Sentencia A. 704/25

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-704/25

 

RECURSO DE SUPLICA CONTRA RECHAZO DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de procedencia

 

RECURSO DE SUPLICA CONTRA AUTO QUE RECHAZA DEMANDA-Demandante debe efectuar razonamiento mínimo para constatar yerro o arbitrariedad

 

RECURSO DE SUPLICA CONTRA RECHAZO DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Incumplimiento de la carga argumentativa

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

 

AUTO 704 DE 2025

 

 

Referencia: Expediente D-16433

 

Recurso de súplica en contra del auto del 23 de abril de 2025 que rechazó la demanda de inconstitucionalidad interpuesta en contra de la norma jurídica que se deriva de la interpretación del Consejo de Estado acerca del artículo 48 de la Ley 1438 de 2011, “[p]or medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones”.

 

Demandante: Juan Manuel Charry Urueña

 

Magistrada ponente (e):

CAROLINA RAMÍREZ PÉREZ

 

Bogotá D.C., veintidós (22) de mayo de dos mil veinticinco (2025).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de aquella que le concede el artículo 50 del Acuerdo n.º 02 de 2015, “por medio del cual se unifica y actualiza el Reglamento de la Corte Constitucional”, dicta el presente auto que resuelve un recurso de súplica, de acuerdo con los siguientes:

 

I. ANTECEDENTES

 

1.     Acción pública de inconstitucionalidad

 

1.      El 14 de febrero de 2025, el ciudadano Juan Manuel Charry Urueña presentó una demanda de inconstitucionalidad[1] en contra de la norma jurídica que se deriva de la interpretación judicial del Consejo de Estado acerca del artículo 48 de la Ley 1438 de 2011 “[p]or medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones”.

 

2.   El texto del artículo cuya interpretación judicial se cuestiona se transcribe a continuación, y se subrayan los apartados de los que, según el accionante, se deriva la norma jurídica producto de la interpretación del Consejo de Estado que considera contraria a la Constitución:

 

 

 

LEY 1438 DE 2011

(enero 19)

 

Por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad

Social en Salud y se dictan otras disposiciones

 

EL CONGRESO DE COLOMBIA

 

DECRETA: 

 

[…]

 

ARTÍCULO 48. IMPUESTO SOCIAL A LAS ARMAS Y MUNICIONES. Modifíquese el artículo 224 de la Ley 100 de 1993, el cual quedará de la siguiente manera:

 

“Artículo 224. Impuesto social a las armas y municiones. A partir del 1º de enero de 1996, créase el impuesto social a las armas de fuego que será pagado por quienes las porten en el territorio nacional, y que será cobrado con la expedición o renovación del respectivo permiso y por el término de este. El recaudo de este impuesto se destinará al fondo de solidaridad previsto en el artículo 221 de esta ley. El impuesto tendrá un monto equivalente al 30% de un salario mínimo mensual. Igualmente, créase el impuesto social a las municiones y explosivos, que se cobrará como un impuesto ad valorem con una tasa del 20%. El gobierno reglamentará los mecanismos de pago y el uso de estos recursos: el Plan de Beneficios, los beneficiarios y los procedimientos necesarios para su operación.

 

PARÁGRAFO. Se exceptúan de este impuesto las armas de fuego y municiones y explosivos que posean las Fuerzas Armadas y de Policía y las entidades de seguridad del Estado”.

 

3.      El accionante formuló un único cargo de inconstitucionalidad, por la presunta vulneración de los artículos 150, numeral 12, y 338 de la Constitución[2], de los que deriva el principio de reserva de ley en materia tributaria. En su criterio, por vía de interpretación judicial, “el Consejo de Estado modificó una norma tributaria. En particular, cambió el hecho generador del ‘impuesto social a los explosivos’”. Para sustentar su acusación, expuso los siguientes argumentos.

 

4.      En primer lugar, afirmó que el Consejo de Estado ha interpretado el artículo 48 de la Ley 1438 de 2011 en el siguiente sentido: “[l]a persona que adquiera municiones o explosivos dentro del territorio colombiano pagará a favor del fisco una tasa del 20% como impuesto ad valorem” (negrilla y subrayado original).

 

5.      En segundo lugar, aseguró que dicha interpretación judicial es: (i) consistente, “puesto que de forma unánime el Consejo de Estado ha afirmado que el hecho generador del ‘impuesto social a los explosivos’ no es su porte, sino su compraventa”; (ii) consolidada, “en la medida en que la ha sostenido en al menos cinco sentencias desde 2019”[3], y (iii) relevante, porque “es la que ha realizado el órgano de cierre de la especialidad contencioso administrativa. Así mismo, es relevante, pues determina el significado y el alcance del enunciado normativo referido y modifica los elementos del tributo”.

