TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-673/25
IMPEDIMENTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Alcance de la causal de intervención en la expedición de la norma acusada
FUNCIONES A CARGO DEL SECRETARIO GENERAL DEL SENADO DE LA REPUBLICA-Naturaleza y alcance
IMPEDIMENTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Debe demostrar que su intervención en la expedición de la norma fue activa y determinante y que dicha intervención guarda relación con el asunto a resolver
IMPEDIMENTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-No aceptar por falta de argumentos en la causal de intervención en la expedición de la norma
CORTE CONSTITUCIONAL
AUTO 673 DE 2025
Expediente: D-16351
Ref. Impedimento presentado por el Procurador General de la Nación para rendir concepto
Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar
Bogotá D.C., quince (15) de mayo de dos mil veinticinco (2025).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en particular las previstas en el Capítulo V del Decreto 2067 de 1991 y 98 del Acuerdo 02 de 2015, profiere el siguiente
AUTO
ANTECEDENTES
1. El 12 de diciembre de 2024, los ciudadanos Bernardo Henao Jaramillo y Joan Sebastián Moreno Hernández presentaron demanda de inconstitucionalidad en contra de los artículos 1 (parcial) y 3 (parcial) de la Ley 2385 de 2024, [p]or medio de la cual se aporta a una transformación cultural mediante la prohibición de las corridas de toros, rejoneo, novilladas, becerradas y tientas, así como de los procedimientos utilizados en estos espectáculos que socavan la integridad de formas de vida no humana. A su juicio, estos preceptos son incompatibles con lo previsto en el artículo 13 de la Constitución.
2. Mediante Auto del 7 de febrero de 2025, el magistrado ponente inadmitió la demanda, al encontrar que los ciudadanos no habían acreditado su calidad de ciudadanos y la acusación no cumplía con los requisitos de claridad, especificidad y suficiencia.
3. Los ciudadanos corrigieron la demanda y, mediante Auto del 25 de febrero de 2025, se decidió admitirla. En aquel mismo proveído, el magistrado sustanciador comunicó el inicio del proceso a las entidades correspondientes, fijó en lista el asunto, para que cualquier ciudadano pudiera intervenir, invitó a algunas entidades a rendir un concepto técnico especializado y dio traslado de la demanda al Procurador General de la Nación, para que rindiera el concepto a su cargo, en los términos del artículo 7 del Decreto 2067 de 1991. El 6 de marzo de 2025, la secretaría general corrió traslado del proceso al Procurador General de la Nación.
4. El 22 de abril de 2025, la secretaría general remitió al despacho del magistrado ponente el escrito presentado por el Procurador General de la Nación, mediante el cual manifestó estar impedido para participar en el proceso de la referencia y, en consecuencia, para rendir el concepto de que trata el artículo 278.5 de la Constitución.
5. El procurador sostiene que su impedimento se funda en la causal de haber intervenido en la expedición de la norma acusada, prevista en el artículo 26 del Decreto 2067 de 1991. A su juicio, para dar cuenta de lo anterior es suficiente con demostrar que existió una participación de la autoridad comprometida en el proceso de formación, en las etapas o en los debates que antecedieron a la aprobación de la norma sometida a control ( ) [esta] participación no distingue en relación con su forma o amplitud ni frente al contenido de la misma y excluye aquellos casos en que la intervención tiene ocurrencia frente a temas o asuntos relacionados, pero cuya ocurrencia se produce por fuera del ámbito del iter legislativo.[1]
6. Concretamente, estima que se encuentra incurso en la causal mencionada porque, en ejercicio de los deberes y funciones del Secretario General del Senado de la República, participó de forma verbal y escrita durante el trámite legislativo de la Ley 2385 de 2024. Particularmente, intervino (i) en la radicación, reparto y publicación del entonces Proyecto de Ley 309 de 2023 Senado; (ii) en la publicación del texto definitivo aprobado en sesión plenaria del Senado el 5 de septiembre de 2023; (iii) en la elaboración, publicación y suscripción de las actas de las sesiones de Plenaria del Senado de los días 29 y 30 de agosto de 2023, en las que se discutió el Proyecto de Ley 309 de 2023 Senado; (iv) en la elaboración y publicación del Acta No.12 de la sesión plenaria del 5 de septiembre de 2023 relacionada con el Proyecto de Ley 309 de 2023 Senado; y (v) suscribió el cuerpo de la Ley 2385 del 22 de julio de 2024, entre otros, junto con el presidente del Senado de la República, el presidente de la Cámara de Representantes y el Secretario General de la Cámara de Representantes.
