deficiencias identificadas en la inadmisión, porque frente a los cargos primero, segundo y tercero, los demandantes se limitaron a reiterar los argumentos del escrito inicial sin aportar elementos de juicio claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes. Respecto del cuarto cargo, se señaló que los ciudadanos guardaron silencio por lo que también se rechazó respecto de aquel.

 

28. En cuanto al primer cargo la magistrada sustanciadora señaló que los demandantes reiteraron los argumentos del escrito inicial sin aportar elementos de juicio que pusieran en duda la deliberación del debate legislativo, pues era necesario que identificar una sumatoria de irregularidades que mostrara la afectación de los principios constitucionales de publicidad o de deliberación mínima y democrática. Lo dicho por los actores no basta para derivar en una elusión, pues se limitaron a señalar que el ministro de hacienda no respondió al representante Óscar Villamizar, lo cual es insuficiente para que se configure un vicio de trámite con la virtualidad de generar la inconstitucionalidad de la norma.

 

29. Sobre el segundo cargo la magistrada Pardo Schlesinger consideró que en la subsanación no se mencionaron los derechos fundamentales afectados ni la faceta prestacional que se entiende vulnerada. Para los demandantes la afectación del principio de progresividad partió de un comportamiento del mercado, no de la afectación propia de una faceta prestacional de los derechos de las comunidades étnicas. En consecuencia, el cargo se tornó abstracto e indeterminado. Además, la precisión sobre el parámetro de control, no fue pertinente ni suficiente, en la medida en que tampoco permitió identificar cuáles obligaciones de inmediato cumplimiento se vieron alteradas por el legislador al establecer la limitación a los bonos de carbono.

 

30. Los actores consideraron que los créditos de carbono son desarrollados en territorios de comunidades étnicas y, por lo tanto, la afectación fue a intereses de aquellas. Sin embargo, para la magistrada sustanciadora esta afirmación no es suficiente para establecer que la medida adoptada por el legislador es regresiva, toda vez que no se demuestra que la medida tributaria: “(i) recorte o limite el ámbito sustantivo de protección de los DESC, (ii) aumente sustancialmente los requisitos exigidos para acceder al respectivo derecho, o (iii) disminuya o desvíe sensiblemente los recursos públicos destinados a la satisfacción del derecho”[17].

 

31. Con base en lo anterior, el auto de rechazo señaló que el concepto de violación se basó en la situación concreta de las comunidades étnicas y no en la confrontación objetiva de la disposición acusada con el texto constitucional. Además, el cargo carece de pertinencia porque los argumentos son especulativos al provenir del mismo comportamiento del mercado de los bonos de carbono. Tampoco es suficiente porque no se estructuró en debida forma el juicio del mandato de progresividad y, en esa medida, no generó una mínima duda de inconstitucionalidad para emitir una decisión de fondo.

 

32. Finalmente, sobre el tercer cargo la magistrada sustanciadora encontró que tampoco se subsanaron las falencias advertidas en la inadmisión. Precisó que si bien los demandantes aclararon que no reclamaron la protección de derechos consolidados sino de expectativas legítimas y que el incentivo de no causación solo fue reducido, lo cierto es que sus argumentos apuntaron a respaldar una situación concreta de las comunidades indígenas que representan, es decir, un interés subjetivo.

 

33. Por lo anterior, el auto de rechazo concluyó que el cargo carece de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, porque: (i) la sola modificación de una norma de naturaleza tributaria no es en sí misma una afectación al principio de buena fe y confianza legítima, y (ii) se omitió realizar un contraste entre el contenido constitucional de estos principios en materia tributaria y la norma cuestionada; en contraste, los ciudadanos expresaron opiniones, puntos de vista subjetivos y situaciones hipotéticas, es decir que la preocupación de los actores se fundamenta en los efectos que puede tener la norma en el mercado de bonos de carbono y no en el contenido mismo de la norma.

 

El recurso de súplica

 

34. Los demandantes explicaron que el recurso de súplica se presenta exclusivamente sobre el primer cargo de la demanda, es decir, el relacionado con el vicio de trámite por la infracción del principio de deliberación mínima y el desconocimiento del principio democrático. En este punto, los actores sostuvieron que el auto de 11 de marzo de 2024 evaluó de forma parcial e incompleta la demanda y la corrección, puesto que el concepto de violación no solo se basó en la omisión de respuesta del ministro de hacienda a los planteamientos del representante a la cámara Óscar Villamizar, ya que la elusión en el debate se dio por varios factores, entre ellos “la manifiesta y rampante elusión en la que incurrió el ministro”[18].