 

6.      En tercer lugar, argumentó que el Consejo de Estado “cambió el hecho generador del ‘impuesto social a los explosivos [porque] en la disposición normativa el único verbo rector que existe es ‘portar’ y no ‘adquirir’ municiones y/o explosivos”. Para comprobarlo, desarrolló un análisis desde cuatro perspectivas: (i) el sentido del enunciado normativo objeto de interpretación judicial, (ii) la jurisprudencia constitucional sobre el impuesto social a los explosivos, (iii) el significado del “porte” como hecho generador y (iv) la separación entre la jurisprudencia del Consejo de Estado y la jurisprudencia constitucional sobre el hecho generador del impuesto social a los explosivos.

 

7.      En cuanto al sentido del enunciado normativo objeto de interpretación judicial, sostuvo que “equipara los elementos del ‘impuesto social a los explosivos’ a los del ‘impuesto social a las armas’, dado que usa la expresión ‘igualmente’. Por esta razón, el hecho generador de ambos tributos es el porte de los bienes a los que se refiere la disposición”, y no su adquisición, como lo sostiene el Consejo de Estado.

 

8.      Sobre la jurisprudencia constitucional, indicó que la Sentencia C-390 de 1996 constató que dicho enunciado normativo “definió la totalidad de los elementos esenciales del tributo, a saber, sujeto activo, sujeto pasivo, hecho y base gravable, entre otros”, es decir, “todos los elementos estructurales del impuesto”. En cuanto al hecho generador, el accionante indicó que “en este texto es imposible identificar otro verbo distinto al porte que pueda constituir hecho generador del gravamen, por lo cual […] el porte es el único factor que podía reconocer la Corte como hecho generador”. Agregó que “[d]e interpretarse de otra manera la sentencia C-390 de 1996, esto significaría que el hecho generador del impuesto a los explosivos no está claramente definido en la ley y, por lo tanto, sería un tributo abiertamente inconstitucional”.

 

9.      Así mismo, explicó que en la Sentencia C-608 de 2012, la Corte “también concluyó que el artículo 48 de la Ley 1438 de 2011 contenía todos los elementos del tributo y, por lo tanto, no vulneraba el principio de reserva legal en materia tributaria. Por lo tanto, era de esperar que el Consejo de Estado aplicara las consideraciones de la Corte Constitucional y entendiera que el hecho generador del tributo es el porte” (negrilla original).

 

10.   Acerca del significado de “porte” como hecho generador, afirmó que “la referencia al porte de explosivo no es accidental o un error —como lo hace ver el Consejo de Estado—, sino, por el contrario, el porte de explosivos se encuentra claramente definido en distintas disposiciones normativas”, entre ellas, el artículo 223 de la Constitución, la Ley 61 de 1993 y los artículos 1, 84 y 89 del Decreto Ley 2535 de 1993.

 

11.  Finalmente, sobre la separación entre la jurisprudencia del Consejo de Estado y la jurisprudencia constitucional, indicó que “[e]l Consejo de Estado descarta el análisis que realizó la Corte Constitucional sobre el hecho generador del impuesto a los explosivos porque consideró que se trataban ‘de manifestaciones de pasada, accidentales dentro del fallo, desprovistas de valor jurídico normativo’” (negrillas originales).

 

12.  En suma, según el accionante: (i) de la lectura del enunciado normativo y de la Sentencia C-390 de 1996, se concluye que el hecho generador del tributo es el porte, tanto en el caso de las armas de fuego como en el de las municiones y explosivos; (ii) el Consejo de Estado ha interpretado de forma consistente, consolidada y relevante que el hecho generador del impuesto social a los explosivos es la adquisición; (iii) esa interpretación modificó un elemento de dicho tributo, pese a que (iv) el legislador es la autoridad que puede crear, modificar o eliminar tributos; en esa medida, (v) el principio de reserva de ley en materia tributaria fue vulnerado mediante la modificación del hecho generador del impuesto social a los explosivos por vía jurisprudencial.

 

13.  Con base en estos argumentos, solicitó que la Corte declare “la inexequibilidad de la norma jurídica que se deriva de la interpretación que el Consejo de Estado ha realizado sobre el artículo 48 de la Ley 1438 de 2011”.

 

2.   Auto de inadmisión

 

14.  Mediante auto del 25 de marzo de 2025[4], la magistrada Paola Andrea Meneses Mosquera (en adelante, la magistrada sustanciadora) inadmitió la demanda, por el incumplimiento de las cargas argumentativas de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia.

