Sentencia A. 708/25

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-708/25

 

IMPEDIMENTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Alcance de la causal de intervención en la expedición de la norma acusada

 

IMPEDIMENTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Debe demostrar que su intervención en la expedición de la norma fue activa y determinante y que dicha intervención guarda relación con el asunto a resolver

 

IMPEDIMENTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-No aceptar por falta de argumentos en la causal de intervención en la expedición de la norma

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

 

AUTO 708 DE 2025

 

Expediente: D-15.865

Manifestación de impedimento del Procurador General de la Nación para rendir concepto

Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar

 

 

Bogotá D.C., veintidós (22) de mayo de dos mil veinticinco (2025)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones legales, en particular las previstas en el Capítulo V del Decreto 2067 de 1991, profiere el siguiente

 

A U T O

 

I.      ANTECEDENTES

 

1.                 El 3 de mayo de 2024, mediante sede electrónica de la Corte Constitucional, los ciudadanos Andrea Padilla Villarraga y Ricardo Mauricio Díaz Alarcón presentaron demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 54 (parcial) de la Ley 2277 de 2022 “por medio de la cual se adopta una reforma tributaria para la igualdad y la justicia social y se dictan otras disposiciones”.

 

2.                 Mediante Auto del 05 de junio de 2024, se inadmitió la demanda. El magistrado sustanciador encontró que no se acreditó el requisito del numeral 1 del artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 y estimó que los cargos carecían de claridad, suficiencia y pertinencia.

 

3.                 El 13 de junio de 2024, los demandantes presentaron corrección de la demanda y acotaron el reproche constitucional a dos cargos, así: violación de los principios de no discriminación por razones de opinión filosófica, igualdad y equidad tributaria horizontal, consagrados en los artículos 13, 95.9 y 363 de la Constitución Política y, violación del principio de no regresividad de los DESC consagrado en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

 

4.                 Mediante Auto del 28 de junio de 2024, se admitió la demanda de acuerdo con los dos cargos propuestos por el accionante en la corrección de la demanda. Estos son: violación de los principios de no discriminación por razones de opinión filosófica, igualdad y equidad tributaria horizontal, consagrados en los artículos 13, 95.9 y 363 de la Constitución Política y, violación del principio de no regresividad de los DESC consagrado en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Además, se decretó la práctica de pruebas y se ordenó que, una vez en firme la decisión, se fijara en lista el asunto, se comunicara el inicio del proceso a algunas entidades públicas, se invitara a participar  a diferentes expertos, agremiaciones y centros de estudios. Así como correr traslado al Procurador General de la Nación para que rinda concepto.

 

5.                 A través de Auto del 15 de noviembre de 2024, se amplió el alcance del decreto de las pruebas. El 03 de diciembre de 2024, el doctor Oscar Januario Bocanegra Ramírez, delegado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, solicitó un plazo adicional de 10 días para dar respuesta a la solicitud de pruebas.

 

6.                  Mediante Auto del 10 de diciembre de 2024, el magistrado sustanciador amplió por 10 días el plazo concedido al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

 

7.                   Una vez recaudadas las pruebas, por medio de Auto del 04 de abril de 2025, el Magistrado Sustanciador ordenó dar continuidad con el trámite procesal previsto en el Auto del 28 de junio de 2024. Esto implicaba, entre otras, fijar en lista el asunto, dar traslado al Procurador General de la Nación para que presentara su concepto, e invitar a diversos expertos para que se pronunciaran en el proceso.

 

8.                 El 8 de abril de 2025, la Secretaría General corrió traslado del Auto del 04 de abril de 2025 al señor Procurador General de la Nación y dejó anotación de que el término para que este rinda concepto vence el 28 de mayo de 2025.[1]

 

9.                   El 22 de abril de 2025, la Secretaría General de la Corte Constitucional remitió al despacho del magistrado sustanciador escrito presentado por el Procurador General de la Nación, Dr. Gregorio Eljach Pacheco,[2] mediante el cual manifestó su impedimento para participar en el proceso de la referencia y, en consecuencia, para rendir el concepto de que trata el numeral 5 del artículo 278 de la Constitución Política.

 

10.             El Procurador General de la Nación manifestó “hallarse incurso en la causal de impedimento atinente a la intervención en la expedición de la normatividad cuestionada (artículo 54 de la Ley 2277 de 2022), habida cuenta de que, en mi calidad de Secretario General del Senado de la República, participé tanto verbal como por escrito en el correspondiente trámite legislativo”.[3]

 

11.             Manifestó que, en el ejercicio de su cargo como Secretario General del Senado, desempeñó las siguientes funciones en el marco del proceso legislativo que dio lugar a la Ley 2277 de 2022: intervino en la radicación, reparto, publicación en la Gaceta, inclusión en el orden del día y anuncio del proyecto de ley; verificó y certificó el cumplimiento de la Constitución Política y las leyes orgánicas; asesoró a los congresistas sobre temas competenciales y materiales en relación con la constitucionalidad de los proyectos legislativos; certificó la autenticidad y fidelidad de los textos aprobados; y atendió requerimientos probatorios formulados por esta corporación en relación con procesos que cuestionan temas de forma.

