Sentencia A. 699/21

Auto 699/21

 

IMPEDIMENTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Aceptar por intervención en la expedición de la norma acusada

 

 

Referencia: expediente D-14346

 

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 23 y 45 de la Ley 2080 de 2021, «[p]or medio de la cual se [r]eforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción»

 

Demandantes: Karen Andrea Pinto Guarguati y Luis Germán Ortega Ruíz

 

Magistrada sustanciadora:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

 

 

Bogotá, DC, 23 (veintitrés) de septiembre de dos mil veintiuno (2021)

 

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en uso de sus facultades constitucionales y legales, procede a resolver el impedimento presentado por la Procuradora General de la Nación, quien solicita ser relevada del deber de rendir concepto en el presente juicio de constitucionalidad.

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos Luis Germán Ortega Ruíz y Karen Andrea Pinto Guarguati solicitaron a esta corporación declarar la inexequibilidad de los artículos 23 y 45 de la Ley 2080 de 2021, «[p]or medio de la cual se [r]eforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción».

 

2.El 26 de julio de 2021 la demanda fue inadmitida por cuanto, en opinión de la magistrada sustanciadora, no cumplía con los requisitos previstos en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991. En consecuencia, se concedieron tres días a los accionantes para que corrigieran la demanda, so pena de rechazo^[1].

 

3.El 23 de agosto de 2021, con ocasión de la presentación del correspondiente escrito de corrección, la magistrada ponente admitió la demanda con fundamento en la presunta violación del artículo 29 de la Constitución. En consecuencia, dispuso comunicar la iniciación del proceso  a la Presidencia de la República, al Ministerio de Justicia y del Derecho y a la Contraloría General de la Nación. Igualmente, ordenó fijar en lista el proceso e invitó a intervenir en el mismo a diferentes instituciones públicas y privadas. Por último, dispuso correr traslado a la Procuradora General de la Nación, para que rindiera concepto sobre el asunto.

 

4.En memorial presentado el 8 de agosto de 2021, la Procuradora General de la Nación, Margarita Cabello Blanco, manifestó que se encuentra impedida para dictar concepto sobre la constitucionalidad de la disposición demandada. Según el memorial, el hecho de haber presentado el proyecto que luego se convertiría en la Ley 2080 de 2021, en su antigua condición de ministra de justicia y del derecho, configuraría la causal de haber participado en la expedición de la norma acusada. Al respecto, la Procuradora manifestó lo siguiente:

 

[L]a suscrita funcionaria estima que se encuentra inmersa en causal de impedimento consistente en haber intervenido en la expedición de la norma acusada, pues en mi otrora condición de ministra de justicia y del derecho, radiqué ante el Congreso de la República la iniciativa que dio lugar a la expedición de la Ley 2080 de 2021.

 

II.              CONSIDERACIONES

 

Competencia

 

5.La Corte Constitucional es competente para resolver los impedimentos y recusaciones respecto de los magistrados de este tribunal, así como de los conjueces y del procurador general de la nación, este último en lo que se refiere al ejercicio de su función constitucional de rendir concepto en los procesos de control abstracto de constitucionalidad, de acuerdo con la jurisprudencia reiterada en la materia^[2].

 

Impedimentos aplicables al procurador general de la nación en los procesos de constitucionalidad.

 

6.Con arreglo a lo dispuesto en los artículos 25 y 26 del Decreto 2067 de 1991, las causales de impedimento y recusación aplicables en los procesos de constitucionalidad son las siguientes: i) haber conceptuado sobre la exequibilidad de la disposición acusada; ii) haber intervenido en su expedición; iii) haber sido miembro del Congreso durante la tramitación del proyecto; iv) tener interés en la decisión, y v) tener vínculo por matrimonio o por unión permanente, o de parentesco en cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, con el demandante.

 

7. Mediante su establecimiento, el decreto ha pretendido salvaguardar las garantías de imparcialidad e independencia que deben rodear el ejercicio de la jurisdicción constitucional. Esta corporación ha manifestado que la imparcialidad es un elemento esencial de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia^[3]. Según fue señalado en la Sentencia C-762 de 2009, el componente en cuestión es uno de los principios más consolidados de la función jurisdiccional, y tiene por objeto asegurar que quien lleva a cabo dicha actividad «no sólo [sea] independiente frente a los poderes públicos, sino también, frente a sí mismo».