 

15.  (i) En cuanto a la falta de claridad, expuso las siguientes razones. Primero, el accionante incluyó dentro de los apartados normativos demandados la expresión “será pagado por quienes las porten”, que regula prima facie un tributo distinto al cuestionado, esto es, “la imposición sobre las armas de fuego”. En esa medida, “no está claro cómo la expresión ‘será pagado por quienes las porten’ tenga necesariamente un impacto respecto del impuesto social a las municiones y los explosivos”. Por lo tanto, advirtió que “corresponde al accionante determinar si el cargo propuesto puede referirse a la expresión ‘será pagado por quienes las porten’, que parece regular únicament elementos del impuesto social a las armas de fuego, y si las interpretaciones judiciales demandadas realmente se refieren a su contenido”.

 

16.    Segundo, en relación con las sentencias C-390 de 1996 y C-608 de 2012, la demanda sugiere dos enfoques contradictorios entre sí, sobre los cuales no es claro por cuál se decanta el accionante: (i) existe una definición legislativa del hecho generador del tributo que extiende el verbo “portar” como hecho generador del impuesto social a las municiones y los explosivos, y (ii) la Corte Constitucional no se pronunció expresamente acerca de cuál es el hecho generador de este impuesto, por lo que el Consejo de Estado se vio en la necesidad de pronunciarse sobre el mismo. Desde el primer enfoque, la demanda sólo revelaría una “desatención de la jurisprudencia de la Corte Constitucional por parte del Consejo de Estado”. Desde el segundo enfoque, el debate puede consistir en que ni el legislador ni la Corte, en su labor interpretativa, definieron el hecho generador. En esa medida, el Consejo de Estado “estaría estableciendo ex novo, un elemento que no preexiste en la ley”, caso en el cual se estaría “ante una norma que puede ser objeto de control, pues tiene un contenido novedoso y separable de los contenidos establecidos ya por el legislador”.

 

17.  Por lo tanto, la magistrada sustanciadora señaló que el accionante debía determinar “de manera razonable si el hecho generador está establecido legislativamente, o si corresponde a una creación judicial novedosa”. En el primer caso, advirtió, “deberá profundizar en las razones acerca de cómo no solamente se está desatendiendo un contenido legal por parte del Consejo de Estado, sino cómo de su ejercicio jurisdiccional se puede concluir la creación de una norma tributaria distinta e independiente de la original, a tal punto que esté sustrayendo la competencia privativa del legislador para el establecimiento de los elementos esenciales del impuesto social a las municiones y explosivos”.

 

18.  Tercero, el accionante cita en dos oportunidades el artículo demandado, “resaltando porciones distintas de la norma que estarían afectadas por la interpretación judicial”. En ese sentido, la magistrada sustanciadora sugirió “al demandante precisar cuáles son los apartes normativos relevantes para este análisis”.

 

19.  (ii) En cuanto a la falta de certeza, la magistrada sustanciadora advirtió que no es claro que el verbo “portar” regule el impuesto social a las municiones y explosivos, “principalmente porque no se encuentra que esta Corte […] haya extendido el verbo portar, que se refiere claramente al impuesto social a las armas de fuego, para que también rigiera el impuesto social a las municiones y explosivos”. Además, tampoco parece haber señalado “que el hecho generador de un tributo se extienda al otro, que puedan equipararse, o que al definir de manera expresa otros elementos esenciales […] haya explicitado el alcance del hecho generador del impuesto social a las municiones y explosivos, para indicar que correspondía al porte de dichos elementos”.

 

20.  Así las cosas, “no es claro que la Corte Constitucional haya definido o determinado el hecho generador del tributo. Menos aún que haya interpretado con autoridad el alcance de la disposición de una manera concreta, al punto de excluir otras interpretaciones distintas de la prohijada por el actor”. A juicio de la magistrada sustanciadora, “no se considera adecuado partir de la plena definición del hecho generador del impuesto social a las municiones y explosivos, pues la jurisprudencia de la Corporación no da indicios de haber procedido de la manera como sugiere la demanda”.

 

21.  De otro lado, el accionante resaltó que de la expresión “igualmente” de la segunda parte del enunciado normativo cuestionado debe entenderse que “el hecho generador de ambos tributos es el porte de los bienes a los que se refiere la disposición”. Sin embargo, la Corte señaló que el tributo “tiene en común con el establecido sobre las armas el sujeto activo -que, a todas luces, es la Nación- y la destinación, que ‘igualmente’, como reza el texto, es la del Fondo de Solidaridad”. De manera que, para la magistrada sustanciadora, “no parece corresponder al verdadero alcance de la norma la posibilidad de extender el hecho generador, para comprender al impuesto social a las municiones y explosivos, pues aquel ‘igualmente’ referido en la norma tendría que ver con la destinación de lo recaudado”.