35. Según los demandantes, es evidente que el debate y la justificación de la modificación de la norma se eludió por completo, por ejemplo, en la intervención del ministro de hacienda “se presentó fue un remedo de razones. Un trabalenguas imposible de descifrar”[19]. En suma, como no hubo “razones inteligibles, no puede hablarse de diálogo”[20], es decir que “la norma que apareció ahí y ahí quedó, sin razón ni propósito explícito”[21]. Todo lo anterior, no fue debidamente valorado en el auto de rechazo.

 

36. Finalmente, afirmaron que la Corte está en el deber de dar aplicación al principio pro actione y este se activa con la presentación de una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma, aunado al hecho de que consideraciones de orden sustantivo no son propias de la etapa de admisibilidad de la demanda.

 

Consideraciones

 

Competencia

 

37. La Sala Plena es competente para resolver el recurso de súplica de la referencia, con fundamento en lo previsto en el inciso 2 del artículo 6 del Decreto Ley 2067 de 1991^[22].

 

Generalidades sobre el trámite de la acción pública de inconstitucionalidad y el recurso de súplica

 

38. De conformidad con el artículo 241.4 de la Constitución, corresponde a esta corporación “decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación”. Esta facultad no se ejerce de manera oficiosa en razón a que “quien activa el control de constitucionalidad es el ciudadano con la presentación, en debida forma, de la demanda de inconstitucionalidad y no la Corte Constitucional”^[23]. En este sentido, es esencial la participación de los ciudadanos en la conformación, ejercicio y control del poder político, a través de las acciones públicas en defensa de la Constitución y la ley (art. 40.6 superior).

 

39. De conformidad con el artículo 6 del Decreto Ley 2067 de 1991, la decisión que rechaza una demanda de inconstitucionalidad puede ser controvertida a través del recurso de súplica, mediante el cual el ciudadano puede solicitar a la Sala Plena que reconsidere tal determinación.

 

40. Atendiendo su objeto, mediante el recurso de súplica se le garantiza al actor la posibilidad de activar una instancia procesal dentro de la acción pública de inconstitucionalidad, para “controvertir los argumentos que el magistrado sustanciador adujo para rechazar la demanda de inconstitucionalidad”^[24], por lo cual se ha señalado que la argumentación del recurso de súplica se debe encaminar a rebatir la motivación del auto de rechazo y no a corregir, modificar o reiterar las razones expuestas inicialmente en la demanda. En ese sentido, la Corte ha concluido que el recurso de súplica es “la ocasión para exponer ante la Sala Plena las razones que el demandante estima válidas respecto de la providencia suplicada, con miras a obtener su revocatoria”^[25].

 

41. La procedencia del recurso de súplica y su subsecuente estudio de fondo se encuentran supeditados al cumplimiento de tres requisitos: i) la legitimación por activa, que hace referencia a que la solicitud estudiada debe provenir de uno de los sujetos procesales; ii) la oportunidad, la cual exige al interesado presentar la solicitud dentro del término de ejecutoria de la providencia. Al respecto, el numeral 1 del artículo 50 del Acuerdo 2 de 2015 dispone que los recursos de súplica que instauren los ciudadanos contra los autos proferidos por los magistrados, deberán “interponerse dentro de los tres días siguientes a la notificación de la providencia objeto de él” y iii) la carga argumentativa[26].

 

42. Respecto del último requisito, esta corporación ha precisado que el recurrente tiene la carga de presentar “un razonamiento mediante el cual la Sala Plena pueda constatar el yerro, el olvido o la actuación arbitraria que se endilga del auto de rechazo”^[27]; de ahí que si el actor no motiva el recurso o lo hace de manera insuficiente, “estaría incurriendo en una falta de motivación grave que impediría a esta corporación pronunciarse de fondo sobre el recurso”^[28].

