Sentencia A. 682/22

Auto 682/22

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio

 

 

Referencia: Expediente CJU-1133.

 

Conflicto de jurisdicciones entre Juzgado Cincuenta y Tres Administrativo de Bogotá y el Juzgado Treinta y Nueve Laboral del Circuito de Bogotá.

 

Magistrado ponente:

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS.

 

 

Bogotá D. C., Once (11) de mayo de dos mil veintidós (2022).

 

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente

 

AUTO

 

I. ANTECEDENTES

 

1. El 7 de marzo de 2019, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (acción de lesividad), la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante Colpensiones) interpuso demanda[1] en contra del señor Antonio Agustín Aljure Salame. Esto con el objetivo de obtener la nulidad de la Resolución SUB-200514 del 20 de septiembre de 2017, por medio de la cual esa entidad le reconoció la pensión de vejez y el retroactivo pensional al accionado.

 

2. Colpensiones consideró que la Resolución SUB-200514 de 2017, es contraria a derecho, de conformidad con el artículo 93 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA). Según la entidad, el reconocimiento pensional se hizo por un monto superior a los 25 SMMLV[2]. Por lo anterior, la entidad solicitó a título de restablecimiento del derecho, que se ordenara tanto la reliquidación de la pensión de vejez del demandado, como el retorno de la diferencia entre lo cancelado por concepto de la prestación reconocida y el valor reajustado.

 

3. Por reparto[3], el proceso le correspondió al Juzgado Cincuenta y Tres Administrativo de Bogotá. Mediante auto del 29 de marzo de 2019[4], el juez administrativo declaró la falta de competencia para conocer del asunto. Esto, por cuanto el accionado tenía calidad de trabajador particular y esa jurisdicción conoce sobre los conflictos relacionados con reconocimientos pensionales de los servidores públicos. Lo anterior de conformidad con el artículo 104 del CPACA y el artículo 2 numeral 4 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante CPTSS) [5]. En consecuencia, la autoridad judicial ordenó remitir el expediente a los juzgados laborales del circuito de Bogotá.

 

4.  El 1 de abril de 2019, el apoderado de Colpensiones interpuso el recurso de reposición en contra del auto anterior[6]. Esto, bajo el argumento de que el medio de control promovido por la entidad controvierte la legalidad de su propio acto, la Resolución SUB-200514 del 20 de septiembre de 2017. En ese sentido, el abogado afirmó que “la acción de lesividad es una figura propia de la jurisdicción contenciosa administrativa de creación y desarrollo jurisprudencial[7]”  y, añadió que esa herramienta, faculta a la administración a demandar los actos propios cuando los considera contrarios a derecho. Colpensiones insistió en que el conocimiento de estos asuntos se ha asignado a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En consecuencia, le solicitó al Juzgado Cincuenta y Tres Administrativo de Bogotá que se declarara competente y tramitara el asunto.

 

5. Mediante auto del 10 de mayo de 2019[8], el juez cincuenta y tres administrativo de Bogotá rechazó por improcedente el recurso de reposición formulado por Colpensiones. Esto, con base en el artículo 139 del Código General del Proceso (en adelante CGP). Según la autoridad judicial “contra del auto que declara la falta de competencia, no procede recurso alguno, tesis esta que ha sido acogida por el máximo tribunal constitucional”[9]. En consecuencia, ordenó dar cumplimiento a la providencia recurrida.

 

6. Realizado el reparto, el expediente le correspondió al Juzgado Treinta y Nueve Laboral del Circuito de Bogotá. El apoderado de la parte demandante presentó un escrito por medio del cual le solicitó a esa autoridad judicial que declarara la falta de competencia de la jurisdicción ordinaria y, en consecuencia, se propusiera un conflicto de competencia negativo[10]. En tal sentido, Colpensiones afirmó que “(…) la naturaleza de la acción de lesividad es de los jueces contenciosos administrativos y No (sic) de los jueces ordinarios, debido a que dentro de estas controversias lo que se busca es declarar la nulidad del acto administrativo ilegal o contrario a derecho (…)”[11].

