TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-699/25
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 699 DE 2025
Referencia: expediente CJU-6491
Asunto: conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 009 Administrativo Oral de Tunja (Boyacá) y el Juzgado 002 Laboral del Circuito de la misma ciudad
Magistrada sustanciadora:
Paola Andrea Meneses Mosquera
Bogotá D. C., veintidós (22) de mayo de dos mil veinticinco (2025)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular la prevista en el artículo 241.11 de la Constitución, dicta el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. Causa judicial. El 16 de diciembre de 2020, la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante, Colpensiones) presentó una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de Acerías Paz del Río S.A. Lo anterior, con el fin de obtener la declaratoria de nulidad de las Resoluciones GNR-35484 del 2 de febrero de 2016 y GNR-80026 del 16 de marzo de 2016, que ella misma emitió, y para que ordene a la empresa demandada reintegrar el retroactivo pagado de más al señor Santiago Moreno. Esto, al considerar que las resoluciones anteriormente mencionadas reconocen el pago del retroactivo generado por reliquidación en diferencia del valor de la mesada de pensión de vejez del señor Santiago Moreno [ ] por un valor superior al que realmente correspondía[1].
2. Actuaciones y postura de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por reparto, el conocimiento del proceso le correspondió al Juzgado 009 Administrativo Oral de Tunja (Boyacá)[2]. Mediante auto del 29 de enero de 2021, dicha autoridad (i) declaró su falta de competencia y (ii) remitió el proceso a la oficina de reparto de los juzgados laborales del circuito de Tunja. En su criterio, la jurisdicción competente para conocer sobre este asunto es la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral, teniendo en cuenta que la controversia se da sobre la figura de la compartibilidad propia del derecho laboral, y la devolución de un retroactivo por dicha figura[3]. Además, indicó que el beneficiario del retroactivo recibido era un trabajador vinculado mediante contrato de trabajo a una empresa privada. Para llegar a esta conclusión, el juzgado analizó los artículos 104.4 y 105.4 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), la Sentencia T-921 de 2006 de la Corte Constitucional y la decisión del 26 de octubre de 2018 por el Tribunal Administrativo de Boyacá.
3. Actuaciones y postura de la jurisdicción ordinaria laboral. Efectuado nuevamente el reparto, el proceso fue asignado al Juzgado 002 Laboral del Circuito de Tunja[4]. A través de auto del 27 de enero de 2023, esta autoridad avocó conocimiento del asunto y ordenó la adecuación de la demanda. Sin embargo, mediante auto del 10 de febrero de 2025, ese juzgado (i) declaró su falta de jurisdicción, (ii) propuso conflicto negativo de jurisdicción con el Juzgado 009 Administrativo Oral de Tunja y (iii) ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional. Sostuvo que, cuando la administración advierte una posible irregularidad en un acto administrativo que ya ha generado una situación jurídica consolidada frente a terceros, y el administrado se niega a revocar voluntariamente dicho acto, no le es posible a la administración modificarlo de manera unilateral. Señaló que, en ese caso, la autoridad debe acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, conforme al artículo 97 del CPACA. Esa jurisdicción es la competente para determinar si existen motivos jurídicamente válidos para anular, modificar o dejar sin efectos el acto en cuestión, con el fin de proteger el orden legal, los recursos públicos y los derechos de los particulares[5]. Adicionalmente, el juzgado fundamentó su decisión en el artículo 48 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (CPTSS) y el Auto 316 de 2021 de la Corte Constitucional.
4. Trámite en la Corte Constitucional. El 11 de abril de 2025, la Secretaría General de la Corte Constitucional remitió el expediente a la magistrada sustanciadora, de conformidad con el reparto efectuado el 10 de abril del mismo año[6].
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
5. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el artículo 241.11 de la Constitución, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[7].
2. Delimitación del asunto objeto de decisión y metodología
6. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre los juzgados 009 Administrativo Oral de Tunja y 002 Laboral del Circuito de la misma ciudad. Esta versa sobre la competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que presentó Colpensiones en contra de las Resoluciones GNR-35484 del 2 de febrero de 2016 y GNR-80026 del 16 de marzo de 2016. Para ese efecto, en primer lugar, la Sala verificará si la controversia entre aquellas autoridades judiciales cumple los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia para conocer de los medios de control de nulidad simple y nulidad y restablecimiento del derecho propuestos por la administración contra actos administrativos propios relacionados con asuntos laborales y de la seguridad social (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).
3. Verificación de los presupuestos para la configuración de conflictos entre jurisdicciones
7. Presupuestos. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ningun[a] le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[8]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten los siguientes tres presupuestos[9]:
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Presupuestos de configuración de los conflictos entre jurisdicciones |
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Subjetivo |
Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones[10]. |
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Objetivo |
Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[11]. |
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Normativo |
Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[12]. |
8. La controversia sub examine configura un conflicto entre jurisdicciones. Esto, por las siguientes razones:
8.1. Satisface el presupuesto subjetivo. Enfrenta a dos autoridades que administran justicia y pertenecen a diferentes jurisdicciones: (i) al Juzgado 009 Administrativo Oral de Tunja, que pertenece a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y (ii) al Juzgado 002 Laboral de Circuito de Tunja, que forma parte de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral[13].
