Sentencia A. 689/25

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-689/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Nulidad de actos administrativos proferidos por entidades públicas especiales

 

(...) Cuando una autoridad indígena, reconocida como entidad de derecho público de carácter especial por el artículo 2 del Decreto 1088 de 1993 y el artículo 2 del Decreto 1953 de 2014, expide una resolución en ejercicio de su autonomía administrativa, la demanda de nulidad de ese acto debe ser conocida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en virtud del artículo 104 del CPACA.

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 689 DE 2025

 

Referencia: expediente CJU-6445

 

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 003 Administrativo del Circuito de Pasto y el Juzgado 001 Civil del Circuito de Ipiales

 

Magistrada sustanciadora:

Paola Andrea Meneses Mosquera

 

Bogotá D. C., veintidós (22) de mayo de dos mil veinticinco (2025)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

AUTO

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1. Demanda y pretensiones. El 1º de noviembre de 2022, Martha Lucía Mipaz Gómez y Abraham Evangelista Cuastumal Guepud[1] interpusieron demanda de nulidad contra la Resolución n.° 13 del 13 de mayo de 2021, expedida por el Cabildo del Resguardo Indígena de Ipiales. Las pretensiones fueron: (i) declarar la nulidad de la referida resolución por medio de la cual se autorizaron servidumbres para construir un proyecto de alcantarillado y PTAR (planta de tratamiento de aguas residuales) en la vereda Las Cruces[2]; (ii) prohibir al Resguardo “reproducir total o parcialmente las disposiciones o autorizaciones contenidas en el auto anulado”[3] si surgen de los mismos hechos; y (iii) suspender provisionalmente el acto acusado, como medida cautelar[4].

 

2. Hechos relevantes. El 13 de mayo de 2021, el Cabildo del Resguardo Indígena de Ipiales expidió la Resolución n.° 13 por medio de la cual autorizó la constitución de servidumbres para permitir la construcción del sistema de alcantarillado y PTAR en la vereda Las Cruces, en el marco del Convenio Interadministrativo n.º 068 de 2019, celebrado entre el municipio de Ipiales y una empresa de servicios públicos, con financiación principal a cargo del Resguardo[5]. Los demandantes sostuvieron que esta resolución fue arbitraria, no respetó los usos y costumbres comunitarios, ni contó con consulta previa, socialización adecuada, o consenso entre las comunidades afectadas. Además, argumentaron que la resolución no fue suscrita por todos los miembros del Cabildo ni socializada en asamblea, incumpliendo los protocolos tradicionales, lo que generó oposición pública en la comunidad[6]. También, afirmaron que la obra afecta derechos privados y colectivos, especialmente en materia ambiental, y que la autoridad ambiental CORPONARIÑO no autorizó su ejecución, según respuesta del 31 de mayo de 2022 a un derecho de petición presentado por los demandantes[7].

 

3. Actuaciones y postura de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. El 15 de mayo de 2023, el Juzgado 003 Administrativo del Circuito de Pasto admitió la demanda[8] y, el 8 de junio siguiente, negó la suspensión provisional solicitada[9]. Después de realizar varias actuaciones[10], mediante auto del 18 de septiembre de 2024, solicitó información al Ministerio del Interior sobre la naturaleza jurídica de la demandada, su personería jurídica y reconocimiento[11]. El 1 de octubre de 2024, el Ministerio respondió que el Resguardo Indígena Colonial de Ipiales “sí se registra”[12] y que “los resguardos indígenas de origen colonial, por su naturaleza jurídica, no tienen acto administrativo de acuerdo con su proceso de constitución”[13].

 

4. En consecuencia, el 21 de enero de 2025, el Juzgado 003 Administrativo del Circuito de Pasto declaró su falta de jurisdicción[14] y remitió el expediente a los juzgados civiles del Circuito de Ipiales[15], en virtud de “la cláusula de competencia residual del artículo 15 del [CGP], y por tratarse de un trámite especial que no está expresamente atribuido a una jurisdicción en particular”[16]. El juez concluyó que “los resguardos indígenas, al no haberse constituido en entidades territoriales indígenas, no son consideradas como personas de derecho público”[17]. Sobre el particular, afirmó que “el resguardo indígena demandado no es una entidad de derecho público”[18] y, por tanto, la decisión cuestionada “no es un acto administrativo”[19]. Fundamentó esta interpretación en los artículos 104 y 137 de la Ley 1437 de 2011, el artículo 15 de la ley 1564 de 2012, las sentencia C-921 de 2007 y T-001 de 2019 de la Corte Constitucional y la Sentencia del 26 de agosto de 2004 del Consejo de Estado[20]. Por lo demás, ordenó conservar la validez de lo actuado (párr. 3, supra).