 

22.  Por lo tanto, en su criterio, la demanda “parece estar basada en hipótesis hermenéuticas inferidas por el demandante […] que suponen la definición del hecho generador del tributo en el porte, sin que esté claro que ello se avenga al contenido legislativo o jurisprudencial que sirven como sustento de la acusación”.

 

23.  (iii) En cuanto a la falta de especificidad y pertinencia, la magistrada sustanciadora advirtió, primero, que “no es posible reconocer si el Consejo de Estado ha definido ex novo el hecho generador del impuesto social a las municiones y explosivos, o bien si simplemente ha desconocido la jurisprudencia o la ley, realizando una interpretación contra legem del ordenamiento, dándole un alcance diferente al definido en la jurisprudencia constitucional y en la norma misma”. Segundo, que “no es posible determinar si, en realidad, el Consejo de Estado usurpó funciones reservadas para el legislador, al proponer su interpretación del hecho generador del tributo”. Tercero, que la argumentación del accionante “parece derivar de hipótesis hermenéuticas elaboradas por [él mismo], que no corresponden con la realidad del contexto normativo relevante, y representan […] una contrastación de orden meramente legal, o un debate interesante de rango meramente doctrinal”.

 

24.  (iv) Finalmente, sobre la falta de suficiencia, la magistrada sustanciadora concluyó que en la medida en que los argumentos del accionante no cumplieron con las cargas de claridad, certeza, especificidad y pertinencia, “no consiguen suscitar una duda mínima sobre la constitucionalidad de la interpretación jurisprudencial demandada”.

 

3.   Solicitud de aclaración

 

25.  El 1 de abril de 2025, el accionante presentó una solicitud de aclaración del auto de inadmisión de la demanda[5]. Según indicó, “[n]o es claro en la providencia […] si, la demanda se debe subsanar en el sentido de (i) explicar si existe un hecho generador para el impuesto social a las municiones y explosivos […] y así fue interpretado por la Corte Constitucional en su juicio de constitucionalidad sobre el tributo, o, por el contrario, (ii) partir del supuesto de que no existe hecho generador para el impuesto a las municiones y explosivos […], la Corte Constitucional no se pronunció frente a este elemento al examinar su constitucionalidad y, en consecuencia, el hecho generador fue definido mediante la jurisprudencia del Consejo de Estado”.

 

26.  De esa manera, agregó, busca comprender “si, [en] la corrección de la demanda, para que cumpla con el requisito de claridad, se debe obviar el porte como hecho generador del impuesto a las municiones y explosivos y, por el contrario, basarse en que, para ese tributo, no existe un hecho generador definido por la ley”. En su criterio, “en el auto se está indicado que no existe un hecho generador” para el impuesto social a las municiones y explosivos. Si es así, “la demanda procedente para el caso que nos ocupa sería una acción de inconstitucionalidad en contra del artículo 48 de la Ley 1438 de 2011 por la ausencia de un elemento esencial del tributo. Es una aclaración frente a esta cuestión la que nos permitiría comprender el sentido sobre la claridad de la demanda y, en consecuencia, elegir el camino constitucionalmente admisible”.

 

27.  En ese sentido, el accionante solicitó aclarar si la corrección de la demanda: (i) “debe partir del supuesto de que el artículo 48 de la Ley 1438 de 2011 establece que el hecho generador del impuesto a las municiones y explosivos es el porte, o si el hecho generador […] no fue definido por dicha norma”; (ii) “debe considerar que el hecho generador sí está definido en el artículo 48 de la Ley 1438 de 2011, a pesar de no estar expreso y establecer cuál es el hecho generador para el impuesto a las municiones y explosivos”; (iii) “debe considerar que el hecho generador del impuesto a las municiones y explosivos no está definido en la ley y tampoco fue objeto de pronunciamiento de la Corte Constitucional”, y, de ser así, (iv) “dirigir la acción de inconstitucionalidad en contra del artículo 48 de la Ley 1438 de 2011”.

 

4.     Auto de rechazo

 

28.  Mediante auto del 23 de abril de 2025[6], la magistrada sustanciadora resolvió: (i) rechazar la solicitud de aclaración presentada por el accionante y (ii) rechazar la demanda interpuesta en contra de la interpretación judicial del Consejo de Estado acerca del artículo 48 de la Ley 1438 de 2011.