CONSIDERACIONES
Competencia
7. La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para resolver los impedimentos de sus magistrados y conjueces, así como los presentados por el Procurador General de la Nación, en lo relativo al ejercicio de la función prevista en el numeral 5 del artículo 278 de la Constitución Política, de conformidad con lo establecido en el artículo 98 del Acuerdo 02 de 2015.[2]
La causal de impedimento consistente en haber intervenido en la expedición de la norma[3]
8. Esta Corte ha determinado que el funcionario está incurso en esta causal de impedimento cuando se demuestra (i) su intervención verbal o escrita ante las comisiones permanentes o alguna de las Plenarias del Congreso de la República, durante el trámite legislativo;[4] (ii) su participación en la comisión redactora de la norma;[5] (iii) la remisión que hubiere hecho de documentos a miembros del Congreso, interesados en la iniciativa legislativa, expresando reparos relacionados con la conveniencia y constitucionalidad de esta;[6] (iv) su presentación, ante el Congreso, del proyecto de ley que dio origen a la norma[7] o (v) que hubiese participado en la sanción de la norma, ya que es claro que la sanción de una ley hace parte del proceso de formación de una norma jurídica.[8]
9. Las anteriores manifestaciones convergen en una participación dentro del proceso de formación de una normativa. A este respecto, en el Auto 049 de 2021, la Corte señaló que la naturaleza de la participación no se determinaba conforme a la forma, magnitud o contenido de la intervención. Esto, por cuanto no le correspondía hacer distinciones en relación con la amplitud de la participación, ni frente al contenido de la misma.
10. Igualmente, en el Auto 418 de 2017 se recordó que la causal referente a haber intervenido en la expedición de la norma suponía demostrar que, efectivamente, existió una participación de la autoridad comprometida en el proceso de formación, en las etapas o en los debates que antecedieron a la aprobación de la norma sometida a control, excluyendo aquellos casos en que la intervención tiene ocurrencia frente a temas o asuntos relacionados, pero cuya ocurrencia se produce por fuera del ámbito del iter legislativo. Por lo demás, la causal no hace distinciones en relación con la amplitud de la participación, ni frente al contenido de la misma.
11. No obstante lo anterior, por ejemplo, en los Autos 498 de 2017 y 065 de 2019, esta Corporación calificó la participación exigida por el artículo 25 del Decreto 2067 de 1991. En particular, exigió que esta fuera activa y determinante en el proceso de formación de la disposición que era objeto de control constitucional.
12. En ese sentido, la forma, magnitud y contenido de la intervención del funcionario en la expedición de una normativa debe ser de tal entidad que suponga una participación activa y determinante dentro del trámite legislativo.
Naturaleza y alcance de las funciones a cargo del Secretario General del Senado de la República[9]
13. El artículo 47 de la Ley 5 de 1992 enumera como deberes del Secretario General de cada célula legislativa:
1. Asistir a todas las sesiones.
2. Llevar y firmar las actas debidamente.
3. Dar lectura a los proyectos, proposiciones y demás documentos y mensajes que deban ser leídos en sesión plenaria.
4. Informar sobre los resultados de toda clase de votación que se cumpla en la corporación.
5. Elaborar las comunicaciones oficiales que deban ser enviadas por el Presidente.
6. Informar regularmente al Presidente de todos los mensajes y documentos dirigidos a la corporación, y acusar oportunamente su recibo.
7. Mantener organizado y actualizado un registro de entrega y devolución de los documentos y mensajes enviados a las respectivas comisiones.
8. Coordinar la grabación de las sesiones plenarias y vigilar la seguridad de las cintas magnetofónicas y las actas.
9. Entregar a su sucesor, por riguroso inventario, todos los documentos, enseres y demás elementos a su cargo.
10. Dirigir la formación del archivo legislativo de cada legislatura y entregarlo a la oficina de archivo del Congreso, acompañado de un inventario general y un índice de las diversas materias que lo componen.