 

5. Actuaciones y postura de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil. El 6 de marzo de 2025, el Juzgado 001 Civil del Circuito de Ipiales declaró su falta de competencia y propuso conflicto negativo[21]. Este despacho sostuvo que “la Corporación del Resguardo Indígena de Ipiales [es] una entidad de derecho público, con un estatus jurídico especial”[22], facultada para “proferir actos administrativos [sobre] sus territorios”[23]. Consideró que es competencia exclusiva de la jurisdicción de lo contencioso administrativo “verificar la legalidad de tales actos”[24]. Como fundamento de su postura, citó el artículo 2 del Decreto 1088 de 1993, el numeral 5 del artículo 2.14.7.1.2. del Decreto 1071 de 2015, la Sentencia C-508 de 1997 de la Corte Constitucional y la Sentencia del 30 de octubre de 2015 del Consejo de Estado[25]. Por lo anterior, remitió el caso a esta Corte para definir la competencia jurisdiccional.

 

6. Actuaciones en la Corte Constitucional. El proceso fue remitido a esta corporación el 1º de abril de 2025[26]. Posteriormente, el 11 de abril de 2025, la Secretaría General de la Corte Constitucional remitió el expediente al despacho de la magistrada sustanciadora, de acuerdo con el reparto efectuado el 10 de abril del mismo año[27].

 

II.               CONSIDERACIONES

 

1.     Competencia

 

7. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución.

 

2.     Delimitación del asunto objeto de decisión y metodología

 

8. La Sala Plena debe decidir el conflicto negativo de jurisdicción planteado entre el Juzgado 003 Administrativo del Circuito de Pasto y el Juzgado 001 Civil del Circuito de Ipiales, ambos en el departamento de Nariño. La controversia se centra en determinar la autoridad judicial competente para conocer la demanda de nulidad contra la Resolución n.° 13 del 13 de mayo de 2021, emitida por el Cabildo del Resguardo Indígena de Ipiales, relativa al permiso de servidumbre otorgado para un proyecto de alcantarillado y PTAR. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si se cumplen los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo que configuran los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, definirá las reglas de competencia en relación con demandas de nulidad contra resoluciones emitidas por autoridades indígenas en ejercicio de su autonomía administrativa (II.4. infra). Por último, resolverá el conflicto e indicará cuál es la autoridad judicial que debe continuar el trámite del proceso (II.5 infra).

 

3.     Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones

 

9. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ningun[a] le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”^[28]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo^[29], los cuales se explican en el siguiente cuadro:

 

 

10. El presente caso configura un conflicto de jurisdicciones. Esto, por las siguientes razones:

 

10.1.                    Se satisface el presupuesto subjetivo. El conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales que pertenecen a distintas jurisdicciones: el Juzgado 003 Administrativo del Circuito de Pasto, de la jurisdicción de lo contencioso administrativo; y el Juzgado 001 Civil del Circuito de Ipiales de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil^[33].

 

10.2.                    Se acredita el presupuesto objetivo. Ambos juzgados rehúsan asumir el conocimiento del proceso, de naturaleza judicial, instaurado por Martha Lucía Mipaz Gómez y Abraham Evangelista Cuastumal Guepud para declarar la nulidad de la Resolución n.° 13 del 13 de mayo de 2021, emitida por el Cabildo del Resguardo Indígena de Ipiales.

 

10.3.                    Se cumple el presupuesto normativo. Las autoridades judiciales fundamentaron expresamente, con razones constitucionales y legales, su falta de competencia jurisdiccional para conocer del asunto (párr. 4 y 5 supra).

 

4.     Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer la nulidad de resoluciones dictadas por autoridades indígenas en ejercicio de su autonomía administrativa

 

11. El artículo 329 de la Constitución encomienda al legislador expedir “la ley orgánica” que defina la “[l]a conformación de las entidades territoriales indígenas […]”. Como tal ley no se ha materializado, y para evitar que el vacío normativo limite la autonomía y derechos de los pueblos indígenas, el Ejecutivo expidió decretos transitorios que definen su naturaleza jurídica y les atribuyen competencias administrativas propias.