 

7. Mediante auto del 7 de noviembre de 2019[12], el Juzgado Treinta y Nueve Laboral del Circuito de Bogotá declaró la falta de competencia para tramitar el asunto. Ese despacho advirtió que la demanda tiene como pretensión que se declare la nulidad de la Resolución SUB-200514 de 2017 de Colpensiones. A juicio de la autoridad judicial se cuestiona la legalidad de un acto administrativo susceptible de controvertirse ante la jurisdicción contenciosa administrativa, de conformidad con el artículo 97 del CPACA. Así las cosas, el juez indicó que, aunque en el litigio medie “una prestación del sistema de seguridad social”[13], el centro de aquel es dejar sin efectos un acto propio de la entidad accionante. Por ende, propuso el conflicto negativo de competencia y remitió el expediente a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.

 

8. El 28 de enero de 2022 fue repartido el expediente de la referencia para estudio al Despacho del Magistrado sustanciador.

 

II. CONSIDERACIONES

 

Competencia

 

9. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[14].

 

Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

 

10. De manera reiterada, esta Corporación ha considerado que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones[15], es necesario que concurran tres presupuestos^[16], a saber:

 

i) Presupuesto subjetivo, el cual consiste en que el conflicto se presente, al menos, entre dos autoridades que administren justicia y hagan parte de distintas jurisdicciones.

ii) Presupuesto objetivo, según el cual debe la controversia suscitar sobre el conocimiento de una causa judicial, en desarrollo en un proceso o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.

 

iii) Presupuesto normativo, a partir del cual se requiere la manifestación expresa de las autoridades en colisión, ya sea reclamando para si o negando la competencia para conocer el asunto.

 

11. En el caso bajo estudio, se observa que se satisfacen los presupuestos anteriores. En primer lugar, el presupuesto subjetivo se cumple, toda vez que, la controversia es entre el Juzgado Cincuenta y Tres Administrativo de Bogotá (jurisdicción de lo contencioso administrativo) y el Juzgado Treinta y Nueve Laboral del Circuito de Bogotá (jurisdicción ordinaria).

 

12. En segundo lugar, el presupuesto objetivo se satisface, por cuanto el conflicto objeto de decisión, se fundamenta en un proceso promovido por Colpensiones, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en lesividad, en contra de un acto propio que reconoció la pensión de vejez del señor Antonio Agustín Aljure Salame.

 

13. Por último, la Corte encuentra el presupuesto normativo acreditado, ya que las autoridades en colisión manifestaron los fundamentos constitucionales y/o legales para negar la competencia para tramitar el proceso referido. Por un lado, el Juzgado Cincuenta y Tres Administrativo de Bogotá se refirió a los artículos 104 del CPACA y 2 del CPTSS y, por otro lado, el Juzgado Treinta y Nueve Laboral del Circuito de Bogotá rechazó la competencia con base en el artículo 97 de la Ley 1437 de 2011 y citó la sentencia del 22 de junio de 2001 del Consejo de Estado, rad. 13172.

 

Competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa en materia de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio.

 

14. En el Auto 316 de 2021, la Sala Plena señaló que el legislador dispuso expresamente la facultad de que las entidades públicas puedan demandar sus propios actos “en interés del patrimonio público y de derechos colectivos o subjetivos de la administración, aunque el respectivo acto administrativo trate de una materia de seguridad social”. En la misma providencia, la Corte también indicó que tratándose de la acción de lesividad la competencia recae en la jurisdicción especializada, aun cuando el fondo de la discusión verse sobre asuntos relacionados con materias susceptibles de control por parte de la jurisdicción ordinaria. Esto significa que las controversias iniciadas por entidades públicas en contra de sus propios actos son competencia de la justicia contencioso administrativa.