 

II.   CONSIDERACIONES

 

1.     Competencia

 

12.             La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para resolver los impedimentos de sus magistrados y conjueces, así como los presentados por el Procurador General de la Nación, en lo relativo al ejercicio de la función prevista en el numeral 5 del artículo 278 de la Constitución Política.

 

2.     Régimen de impedimentos  del Procurador General de la Nación en procesos de constitucionalidad por la causal consistente en “haber intervenido en la norma objeto de control constitucional”

 

13.             Los artículos 25 y 26 del Decreto 2067 de 1991 establecen las causales de impedimento y recusación de los magistrados de la Corte Constitucional. La Sala Plena ha entendido que este régimen se extiende al Procurador General de la Nación en relación con su función de intervenir en los procesos de constitucionalidad, de conformidad con los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución Política.[4] En este sentido, la Corte ha explicado que, quien ejerce ese cargo tiene la función de “representar los intereses de la sociedad en el control judicial de defensa de la Constitución, por lo que resulta razonable que se le exijan los mismos criterios de imparcialidad e independencia predicables de los magistrados que ejercen dicho control”.[5]

 

14.             La Corte Constitucional reiteradamente ha expuesto que las causales de impedimento y recusación buscan garantizar la independencia e imparcialidad en los procesos judiciales, como atributos esenciales de la administración de justicia. Por ese motivo, son taxativas, excepcionales y de interpretación restrictiva. En ese sentido, para declarar fundado un impedimento, se debe verificar la existencia de una relación inescindible de correspondencia y pertinencia entre los hechos manifestados y las causales invocadas, sustentada con argumentos suficientes y sólidos. [6]

 

15.             La Sala Plena ha precisado que las causales de impedimento y recusación no son aplicables al Procurador General de la Nación con el mismo rigor ni en la misma extensión que a los magistrados, dado que su función se limita a rendir concepto, sin participar en la decisión que adopta la Corte Constitucional. Pues dicho concepto no es vinculante. Además, no existe una regulación expresa sobre el régimen de impedimentos y recusaciones aplicable al Procurador. Por lo tanto, las causales invocadas por dicho funcionario deben ser evaluadas en cada caso concreto.[7]

 

16.             Por su parte, la causal “haber intervenido en la expedición de la norma demandada”, invocada en el caso sub examine, es objetiva. Esto significa que se debe verificar un hecho específico, desprovisto de un juicio de valor, consistente en que el funcionario haya participado de forma determinante y activa en el proceso de formación, las etapas previas o los debates que antecedieron la aprobación de la norma objeto de control de constitucionalidad.[8]

 

17.             Esta Corte estudió el alcance de la mencionada causal en el Auto 191 de 2025, en relación con el actual Procurador General de la Nación que sustentó el impedimento en el desempeño de sus funciones como Secretario General del Senado.  Bajo este entendido, la Sala Plena precisó lo siguiente:[9]^-[10]

 

(i)   La causal no se configura de manera automática por haber desempeñado el cargo de secretario general del Senado. Se debe analizar el alcance de la intervención en la expedición de la norma en cada caso concreto.

(ii) Se deben analizar las funciones propias del empleo de secretario general del Senado y la verificación de que la intervención alegada guarde relación con esas funciones; la naturaleza del procedimiento de constitucionalidad, es decir, si se trata de un proceso de control automático e integral o de una demanda de inconstitucionalidad; el tipo de cargo planteado en la demanda, esto es, si se alega la configuración de un vicio de procedimiento o de fondo; y el alcance, la relevancia e incluso el momento en que tuvo lugar la intervención de la autoridad concernida en el trámite legislativo, de cara al asunto que debe resolver la Corte.

(iii)          En principio,  cuando se trate de  un vicio de procedimiento, el impedimento formulado estaría llamado a prosperar. Sin embargo, la configuración de la causal no opera de forma automática, se debe analizar a partir de las circunstancias particulares de cada caso concreto si esta tuvo o no lugar.

(iv)           Cuando se estudie la norma por vicios materiales  “en principio, el impedimento no sería fundado. No obstante, esto no significa que, en este supuesto, el impedimento nunca esté llamado a prosperar. Lo que supone es que el procurador general de la nación deberá demostrar dos elementos: (i) que su intervención en la expedición de la norma fue activa y determinante y (ii) que dicha intervención guarda relación con el asunto que debe resolver la Corte”.[11]

(v) El Procurador General tiene la carga de demostrar la existencia de alguna circunstancia particular que acredite que su imparcialidad e independencia se encuentran comprometidas.