 

29.  Según explicó, la Corte ha sostenido que, en atención a lo previsto por el artículo 6 del Decreto 2067 de 1991, “dentro del trámite de admisión no se contempla la posibilidad de presentar una solicitud de aclaración al auto que inadmite, sino que se concede al demandante el término de tres días para presentar la corrección del escrito de la demanda, oportunidad dentro de la cual se puede ahondar y perfeccionar la argumentación de los cargos formulados”.

 

30.  Agregó que en los autos A-068 de 2016 y A-418 de 2019, la Corte señaló, entre otras cosas, que el artículo 6 del Decreto 2067 de 1991 “impone al actor el deber de realizar las correcciones necesarias, a efectos de satisfacer las exigencias que condujeron a [la] inadmisión, sin contemplar la posibilidad de […] modificar o ampliar el trámite” y “sin que se contemple la posibilidad de interponer aclaraciones contra los autos inadmisorios de inconstitucionalidad”. Por lo tanto, “la presentación de una solicitud de aclaración no es procedente respecto de un auto inadmisorio”.

 

31.  Así mismo, indicó que de acuerdo con el Auto A-564 de 2019, la solicitud de aclaración es incongruente con la regulación procesal de la acción pública de inconstitucionalidad, entre otras razones, porque “[e]n el proceso de constitucionalidad, no proceden recursos contra los autos dictados por el Magistrado sustanciador, con excepción del recurso de súplica”. En esa medida, no es admisible que, en lugar de subsanar la demanda, “el accionante extienda los plazos expresamente establecidos en el Decreto 2067 de 1991 mediante solicitudes de aclaración respecto de autos del trámite de admisión”.

 

32.  Finalmente, aclaró que, en virtud del principio pro actione, es posible considerar que los argumentos de la solicitud de aclaración se entiendan materialmente como de subsanación. Sin embargo, en el asunto bajo examen, “el actor no dirige los mencionados argumentos a dar respuesta a las falencias identificadas en el auto de inadmisión, sino a cuestionar, por vía interpretativa, supuestas faltas de claridad de esa providencia”, lo que da lugar al rechazo de la demanda.

 

33.  En el auto, la magistrada sustanciadora advirtió que en contra del rechazo de la solicitud de aclaración del auto de inadmisión no procedían recursos, y ordenó que se le informara al accionante que en contra del rechazo de la demanda procedía el recurso de súplica.

 

5.     Recurso de súplica

 

34.  El 29 de abril de 2025, el accionante interpuso el recurso de súplica en contra del auto de rechazo[7]. En su criterio, la aclaración del auto de inadmisión sí era procedente, debido a “la complejidad del asunto y la necesidad de aclarar los elementos de subsanación de la demanda”.

 

35.  Tras resumir los elementos esenciales de los autos de inadmisión y rechazo y de su demanda de inconstitucionalidad, afirmó que “[e]l auto inadmisorio, equivocadamente, considera que la Corte Constitucional no se pronunció sobre los elementos del impuesto a las municiones y explosivos y abrió la posibilidad de que la Corte Constitucional no se hubiera pronunciado sobre el hecho generador”. No obstante, a su juicio, las sentencias C-390 de 1996 y C-608 de 2012 “establecen la base gravable y el sujeto pasivo, la jurisprudencia del Consejo de Estado cambia el entendimiento de la Corte Constitucional y crea una interpretación consistente en que el sujeto pasivo es el comprador de las municiones o explosivos y no el portador”.

 

36.   En esa medida, el accionante considera que “el concepto de violación es claro y preciso”, esto es, que a pesar de que la Corte Constitucional “declaró exequible el precepto legal, en el entendido que el sujeto pasivo es el portador de las municiones y explosivos sobre el valor de los mismos”, el Consejo de Estado “desconoció la disposición legal juzgada exequible según el entendimiento de la Corte Constitucional y la modificó estableciendo el sujeto pasivo comprador”.

 

37.  Con base en lo anterior, solicita “[r]evocar la decisión de rechazo de la aclaración y en su lugar admitir la demanda”. En subsidio de lo anterior, pide “aclarar los temas solicitados y conceder el término de 3 días para la correspondiente subsanación”.

 

38.  La Secretaría General de la Corte Constitucional, en comunicación del 5 de mayo de 2025[8], remitió el asunto al despacho de la magistrada Cristina Pardo Schlesinger, para impartir el trámite correspondiente.

 

39.  Mediante comunicación del 7 de mayo de 2025, la magistrada Cristina Pardo Schlesinger manifestó su impedimento para conocer y decidir el recurso de súplica. Según explicó, en ejercicio de las funciones de secretaria jurídica de la Presidencia de la República, cargo que ocupó entre el 7 de agosto de 2010 y el 27 de febrero de 2017, tuvo conocimiento del contenido de la Ley 1438 de 2011, conceptuó sobre su constitucionalidad y la pasó a sanción presidencial. Posteriormente, el 15 de mayo de 2025, la doctora Pardo Schlesinger finalizó su periodo como magistrada de la Corte Constitucional.