11. Disponer la publicidad de la Gaceta del Congreso.
12. Expedir las certificaciones e informes - si no fueren reservados -que soliciten las autoridades o los particulares.
13. Mantener debidamente vigilados y custodiados los expedientes sobre investigaciones que se adelanten en la corporación a los altos funcionarios del Gobierno, y darles el trámite debido. Así mismo, las actas y documentos que de ella emanen.
14. Disponer, de acuerdo con la Presidencia, de las instalaciones locativas de la corporación cuando se lo requiera.
15. Los demás deberes que señale la corporación, la Mesa Directiva, y los inherentes a la misma naturaleza del cargo.
14. Seguidamente, el artículo 289 establece que el Secretario general de cada una de las Cámaras hará público el registro [de intereses privados de los congresistas] y lo expresará en la Gaceta del Congreso. A su turno, el artículo 367 indica que la organización legislativa estará a cargo de la Mesa Directiva y del Secretario General del Senado.
15. Finalmente, la Resolución No.008 del 26 de julio de 2011 expedido por la Mesa Directiva del Senado de la República, enumera de como funciones generales del Secretario General del Senado:
1. Desarrollar, ejecutar y supervisar los planes, programas, proyectos, estudios e investigaciones propios del Área Legislativa de acuerdo con lo establecido en el Plan de Desarrollo Institucional.
2. Coordinar y realizar las gestiones necesarias para asegurar el oportuno y eficiente cumplimiento de los planes, programas, proyectos, estudios e investigaciones a su cargo.
3. Aplicar las normas y procedimientos administrativos y legislativos propios del Área a su cargo.
4. Rendir los informes que le sean solicitados y los que normalmente deba presentar acerca de la gestión legislativa en cada vigencia.
5. Asignar funciones, supervisar el trabajo y expedir certificados de cumplimiento de los servicios prestados por contratistas asignados a la Secretaría General.
6. Responder por la aplicación de los métodos y procedimientos de control interno de la Secretaría General.
7. Procurar por el buen uso y racionalización de los recursos físicos y técnicos que utiliza en la Secretaría General.
8. Coordinar con la División de Planeación y Sistemas la implementación y actualización de los sistemas de información que garanticen agilidad y confiabilidad en los procesos en que interactúa la Comisión.
9. Las demás que le sean asignadas por la Mesa Directiva del H. Senado de la República y que correspondan a la naturaleza del empleo, de acuerdo con el Área de desempeño.
16. En conclusión, las funciones del Secretario General del Senado giran en torno a la organización de los debates legislativos, velar por que se adelanten las sesiones del Senado de la República en debida forma, rendir informes sobre la gestión legislativa, dar publicidad a las Gacetas del Congreso, grabar las sesiones legislativas, entre otras relacionadas con la coordinación y control del trámite legislativo. En otras palabras, el Secretario General del Senado ejerce funciones respecto del control constitucional y legal del trámite legislativo en sus aspectos formales.
Análisis del impedimento manifestado por el Procurador General de la Nación
17. En varias oportunidades, esta Corporación ha explicado que las causales de impedimento deben interpretarse de forma excepcional, taxativa y restrictiva. Por otra parte, el Auto 191 de 2025 recuerda que la función de rendir concepto directamente en los procesos de control de constitucionalidad exige al Procurador una imparcialidad y probidad de tal nivel que resulta indispensable garantizar que, en su ejercicio no intervengan factores objetivos ni subjetivos que puedan alejarlo de la objetividad, ecuanimidad y estricta sujeción exigibles en sus actuaciones. Asimismo, señala que la aplicación de la causal de impedimento consistente en haber intervenido en la expedición de la norma enjuiciada, sin consideración a la naturaleza o el grado de intervención, vaciaría la competencia que la Constitución le asigna al procurador general de la nación de conceptuar directamente en todos los procesos de constitucionalidad. Lo anterior, en concordancia con el artículo 278.5 de la Carta Política.