 

12. En desarrollo de ese marco transitorio, el Decreto 1088 de 1993 reguló la creación de asociaciones de cabildos y autoridades tradicionales indígenas y, en su artículo 2, las definió como “entidades de Derecho Público de carácter especial, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa”. A su turno, el Decreto 1953 de 2014 estableció un régimen especial para poner en funcionamiento las ETI (entidades territoriales indígenas) mientras se expide la ley orgánica prevista en el artículo 329 de la Constitución. Este decreto, en su artículo 2, reiteró que los territorios indígenas tienen el carácter de “organización político administrativa de carácter especial, que les permite el ejercicio de las competencias y funciones públicas […], a través de sus autoridades propias”.

 

13. El Decreto 1953 de 2014 también precisó los principios que rigen el régimen especial indígena. El artículo 10 destacó, en primer lugar, la autonomía y la libre autodeterminación como ejes estructurales de dicho régimen. Este principio faculta a los pueblos indígenas para “determinar sus propias instituciones y autoridades de gobierno” y para ejercer funciones “jurisdiccionales, culturales, políticas y administrativas” dentro de su territorio. En complemento, el numeral 3 del artículo 14 del mismo decreto estableció que estas autoridades pueden “[d]irigir las relaciones del Territorio Indígena con las otras autoridades públicas y/o privadas, para el ejercicio de sus funciones y competencias”.

 

14. En el Auto 738 de 2022, esta Corporación resolvió un conflicto negativo de competencia entre un juzgado de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, y uno de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. El caso versaba sobre una demanda orientada a declarar la existencia de una relación laboral con una IPS indígena, constituida por una asociación tradicional de autoridades indígenas. La Corte concluyó que los resguardos indígenas son entidades de derecho público de carácter especial, conforme al artículo 2 del Decreto 1088 de 1993, y que a la IPS le era extensible la naturaleza jurídica del resguardo porque se regía por lo dispuesto en la Ley 691 de 2001, mediante la cual se reglamenta la participación de los Grupos Étnicos en el Sistema General de Seguridad Social en Colombia. En consecuencia, estableció que el conocimiento del proceso correspondía a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de conformidad con el artículo 104 del CPACA.

 

15. La Sección Cuarta del Consejo de Estado, en sentencia del 15 de marzo de 2024[34], utilizó un razonamiento similar al decidir una acción de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por una organización indígena contra el Departamento de La Guajira, con el objeto de obtener la devolución de pagos efectuados por concepto de estampillas. La actora sostuvo que tenía la condición de entidad pública especial y que, por tanto, se encontraba exenta de dicho pago. No obstante, el Consejo de Estado determinó que se trataba de una organización de naturaleza privada, que no podía ser equiparada a una entidad pública ni administrativa del orden nacional, departamental o municipal, razón por la cual no le resultaba aplicable el régimen contractual ni fiscal de las entidades estatales.

 

16. Para sustentar esa decisión, la Sección Cuarta distinguió expresamente entre las organizaciones indígenas privadas (como la allí demandante), de los cabildos, autoridades tradicionales y sus asociaciones, reconocidas como entidades de derecho público de carácter especial. En particular, se refirió al Decreto 2500 de 2010, que regula la contratación para la administración del servicio educativo con pueblos indígenas. A partir del artículo 3 de dicha norma, y del literal c) del numeral 4 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, el Consejo de Estado infirió que, cuando el contratista es una autoridad indígena, el vínculo contractual corresponde a un contrato interadministrativo, celebrado entre personas jurídicas públicas. Por el contrario, cuando se trata de organizaciones indígenas representativas, la contratación procede por vía del literal h) de esa misma disposición, aplicable a personas naturales. El fallo también retomó las definiciones de cabildos, autoridades tradicionales y sus asociaciones contenidas en el artículo 2.14.7.1.2 del Decreto 1071 de 2015[35] y en el Decreto 1088 de 1993, para reiterar que estas estructuras sí ostentan la calidad de entidades públicas especiales con autonomía administrativa y personería jurídica.