 

II.     CONSIDERACIONES

 

40. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º, de la Constitución, la Corte Constitucional tiene competencia para “decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación”.

 

41. Cuestión previa. Como se indicó previamente, el 7 de mayo de 2025, la magistrada Cristina Pardo Schlesinger se declaró impedida para conocer y decidir el recurso de súplica de la referencia. De acuerdo con el artículo 27 del Decreto 2067 de 1991, cuando un magistrado de la Corte Constitucional formula un impedimento, los demás magistrados decidirán si este es fundado o no. No obstante, dado que la doctora Pardo Schlesinger finalizó su periodo como magistrada de la Corte Constitucional el pasado 15 de mayo de 2025, carece de objeto pronunciarse de fondo sobre el impedimento formulado.

 

42. Generalidades del recurso de súplica. El inciso segundo del artículo 6 del Decreto 2067 de 1991 establece que “[c]uando la demanda no cumpla alguno de los requisitos previstos en el artículo segundo, se le concederán tres días al demandante para que proceda a corregirla señalándole con precisión los requisitos incumplidos. Si no lo hiciere en dicho plazo se rechazará. Contra el auto de rechazo, procederá el recurso de súplica ante la Corte”.

 

43. Es importante señalar que el Decreto 2067 de 1991 establece con claridad las etapas de admisibilidad y rechazo de las demandas de inconstitucionalidad, cuyos momentos procesales persiguen fines distintos. Mientras que la etapa de admisibilidad tiene por objeto sanear, desde una perspectiva formal y material, los yerros de la demanda, con el propósito de evitar fallos inhibitorios, la etapa de rechazo busca sustraer del conocimiento de la Corte aquellas demandas que no fueron corregidas en término o que no cumplieron con las reformas o adiciones señaladas en el auto inadmisorio, así como aquellas sobre las cuales ha operado la cosa juzgada constitucional o respecto de las que la Corte es manifiestamente incompetente[9].

 

44. Al respecto, esta Corte ha sostenido lo siguiente:

 

“La admisión de la demanda da vía libre al procedimiento de defensa de la norma acusada, que incluye la publicación de la misma en la secretaría para efectos de la intervención ciudadana y la remisión del petitorio al señor procurador general de la Nación, para el proferimiento del concepto pertinente relativo a su constitucionalidad (Art. 7º Dec. 2067/91).

 

La inadmisión, por su parte, suspende el trámite regular de las diligencias y transfiere en el demandante la carga procesal de corregir las imprecisiones de la demanda que han sido detectadas por el auto inadmisorio, para lo cual éste cuenta con el término de 3 días, según lo dispone el artículo 6º del Decreto 2067/91.

 

Ahora, el proceso continuará su trámite ordinario si dentro de la oportunidad concedida al demandante, éste procede a corregir la demanda, adicionando y reformando los requisitos echados de menos por el auto inadmisorio […].

 

Ahora bien, al tenor de lo ordenado en la misma disposición, el rechazo de la demanda otorga al actor la oportunidad de interponer recurso de súplica. El propósito de dicho recurso es el de permitirle al libelista cuestionar la validez del rechazo, cuando éste considera -justificadamente- que la providencia es contraria a derecho”[10] (Subraya fuera de texto).

 

45. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el recurso de súplica es un momento procesal posterior al rechazo, y tiene por objeto controvertir las decisiones proferidas por esta Corte que excluyen de su conocimiento las demandas de inconstitucionalidad, para que la Sala Plena determine si el magistrado sustanciador se abstuvo de dar trámite a la acción de manera errada o arbitraria, pese a que el demandante hubiese aportado todos los insumos necesarios para la definición y la resolución del litigio.

 

46. Adicionalmente, mediante el Auto A-1123 de 2021, que citó el Auto A-371 de 2021, esta Corte recordó que el recurrente debe cumplir con los siguientes requisitos de procedencia para ejercer el recurso de súplica:

 

“i) la legitimación por activa, que hace referencia a que la solicitud estudiada debe provenir del accionante; (ii) la oportunidad, ya que el interesado debe presentar la solicitud dentro del término de ejecutoria de la providencia; y (iii) la carga argumentativa que consiste en exponer, de manera clara y suficiente, las razones concretas dirigidas a cuestionar los fundamentos jurídicos y fácticos del auto de rechazo”.