 

15. En este punto, es preciso mencionar que el artículo 97 del CPACA[17] estableció que las entidades públicas pueden revocar sus propios actos administrativos de carácter particular y concreto, con la autorización previa expresa y por escrito del afectado. Sin embargo, cuando no se obtiene la autorización del afectado, la norma autoriza a que la administración demande su propio acto ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Adicionalmente, el Consejo de Estado[18] precisó que la acción de lesividad no tiene una naturaleza de carácter autónomo, es decir que, para hacer ejercicio de aquella, se debe acudir a los medios de control[19] como la simple nulidad o la nulidad y restablecimiento del derecho[20].

 

16. En este contexto, la Sala Plena precisa que el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 prevé que es competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, conocer de los “litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.” Asimismo, el artículo 138 del CPACA establece que a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho “(…) podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular (…)”[21].

 

17. En atención a lo expuesto, la Corte reitera que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la llamada a conocer de la acción de lesividad. Dicho de otro modo, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ejercido por una entidad pública en contra de un acto propio debe ser tramitado ante los jueces administrativos. Lo anterior, en aplicación de los artículos 97, 104 y 138 del CPACA, por tratarse del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ejercido por una entidad pública que pretende atacar la validez de su acto propio, por considerarlo contrario a derecho y, además busca proteger el patrimonio público.

 

III. CASO CONCRETO

 

18. Como se indicó en los antecedentes de esta providencia, las autoridades en conflicto manifestaron la falta de jurisdicción para conocer de la acción promovida por Colpensiones en contra del señor Antonio Agustín Aljure Salame, con el fin de declarar la nulidad de la Resolución SUB-200514 del 20 de septiembre de 2017, por medio de la cual esa entidad le reconoció la pensión de vejez y el retroactivo pensional al accionado.

 

19. Además, se está aplicando la regla jurisprudencial fijada en el Auto 316 de 2021. Es decir, que en este caso, pese a ser una controversia laboral y de la seguridad social se encuentran excluidos de la competencia de la jurisdicción ordinaria laboral. Y, en cambio, el asunto concreto por versar en un acto administrativo relacionado con la seguridad social expedido por una entidad estatal, el legislador determinó la competencia es de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de conformidad con los artículos 97 y 104 del CPACA.

 

20. En ese orden de ideas, en los casos que (i) una entidad pública (ii) promueva un proceso en contra de un acto administrativo propio (iii) aun cuando el contenido del mismo sea de la seguridad social, (iv) la competencia será de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

21. Por consiguiente, la Sala Plena remitirá el expediente al Juzgado 53 Administrativo de Bogotá, para que le dé tramite al caso sub judice y resuelva de fondo conforme a las competencias de la jurisdicción.

 

Regla de decisión. Conforme a los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011, el juez de lo contencioso administrativo es el competente para conocer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por la administración en contra de sus propios actos administrativos, de contenido particular y concreto, en donde el titular del derecho no haya dado su consentimiento para revocarlo.

 

IV. DECISIÓN

 

Con base en lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

 

RESUELVE:

 

PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre la jurisdicción de lo contencioso administrativo y la jurisdicción ordinaria laboral, en el sentido de DECLARAR que corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado Cincuenta y Tres Administrativo de Bogotá) conocer la demanda formulada por la Administradora Colombiana de Pensiones -Colpensiones- contra el señor Antonio Agustín Aljure Salame, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en lesividad.

 

SEGUNDO.- REMITIR el expediente CJU-1133 al Juzgado Cincuenta y Tres Administrativo de Bogotá, para que continúe con el trámite del proceso radicado con el número 11001310503920190048700 y comunique esta decisión a los interesados y al Juzgado Treinta y Nueve Laboral del Circuito de Bogotá.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Presidenta

 

 

 

NATALIA ANGEL CABO

Magistrada

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

 

 

 

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

 

 

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