 

8. De acuerdo con el criterio expresado en la Sentencia C-205 de 2016, la imparcialidad de las autoridades judiciales tiene dos elementos: imparcialidad personal e imparcialidad institucional y del proceso; siendo esta última la que tradicionalmente se ha dado a conocer como imparcialidad objetiva. Al respecto, en la providencia en cuestión, la Sala manifestó lo siguiente:

 

[L]as razones individuales que pueden comprometer la objetividad de determinado juez, pueden ser objetivas. De la misma manera, la sensación de confianza o desconfianza que le genera el tribunal al justiciable, si bien debe partir de elementos constatables, es necesariamente subjetiva. Es por esta razón que la Corte Constitucional preferirá, en este caso, referirse, por una parte, a la imparcialidad del juez o imparcialidad personal y, por otra parte, a la imparcialidad institucional y del proceso. Esta segunda es la que coincide con la tradicionalmente llamada imparcialidad objetiva y se refiere a los elementos orgánicos y funcionales que puedan afectar la percepción de objetividad que debe ofrecer todo tribunal, respecto de los justiciables. Se parte del supuesto de la necesaria confianza que debe inspirar la justicia en sus usuarios. A manera simplemente enunciativa, la imparcialidad institucional y del proceso puede verse afectada por la composición del tribunal, por la participación de sus miembros en labores de consulta o asesoría institucional^[20] o por la no separación de las etapas de instrucción, acusación y juzgamiento. La imparcialidad del juez, en concreto, se garantiza a través de las declaraciones de impedimentos y la posibilidad de formular recusaciones. La imparcialidad institucional y del proceso, debe ser verificada, en abstracto, por parte de la Corte Constitucional, en su ejercicio de control de la constitucionalidad de las leyes [énfasis en el original].

 

8. Sobre este último asunto, conviene señalar que las causales de impedimento y recusación tienen por objeto garantizar que la formación del juicio de quien administra justicia ocurra de manera ecuánime y equilibrada. Este resultado solo se presenta cuando la solución de los asuntos sometidos a su conocimiento es el resultado del juzgamiento objetivo de los hechos en los que se enmarcan las controversias y de la interpretación independiente de las normas aplicables al caso concreto.  

 

9. En cuanto a su contenido, la jurisprudencia ha manifestado que la imparcialidad tiene dos facetas. La dimensión subjetiva procura evitar que la decisión judicial esté «influenciad[a] por sesgos o prejuicios personales, ni [sea el fruto de] ideas preconcebidas en cuanto al asunto sometido a su estudio»^[4]; de igual manera, busca impedir que, de cualquier forma, se permita el privilegio de «los intereses de una de las partes en detrimento de los de la otra»^[5]. La dimensión objetiva, por otra parte, pretende comprobar que el juzgador «no haya tenido un contacto previo con el tema a decidir y que por lo tanto se acerque al objeto del mismo sin prevenciones de ánimo»^[6].

 

10. Estas exigencias de imparcialidad e independencia, de las que depende en gran medida la recta administración de justicia, no son oponibles únicamente a quienes, de manera directa, se encargan del juzgamiento de las causas judiciales. En el contexto específico de la justicia constitucional, esta corporación ha manifestado que el régimen de inhabilidades e incompatibilidades resulta igualmente aplicable al procurador general de la nación. Lo anterior se debe a que la intervención que este funcionario realiza en los procesos de constitucionalidad tiene como fin «representar los intereses de la sociedad en el control judicial de defensa de la Constitución, por lo que resulta razonable que se le exijan los mismos criterios de imparcialidad e independencia predicables de los magistrados que ejercen dicho control»^[7].

 

Se espera, entonces, que los dictámenes emitidos por el procurador expresen un juicio objetivo e imparcial, que únicamente persiga el cumplimiento de los fines que el texto constitucional confía al Ministerio Público. De este modo habrá de asegurarse que sus intervenciones sean llevadas a cabo con arreglo a lo dispuesto en el artículo 277.7 del texto superior, disposición que establece que aquellas han de realizarse «en defensa del orden jurídico, del patrimonio público [y] de los derechos y garantías fundamentales».