 

47. En este sentido, el recurso de súplica tiene un carácter excepcional, lo que impide que se convierta en una nueva oportunidad para aportar razones que sustenten los cargos propuestos, corregir los yerros cometidos en la demanda o en el escrito de corrección, adicionar nuevos elementos de juicio que no fueron objeto de consideración y análisis por el magistrado sustanciador o reformular la demanda[11].

 

48. De este modo, la competencia de la Sala Plena se circunscribe al análisis de los motivos de inconformidad del recurrente con el auto de rechazo y, puntualmente, a determinar si la decisión de rechazo fue adoptada de manera equivocada, por no valorar adecuadamente los planteamientos del demandante[12].

 

49. Por lo anterior, ha dicho la Corte, el ejercicio de ese recurso exige que el demandante estructure una argumentación mínima que le permita a la Sala Plena identificar el error que se endilga al auto de rechazo[13], de suerte que “[l]a ausencia de este elemento implicaría una falta de motivación del recurso, que le impediría a esta Corporación pronunciarse de fondo, con respecto al mismo”[14].

 

50. En ese orden de ideas, se enfatiza que el recurso de súplica debe dirigirse a controvertir directamente los fundamentos expuestos por el magistrado sustanciador en el auto de rechazo “bien sea demostrando que en el mismo se estaban exigiendo unas condiciones que no son propias del juicio de admisibilidad, o señalando que lo solicitado en el auto admisorio por el magistrado sustanciador ya había sido suficiente y debidamente corregido”[15].

 

51. Así pues, la Corte determinó que el mencionado recurso no tiene por objeto (i) reiterar o reafirmar los planteamientos formulados, (ii) adicionar, aclarar, complementar o reformar la demanda de inconstitucionalidad[16] u (iii) oponerse a los argumentos que sustentaron el auto de inadmisión[17].

 

III. CASO CONCRETO

 

52. Con base en las anteriores consideraciones, pasa la Sala a resolver el recurso de súplica formulado por el ciudadano Juan Manuel Charry Urueña. Para iniciar, observa la Sala que el recurso de súplica fue presentado por el accionante dentro del término de ejecutoria del auto que rechazó la demanda. En efecto, dicha providencia fue notificada mediante el estado n.º 064 del 25 de abril de 2025, y el término de ejecutoria transcurrió los días 28, 29 y 30 de abril de este mismo año. Asimismo, está acreditado que el accionante presentó el recurso de súplica el 29 de abril de 2025, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 50 del Acuerdo n.º 02 de 2015.

 

53. Lo anterior le permite a la Sala corroborar que los requisitos de procedibilidad de este recurso relacionados con la legitimidad y la oportunidad para interponerlo se encuentran acreditados. Por el contrario, acerca del requisito de la carga argumentativa, la Sala evidencia que este no se encuentra satisfecho, porque el accionante acudió al recurso de súplica con el fin de cuestionar el auto de inadmisión y reformular su demanda de inconstitucionalidad, mas no para controvertir los fundamentos del rechazo.

 

54. En efecto, luego de hacer un recuento del auto de rechazo, de los fundamentos de la demanda y del auto de inadmisión (en ese orden), el demandante se limita a cuestionar las razones por las cuales fue inadmitida la demanda y a reformular esta última. Esto, por cuanto: (i) afirma que el auto de inadmisión consideró equivocadamente “que la Corte Constitucional no se pronunció sobre los elementos del impuesto a las municiones y explosivos” y (ii) su reparo de inconstitucionalidad ya no cuestiona que el Consejo de Estado, por vía interpretativa, hubiera modificado el hecho generador del impuesto social a las municiones y explosivos, sino que hubiera interpretado “que el sujeto pasivo es el comprador de las municiones o explosivos y no el portador”, como, en su criterio, lo habría determinado la Corte Constitucional en las sentencias C-390 de 1996 y C-086 de 2012.

 

55. Ninguno de los argumentos expuestos en el recurso de súplica busca poner en evidencia que la magistrada sustanciadora hubiera cometido un error, olvidado un elemento relevante o incurrido en una arbitrariedad al rechazar la demanda bajo el argumento de que el accionante no formuló subsanación alguna en los términos previstos para ello y, por el contrario, aprovechó esa oportunidad procesal para formular una solicitud de aclaración manifiestamente improcedente en contra del auto de inadmisión. La única manifestación que el accionante hace al respecto es que, por “la complejidad del asunto y la necesidad de aclarar los elementos de subsanación de la demanda”, la aclaración del auto de inadmisión sí era procedente. Este argumento carece de la concreción y suficiencia necesarias para cuestionar el rechazo de la demanda de inconstitucionalidad.