8.2. El presupuesto objetivo está acreditado. Las autoridades judiciales rechazan el conocimiento del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que presentó Colpensiones en contra de las Resoluciones GNR-35484 del 2 de febrero de 2016 y GNR-80026 del 16 de marzo de 2016, la cual debe resolverse por un trámite de naturaleza judicial.
8.3. Cumple el presupuesto normativo. Ambas autoridades judiciales indicaron los fundamentos jurídicos, constitucionales y legales con base en los cuales consideran que carecen de competencia para conocer el asunto (párr. 2 y 3 supra).
4. Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto administrativo propio relativo a la seguridad social. Reiteración del Auto 316 de 2021
9. En el Auto 316 de 2021, la Corte Constitucional señaló que los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, en virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios (acción de lesividad[14]), incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. Lo anterior, por tres razones. Primera, la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, en principio, no comprende la facultad de declarar la nulidad de actos administrativos[15]. Segunda, la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe conocer todas las acciones de lesividad contra actos administrativos que estén sujetos al derecho administrativo[16], con independencia de la materia sobre la que estos actos versen, dado que en estas acciones se debaten intereses propios de la administración[17]. Tercera, la acción de lesividad no tiene una naturaleza autónoma, lo que implica que para ejercerla se debe acudir a las acciones contenciosas de simple nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho[18], las cuales deben ser tramitadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
5. Caso concreto
10. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. Para la Sala Plena, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho sub examine debe ser conocida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo porque fue presentada por una entidad pública en contra de actos administrativos propios acción de lesividad. En efecto, por medio de esta demanda, Colpensiones solicitó la declaratoria de nulidad de Resoluciones GNR-35484 del 2 de febrero de 2016 y GNR-80026 del 16 de marzo de 2016, por medio de las cuales reconoció el pago del retroactivo generado por reliquidación en diferencia del valor de la mesada de pensión de vejez del señor Santiago Moreno. En consecuencia, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Juzgado 009 Administrativo Oral de Tunja y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-6491, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.
11. Regla de Decisión. [C]uando la administración demanda un acto de su propia autoría, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el estudio del asunto será competencia de la jurisdicción [de lo] contencioso administrativo, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011[19].
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 009 Administrativo Oral de Tunja y el Juzgado 002 Laboral del Circuito de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 009 Administrativo Oral de Tunja es la autoridad competente para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por Colpensiones en contra de las Resoluciones GNR-35484 del 2 de febrero de 2016 y GNR-80026 del 16 de marzo de 2016.
Segundo. REMITIR el expediente CJU-6491 al Juzgado 009 Administrativo Oral de Tunja, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite, como también al Juzgado 002 Laboral de la misma ciudad.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CAROLINA RAMÍREZ PÉREZ
Magistrada (e)
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital. Archivo 004Demanda20220221pdf, p. 2.
[2] Expediente digital. Archivo 02 08001333301320230005100 J13pdf.
[3] Expediente digital. Archivo 05 NR 051-23 FaltadeCompetenciapdf, p. 4.
[4] Expediente digital. Archivo 021Avoca20230127DevuelveDda202200055pdf.
[5] Expediente digital. Archivo 036AutoNulidadRemiteJurisd202200055pdf, p. 3.
[6] Expediente digital. Archivo 03CJU-6491 Constancia de Repartopdf
[7] Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [ ] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[8] Corte Constitucional, Auto 345 de 2018. Reiterado, entre otros, en los autos 041 de 2021, 233 de 2020 y 155 de 2019.
[9] Corte Constitucional, Auto 155 de 2019. Reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[10] Corte Constitucional, Auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el Auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el Auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018.
[11] Corte Constitucional, Auto 041 de 2021. Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional.
[12] Ib.
[13] Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: [ ] // 3. Juzgados [ ] laborales [ ] // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: [ ] 3. Juzgados Administrativos.
[14] Corte Constitucional, Sentencia T-136 de 2019. La acción de lesividad se entiende ejercida cuando la administración funge como demandante contra uno de los actos que ella misma profirió y contra la persona a la que van dirigidos los efectos jurídicos del acto atacado. Al respecto, ver también la Sentencia T-121 de 2016.
[15] En aquellos eventos en los que se cuestiona un acto administrativo referente a la seguridad social, por regla general, la competencia de los jueces laborales se limita a verificar si dicho acto desconoció un derecho prestacional subjetivo del interesado. No tiene como objetivo verificar si el acto administrativo, en sí mismo considerado, contraviene la Constitución o la ley y, por esta razón, debe ser declarado nulo.
[16] CPACA, art. 104.
[17] Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, providencia 110010102000202000952 00 (17697-40) de 2020.
[18] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, providencia 0005-11 de 2016.
[19] Corte Constitucional, Auto 316 de 2021.