 

11. En el caso particular de la causal consistente en haber intervenido en la expedición de la norma demandada, la imparcialidad del procurador se encuentra comprometida como consecuencia de la postura que este haya adoptado en el proceso de formación de la norma. El hecho de haber participado en dicho trámite, sin que importe el sentido en que lo haya hecho, implica, forzosamente, que antes del proceso de constitucionalidad ha adoptado ya una opinión particular sobre el texto demandado. Este posicionamiento riñe con la legítima expectativa de que las intervenciones de la Procuraduría se basen exclusivamente en el interés superior de garantizar la Constitución y los derechos de los ciudadanos.

 

12. Según fue señalado de manera reciente por la Sala Plena, en el Auto 049 de 2021, la intervención del procurador en la aprobación de la norma puede materializarse en distintas actuaciones:

 

[E]sta Corporación ha aceptado los impedimentos manifestados por el Procurador General de la Nación cuando ha comprobado: i) su intervención verbal o escrita ante las comisiones permanentes del Congreso de la República o ante la Plenaria de cada cámara, durante el trámite legislativo; ii) su participación en la comisión redactora de la norma; iii) la remisión que hubiere hecho de documentos a miembros del Congreso, interesados en la iniciativa legislativa, expresando reparos relacionados con la conveniencia y constitucionalidad de esta; o iv) la presentación, por su parte, ante el Congreso, del proyecto de ley que dio origen a la norma acusada.

 

13. En suma, de conformidad con las razones expuestas se concluye que el régimen de incompatibilidades e impedimentos, que resulta igualmente aplicable al procurador general de la nación, pretende asegurar la imparcialidad y la independencia en el ejercicio de la jurisdicción. El supuesto de hecho consistente en haber participado en el proceso de aprobación de la norma demandada,  busca garantizar la ausencia de posicionamientos previos del procurador, que puedan resultar incompatibles con la expectativa legítima de que sus actuaciones únicamente se encuentren inspiradas en el deber de fomentar el cumplimiento de la Constitución y la protección de los derechos fundamentales.

 

Análisis del impedimento presentado por la Procuradora General de la Nación dentro del expediente D-14346

 

14. Como se indicó en precedencia, en el asunto sub examine la Procuradora General de la Nación presentó impedimento para rendir concepto, con fundamento en los artículos 7, 25 y 26 del Decreto 2067 de 1991. La causal alegada se basa en la intervención que realizó, en su condición de ministra de justicia y del derecho, durante el trámite legislativo de la Ley 2080 de 2021.

 

15. Según consta en la gaceta del Congreso 726, del 9 de agosto de 2019, el proyecto de ley número 07 de 2019 Senado, que luego devendría en la Ley 2080 de 2021, fue radicado ante la Secretaría General del Senado por el «presidente de la República, doctor Iván Duque Márquez, la ministra de justicia y del derecho, doctora margarita Cabello Blanco [y la] presidenta del Consejo de Estado, doctora Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez» [énfasis fuera de texto].

 

En razón de lo anterior, la Sala Plena observa que, efectivamente, la causal consistente en haber intervenido en el proceso de aprobación de la norma demandada se encuentra configurada. Por tal motivo, procederá a aceptar el impedimento y dispondrá que se corra traslado al viceprocurador general de la nación, para que dicte el concepto correspondiente.

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional

 

 

RESUELVE:

  

PRIMERO.- ACEPTAR, con fundamento en las razones expuestas, el impedimento manifestado por la Procuradora General de la Nación para emitir concepto, en los términos previstos en el artículo 7 del Decreto 2067 de 1991, dentro del expediente D-14346.

 

SEGUNDO.- ORDENAR a la Secretaría General que levante la suspensión de términos decretada con ocasión del impedimento propuesto y corra traslado al viceprocurador general de la nación, por el término restante del otorgado inicialmente a la Procuradora General de la Nación, para que rinda el concepto correspondiente.

 

TERCERO.- Contra esta providencia no procede ningún recurso.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

ANTONIO JOSE LIZARAZO OCAMPO

Presidente

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBAÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

 

 

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