 

5.     Caso Concreto

 

17. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer la demanda de nulidad promovida contra la Resolución  del 13 de mayo de 2021, expedida por el Cabildo del Resguardo Indígena de Ipiales. Primero, es importante aclarar que, como se expresó en el acápite de consideraciones, pese a la ausencia de desarrollo legal del artículo 329 constitucional, los cabildos indígenas gozan de reconocimiento normativo y jurisprudencial como entidades públicas especiales, con autonomía administrativa y personería jurídica, en virtud de los artículos 2 del Decreto 1088 de 1993 y 2 del Decreto 1953 de 2014, y según lo ha precisado la jurisprudencia de esta corporación. Por lo tanto, no son admisibles los argumentos planteados por el Juzgado 003 Administrativo del Circuito de Pasto al afirmar que los resguardos indígenas carecen, como generalidad, del carácter de “personas de derecho público” por “no haberse constituido en [ETI]”. De hecho, el juez administrativo citó la Sentencia T-001 de 2019, en la que esta Corte reiteró la condición especial de derecho público de los cabildos indígenas, concluyendo que estos pueden suscribir convenios interadministrativos y ejercer competencias administrativas[36].

 

18. Aplicando lo anterior al caso sub-examine, resulta claro que la resolución objeto de demanda fue emitida por el Cabildo del Resguardo Indígena de Ipiales, entidad pública de carácter especial. Tal conclusión surge directamente del texto de la resolución, en la que expresamente se indicó que actuaba en ejercicio del principio constitucional y legal de autonomía y libre autodeterminación[37]. Además, la resolución se emitió con la firma de presuntos miembros de la Corporación del Cabildo, quienes refirieron actuar como autoridades legítimas del Resguardo Indígena de Ipiales. Por tanto, el acto cuestionado sí constituye una decisión administrativa emitida, prima facie, por una autoridad indígena pública especial, susceptible de control judicial ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo según el artículo 104 del CPACA.

 

19. Finalmente, respecto a la respuesta emitida por el Ministerio del Interior, esta Sala considera pertinente aclarar dos aspectos adicionales. Primero, aunque el Ministerio señaló, sin sustento normativo o jurisprudencial, que “los resguardos indígenas de origen colonial no tienen acto administrativo de acuerdo a su proceso de constitución”[38], tal afirmación no implica, en modo alguno, que decisiones adoptadas por los cabildos indígenas no puedan ser objeto de control jurisdiccional administrativo conforme al artículo 104 del CPACA. Segundo, si bien el referido Ministerio resaltó el artículo 21 del Decreto 2164 de 1995, en el que se define la naturaleza jurídica de los resguardos como instituciones legales y sociopolíticas de carácter especial, omitió referirse al artículo 23 del mismo decreto, el cual resulta especialmente relevante para el presente caso. Esta disposición establece que cuando en un resguardo se autoricen obras de infraestructura, como la aquí discutida (alcantarillado y PTAR), debe hacerse “previa concertación con las autoridades de la comunidad”. Este punto es clave pues, si bien el Cabildo del Resguardo Indígena de Ipiales no suscribió el Convenio Interadministrativo n.° 068 de 2019 celebrado entre el municipio de Ipiales y una empresa de servicios públicos, dicho instrumento prevé expresamente que la fuente principal de financiación del proyecto proviene de aportes del propio Resguardo[39].

 

20. En síntesis, la Resolución n.º 13 del 13 de mayo de 2021, expedida por el Cabildo del Resguardo Indígena de Ipiales, corresponde a una decisión emitida por una entidad pública de carácter especial, en ejercicio de competencias administrativas propias; reconocidas y protegidas por el ordenamiento jurídico y la jurisprudencia. En consecuencia, la autoridad competente para conocer y decidir la demanda de nulidad formulada contra dicha resolución es el Juzgado 003 Administrativo del Circuito de Pasto, de acuerdo con el artículo 104 del CPACA.

 

21. Regla de decisión. Cuando una autoridad indígena, reconocida como entidad de derecho público de carácter especial por el artículo 2 del Decreto 1088 de 1993 y el artículo 2 del Decreto 1953 de 2014, expide una resolución en ejercicio de su autonomía administrativa, la demanda de nulidad de ese acto debe ser conocida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en virtud del artículo 104 del CPACA.

 

III.           DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado entre los juzgados 003 Administrativo del Circuito de Pasto y 001 Civil del Circuito de Ipiales, Nariño, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 003 Administrativo del Circuito de Pasto es la autoridad competente para conocer de la demanda de nulidad interpuesta por Martha Lucía Mipaz Gómez y Abraham Evangelista Cuastumal Guepud contra la Resolución  n.º 13 del 13 de mayo de 2021, expedida por el Cabildo del Resguardo Indígena de Ipiales.

 

SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-6445 al Juzgado 003 Administrativo del Circuito de Pasto, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite, así como al Juzgado 001 Civil del Circuito de Ipiales.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CAROLINA RAMÍREZ  PÉREZ

Magistrada (e)

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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