 

 

3.     Análisis del impedimento presentado por el Procurador General de la Nación para rendir concepto sobre la constitucionalidad del artículo 54 (parcial) de la Ley 2381 de 2024 sub judice

 

18.               El Procurador General de la Nación manifestó estar impedido para rendir concepto sobre la constitucionalidad del artículo 54 (parcial) de la Ley 2277 de 2022. Puso de presente que participó de forma verbal y escrita durante el trámite legislativo, en ejercicio de las funciones que ejerció como Secretario General del Senado de la República. Expresó que intervino en la radicación, reparto, publicación en la Gaceta, inclusión en el orden del día y anuncio del proyecto de ley; verificó y certificó el cumplimiento de la Constitución Política y las leyes orgánicas; asesoró a los congresistas sobre temas competenciales y materiales en relación con la constitucionalidad de los proyectos legislativos, concretamente, en relación con reservas de ley, unidad de materia y conceptos de impacto fiscal; certificó la autenticidad y fidelidad de los textos aprobados; y atendió requerimientos probatorios formulados por esta corporación en relación con procesos que cuestionan temas de forma.

 

19.             Le corresponde entonces a la Corte verificar si se encuentra fundada la causal objetiva invocada. Para el efecto, de conformidad con los criterios expuestos en líneas anteriores, se debe partir por analizar las funciones del Secretario General, la naturaleza del procedimiento constitucional, los cargos y el alcance de la intervención en el trámite legislativo.

 

20.             Así, los artículos 36, 47, 129, 144 y 289 de la Ley 5 de 1992 establecen las funciones del Secretario General del Senado de la República. Mediante la Resolución 008 de 2011, la Mesa Directiva del Senado de la República adoptó el Manual Específico de Funciones, Requisitos y Competencias para su Área Legislativa. Sobre la naturaleza del cargo de secretario general del Senado, la resolución establece que “le corresponden funciones de dirección, asesoramiento, coordinación, formulación y adopción de planes, programas y proyectos inherentes al funcionamiento y procedimiento de la gestión legislativa y administrativa de la Corporación”. La Corte Constitucional indicó que, en términos generales “tiene la función de ordenar el trámite legislativo y procurar que este cumpla con las normas constitucionales y legales que lo regulan. Es decir, su intervención se circunscribe al ámbito del procedimiento formal que sigue el Congreso para la formación de las leyes”.[12]

 

21.             En el asunto sub judice los cargos propuestos por el accionante y admitidos a trámite por el magistrado sustanciador son de fondo. Por un lado, se alegó la violación del principio de no discriminación por razones de opinión filosófica, y los principios de igualdad y equidad tributaria horizontal, previstos en los artículos 13, 95.9 y 363 de la Constitución Política. Por el otro lado, la violación del principio de no regresividad de los DESC consagrado en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Como se puede observar, no se cuestionó la validez del procedimiento legislativo de la disposición acusada.

 

22.             En este orden de ideas, conforme a lo establecido en el Auto 191 de 2025, cuando el control recae sobre el contenido sustancial de la disposición y no sobre su procedimiento de formación, el impedimento presentado por el Procurador General de la Nación no está llamado a prosperar, salvo que se acredite que su intervención en la expedición de la norma fue (i) activa y determinante, y (ii) se relaciona con el asunto objeto de control. En el presente caso, tales criterios no fueron demostrados, por lo que no se configura la causal alegada ni se compromete la imparcialidad de la decisión.

 

23.             La Corte observa que, en su manifestación de impedimento el Procurador se limita a señalar de forma general las funciones que desempeñó como Secretario General del Senado durante la expedición de la Ley 2277 de 2022, las cuales se centran en ordenar y velar por el cumplimiento de las normas que rigen el procedimiento legislativo. Pero no explica ni indica de qué manera dichas funciones se relacionan con el objeto del presente proceso y son relevantes en función de los cargos formulados por discriminación y regresividad en materia de derechos económicos, sociales y culturales (DESC).

 

24.             Por lo tanto, la Sala Plena concluye que en este caso no se ha demostrado la existencia de una circunstancia concreta que comprometa la imparcialidad e independencia del señor Procurador General de la Nación para presentar concepto técnico sobre los cargos de inconstitucionalidad admitidos a trámite. En efecto, no existen elementos que permitan concluir que la intervención del Procurador General de la Nación en el proceso de expedición de la norma acusada: (i) hubiera sido en un sentido relevante para este expediente, es decir, de forma activa y determinante; o bien (ii) tuviera relación con el asunto material que estudia la Corte en este proceso. 

 

25.             En consecuencia, la Sala declarará infundado el impedimento manifestado por el Procurador General de la Nación para emitir el concepto dentro del expediente D-15.865.

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional.

 

 

RESUELVE

 

 

PRIMERO. DECLARAR INFUNDADO el impedimento manifestado por el procurador general de la Nación para emitir concepto dentro del expediente D-15.865.

 

SEGUNDO. ORDENAR a la Secretaría General de la Corte Constitucional que levante la suspensión de términos generada con ocasión del impedimento propuesto y que corra traslado al Procurador General de la Nación, por el término restante del

otorgado inicialmente, a efectos de que rinda el concepto al que aluden los artículos

242.2 y 278.5 de la Constitución Política.

 

TERCERO. Contra esta decisión no procede ningún recurso.

 

 

Notifíquese y cúmplase,

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

Con impedimento aceptado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CAROLINA RAMÍREZ  PÉREZ

Magistrada (e)

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

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