 

56. Cabe destacar, además, que en el asunto bajo examen no existió una corrección de la demanda en la etapa de subsanación. Si bien la magistrada sustanciadora le dio tal alcance al escrito presentado por el accionante, lo que realmente pretendía este último era que se aclarara el auto de inadmisión. No obstante, en aplicación del principio pro actione, la magistrada sustanciadora valoró los argumentos de la solicitud de aclaración como si se tratara de una corrección, y esto fue lo que, en últimas, habilitó el rechazo de la demanda y, en consecuencia, la presentación del recurso de súplica.

 

57. En suma, a juicio de la Sala, de los argumentos expuestos en el recurso de súplica no es posible inferir que la magistrada sustanciadora incurrió en un yerro, olvido o arbitrariedad al rechazar la demanda. El accionante no aportó los elementos de juicio necesarios para la definición y resolución de esta cuestión. Por el contrario, utilizó el recurso de súplica para cuestionar el auto de inadmisión y reformular su demanda de inconstitucionalidad. Por lo tanto, la Sala rechazará el recurso de súplica presentado contra el auto de rechazo expedido en el proceso D-16433.

 

58. La Sala considera importante resaltar que la única finalidad del recurso de súplica, en los precisos términos del artículo 6 del Decreto 2067 de 1991, es cuestionar el auto de rechazo de la demanda. En esa medida, el recurso de súplica no puede ser utilizado para cuestionar el rechazo de la solicitud de aclaración del auto de inadmisión de la demanda, ni para solicitarle a la Sala Plena aclarar las razones de la inadmisión u otorgar un nuevo término para presentar la subsanación correspondiente, como, de manera errónea, lo pretende el accionante en el asunto bajo examen.

 

59. Es importante advertir que a la luz de lo dispuesto en el Decreto 2067 de 1991, la decisión de inadmisión o rechazo de una demanda no hace tránsito a cosa juzgada y existe la posibilidad de presentarla en debida forma de acuerdo con los parámetros constitucionales, legales y jurisprudenciales señalados por esta Corporación:

 

“(…) Ahora bien, debe tenerse en cuenta que cuando en cumplimiento de lo indicado en el Decreto 2067 de 1991, se dicta un auto de inadmisión o rechazo no se afecta en manera alguna el derecho político de los ciudadanos de acusar normas, puesto que en caso de inadmisión el actor tiene la posibilidad de proceder a la corrección de su escrito y en caso de rechazo ésta decisión no hace tránsito a cosa juzgada (…). 

 

Dentro de esta perspectiva, resulta claro entonces, que lejos de afectarse el núcleo esencial del derecho ciudadano a la participación, conformación, ejercicio y control político (Art. 40 C.P.), lo que se busca con las decisiones de inadmisión o rechazo es garantizar su realización material y, a su vez, permitir un óptimo funcionamiento en la administración de justicia (arts. 209, 228 y 241 C.P.)”[18].

60. Con todo, la Sala advierte que la demanda de la referencia guarda similitud con otra demanda presentada previamente por el mismo accionante, radicada bajo el consecutivo D-16253, que también fue rechazada porque no se presentó la correspondiente subsanación. En esa medida, la Sala considera necesario llamar la atención del accionante, para recordarle que la persistencia en presentar la misma demanda sin subsanar los defectos advertidos en los autos de inadmisión implica un uso irrazonable del derecho de acceso a la administración de justicia. Por lo tanto, en caso de que considerare necesario presentar nuevamente su demanda, deberá atender estrictamente a las indicaciones que se le han formulado previamente mediante los autos del 22 de noviembre de 2024 (expediente D-16253) y del 25 de marzo de 2025 (expediente D-16433). Lo anterior, en atención al deber que le asiste de colaborar con el buen funcionamiento de la administración de justicia, conforme al artículo 97.5 de la Constitución. 

 

 

IV. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

 

 

RESUELVE

 

PRIMERO. RECHAZAR, por el incumplimiento del requisito de carga argumentativa, el recurso de súplica presentado por el ciudadano Juan Manuel Charry Urueña contra el auto del 23 de abril de 2025, mediante el cual la magistrada Paola Andrea Meneses Mosquera rechazó la demanda de inconstitucionalidad interpuesta en contra de la norma jurídica que se deriva de la interpretación judicial del Consejo de Estado acerca del artículo 48 de la Ley 1438 de 2011 “[p]or medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones”.

 

SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, COMUNÍQUESE el contenido de esta decisión al accionante, advirtiéndole que contra ella no procede recurso alguno.

 

TERCERO. Una vez quede ejecutoriado el presente auto, ARCHÍVESE el expediente.

 

Comuníquese y cúmplase.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

No participa

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

CAROLINA RAMÍREZ  PÉREZ

Magistrada (e)

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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