 

43. Entonces, el recurso de súplica debe controvertir el auto de rechazo a través de un grado mínimo de fundamentación que le permita a la Sala Plena identificar el o los defectos que se endilgan a dicha providencia, de modo que el referido recurso “no está llamado a convertirse en nueva oportunidad para adicionar, complementar, aclarar o reformar una demanda”^[29].

 

44. Por lo tanto, la competencia de la Sala Plena se circunscribe al análisis de los motivos de inconformidad del recurrente con el auto de rechazo, sin que pueda pronunciarse sobre materias distintas[30]. En tal sentido, cuando la Sala Plena advierte que los requisitos de procedencia del recurso se encuentran satisfechos, estudia el fondo del asunto con el fin de determinar si se ha incurrido en un yerro, olvido o arbitrariedad. Con tal propósito, el accionante debe demostrar: i) que se exigieron requisitos que no son propios del juicio de admisibilidad de la acción pública de inconstitucionalidad, o ii) que cumplió, en forma satisfactoria con lo solicitado en el auto inadmisorio de la demanda[31].

 

Estudio del recurso de súplica en el presente caso

 

45. Con base en los elementos descritos, la Sala Plena verificará si el recurso interpuesto cumple con los requisitos formales de legitimación por activa, de oportunidad y de argumentación mínima. En primer lugar, se verifica que se cumple la legitimación por activa porque el recurso fue interpuesto por los señores Adán Palacios Moreno y Franklin Orlando Andoque Mendoza, quienes figuran como accionantes en el proceso de la referencia.

 

46. En segundo lugar, en el informe de la Secretaría General de esta corporación se aprecia que el Auto del 11 de marzo de 2024 le fue notificado a los demandantes el día 13 del mismo mes y año[32]. Es decir que el término de ejecutoria transcurrió los días 14, 15 y 18 de marzo de 2024. Asimismo, el escrito de súplica se recibió en la Secretaría General el 18 de marzo de 2024, por lo cual se evidencia que fue presentado dentro del término legal.

 

47. En tercer lugar, la Corte observa que a los recurrentes les correspondía formular un razonamiento que explicara en qué estaba dado el yerro, olvido o arbitrariedad del Auto del 11 de marzo de 2024, por el cual se rechazó la demanda formulada. En contraste, la jurisprudencia ha señalado que la ausencia de motivación o, incluso, la argumentación insuficiente, necesariamente derivan en el rechazo del recurso por el incumplimiento de este presupuesto formal.

 

48. Revisado el escrito de súplica, la Sala constata que en este asunto no se presentó una argumentación mínima que controvirtiera el auto de rechazo (el cual se sustentó en que la corrección de la demanda fue insatisfactoria en la medida que reiteraba los planteamientos del escrito inicial), ya que los actores se limitaron a plantear argumentos como si se tratara del escrito de subsanación de la demanda.

 

49. Dicho de otro modo, en el recurso de súplica, los demandantes reiteraron que el cargo por infracción al principio de deliberación mínima no se sustentó solamente en la omisión de respuesta del ministro de hacienda a la pregunta que en el segundo debate del proyecto de ley en Cámara de Representantes formuló el parlamentario Óscar Villamizar, sino en la ausencia de debate que existió. A juicio de los ciudadanos este asunto era relevante y requería de un escrutinio estricto y de una justificación que soportara la reducción del bono de carbono al 50%. Tales afirmaciones se repitieron a lo largo del recurso (en iguales términos que en el escrito inicial y en la subsanación) y lejos de controvertir de manera directa el rechazo de la demanda, exhiben la inconformidad con la determinación de la magistrada Pardo Schlesinger. Lo cual, como se dijo, no es suficiente para habilitar el estudio de la súplica por la Sala Plena.

 

50. Lo anterior quiere decir que la parte actora no satisfizo el presupuesto formal de la carga argumentativa mínima para habilitar el análisis de fondo del recurso formulado. Para la Corte, la impugnación se debía encaminar a rebatir la motivación del auto de rechazo y no a insistir que cumplía las condiciones de admisibilidad.

 

51. Lo descrito cobra mayor fuerza si se observa que el Auto del 11 de marzo de 2024, frente al primer cargo, concluyó que no cumplía los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. En concreto, la magistrada sustanciadora explicó que para admitir la demanda era necesario que se mostrara una sumatoria de irregularidades que evidenciara la afectación de los principios democrático y de deliberación mínima, por lo que no era suficiente que los ciudadanos reprocharan que no existió ninguna clase de deliberación y que señalaran que el ministro de hacienda no respondió al representante a la cámara Óscar Villamizar, cuando desde la exposición de motivos del proyecto de ley se puso de presente la intención de reforma. Tal conclusión es plausible y no fue desvirtuada en sede de súplica.

 

52. De otra parte, si en gracia de discusión la Sala ingresara al estudio de fondo de los argumentos de la súplica[33], lo cierto es que la demanda no fue subsanada en debida forma. Esto porque desde el Auto del 19 de febrero de 2024 se advirtió a los actores que para edificar el cargo por infracción al principio de deliberación democrática, en primer lugar, era necesario que se efectuara una confrontación del apartado acusado con el parámetro constitucional. Además, se señaló que el concepto de violación reprochaba la ausencia de deliberación del legislativo, pero la explicación ofrecida por los demandantes evidenciaba que la reforma acusada fue presentada y discutida desde la formulación del proyecto de ley, por lo que no era posible identificar el alcance y el sentido de lo pretendido por los demandantes. Según el auto de inadmisión, esto implicó que el cargo se sustentara en razones subjetivas e indeterminadas que no tenían el alcance para establecer la existencia de una elusión del debate. Menos aún de despertar una duda sobra la inconstitucionalidad de la norma.

 

53. Como lo advirtió la magistrada Pardo Schlesinger en el Auto del 11 de marzo de 2024, las anteriores falencias no fueron corregidas porque los ciudadanos se limitaron a replicar que el apartado acusado se incorporó al proyecto de ley como letra de “molde”, principalmente, porque: (i) el Gobierno nacional no explicó de manera amplia la razón de la modificación del crédito de carbono; y (ii) el ministro de hacienda omitió dar respuesta expresa al cuestionamiento del representante a la cámara Óscar Villamizar, quien advirtió sobre los posibles impactos que tendría tal reducción del 50% del certificado GEI. Es decir, la subsanación se basó en los mismos reproches plasmados en el escrito inicial. De ahí que la Sala Plena prohíje la determinación que se adoptó en la providencia recurrida. Es decir que, aun cuando la Corte revisara el contenido del recurso de súplica interpuesto, tampoco habría razones para revocar la providencia recurrida.

 

54. Finalmente, la Sala Plena no pasa por alto que en el escrito de súplica los demandantes reprocharon que en la fase de admisibilidad de la demanda se hizo un análisis sustantivo que no es propio de ese momento procesal. Frente a lo anterior, esta corporación encuentra que se trata de una lectura equivocada de las providencias de inadmisión y de rechazo de la acción formulada. Esto porque la magistrada Pardo Schlesinger adelantó una revisión preliminar con el propósito de verificar el cumplimiento de las condiciones legales y jurisprudenciales de admisión, lo cual implicó necesariamente analizar los argumentos que soportan el concepto de violación sin que se hubiere realizado un pronunciamiento del fondo respecto de alguno de los cuatro cargos inicialmente propuestos.

 

55. En consecuencia, se rechazará el recurso de súplica interpuesto contra el Auto del 11 de marzo de 2024 proferido por la magistrada Cristina Pardo Schlesinger que rechazó la demanda de inconstitucionalidad formulada por los ciudadanos Adán Palacios Moreno y Franklin Orlando Andoque Mendoza, contra el parágrafo 1 (parcial) del artículo 47 de la Ley 2277 de 2022.

 

III. Decisión

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional

 

RESUELVE:

 

Primero. RECHAZAR el recurso de súplica presentado contra el Auto del 11 de marzo de 2024, mediante el cual la magistrada Cristina Pardo Schlesinger rechazó la demanda de inconstitucionalidad formulada por los ciudadanos Adán Palacios Moreno y Franklin Orlando Andoque Mendoza, contra el parágrafo 1 (parcial) del artículo 47 de la Ley 2277 de 2022.

 

Segundo. Proceda la Secretaría General de la Corte a comunicar el contenido de esta decisión al recurrente, indicándole que contra esta providencia no procede recurso alguno.

 

Tercero. En firme esta decisión, archívese el expediente.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

Con impedimento aceptado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

Con impedimento aceptado

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

No participa

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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