18. Por lo anterior, la Sala ha precisado que la intervención del procurador en el proceso de formación de las leyes, en ejercicio de las funciones de Secretario General del Senado de la República, no implica la configuración automática de la causal de impedimento consistente en haber intervenido en la expedición de la disposición objeto de control constitucional.[10] Al respecto, se precisó que:
[L]a causal de impedimento aludida exige que el procurador general de la nación demuestre la existencia de alguna circunstancia particular que permita considerar que su imparcialidad e independencia se encuentran comprometidas. Esto, al punto de que debe ser relevado del cumplimiento del deber superior de rendir concepto en los procesos de constitucionalidad. Como es natural, la carga de argumentar y probar los fundamentos fácticos que configuran la causal de impedimento se encuentra en cabeza del procurador general de la nación, y no en la Sala Plena de la Corte Constitucional.
19. Para determinar si se configura la causal, la Sala podrá tener en cuenta, entre otras circunstancias: (i) las funciones propias del empleo de secretario general del Senado y la verificación de que la intervención alegada guarde relación con esas funciones; (ii) la naturaleza del procedimiento de constitucionalidad, es decir, si se trata de un proceso de control automático e integral o de una demanda de inconstitucionalidad; (iii) el tipo de cargo planteado en la demanda, esto es, si se alega la configuración de un vicio de procedimiento o de fondo; y (iv) el alcance, la relevancia e incluso el momento en que tuvo lugar la intervención de la autoridad concernida en el trámite legislativo, de cara al asunto que debe resolver la Corte.[11]
20. De este modo, la Sala ha concluido que, cuando se ejerce el control de constitucionalidad sobre vicios de procedimiento, el impedimento formulado por el Procurador General de la Nación, por haber intervenido en la expedición de la norma mientras fungía como Secretario General del Senado, estaría llamado a prosperar. En todo caso, la aceptación del impedimento no es automática, pues para ello se deberá analizar en cada caso.[12]
21. Por el contrario, respecto de los procesos de constitucionalidad en los que sólo analiza la norma objeto de control a la luz de parámetros sustanciales o materiales o de cargos de inconstitucionalidad de fondo, en principio, el impedimento no sería fundado. En esa medida, en estos casos, el procurador debe demostrar dos elementos: (i) que su intervención en la expedición de la norma fue activa y determinante y (ii) que dicha intervención guarda relación con el asunto que debe resolver la Corte.[13]
22. A partir de los anteriores elementos de juicio, la Sala concluye que el impedimento presentado por el procurador es infundado. De una parte, en este caso no se está ante un control oficioso de constitucionalidad y la demanda no se refiere a la existencia de un vicio en el proceso de formación de las normas demandadas, que hubiera ocurrido en el trámite en el Senado de la República. De otra parte, la controversia se centra en la compatibilidad entre las normas demandadas y la prevista en el artículo 13 de la Constitución, valga decir, sobre un asunto de fondo. Por ello, conforme a la regla ya señalada, en principio el impedimento no está fundado.
23. Además, en este asunto el procurador no manifiesta, y menos aún demuestra, que su intervención en el proceso de formación de las normas demandadas hubiese sido activa y determinante, ni que dicha intervención tenga relación con el asunto que debe resolver la Sala.
24. A su turno, la Sala constata que el procurador no participó en la redacción de los artículos que prevén las normas demandas, ni presentó el proyecto de ley que los contenía, ni se pronunció sobre su contenido. Como lo reconoce de manera expresa en su escrito, su participación se limitó a cumplir las funciones propias del Secretario General del Senado, pero no tuvo incidencia en el contenido de las normas demandadas.
25. En vista de las anteriores circunstancias, la Sala Plena concluye que la manifestación de impedimento es infundada.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional
RESUELVE
Primero. DECLARAR INFUNDADO el impedimento manifestado por el Procurador General de la Nación para rendir concepto dentro del expediente D-16.351.
Segundo. Contra esta decisión no procede ningún recurso.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
Ausente con permiso
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] El Procurador General de la Nación cita el Auto 1730 de 2022.
[2] Al respecto ver autos 048, 129, 202, 310 y 699 de 2021.
[3] Este acápite es reiteración parcial del Auto 191 de 2025.
[4] Autos 040A y 028A de 2004, 418 de 2017 y 310 de 2021.
[5] Autos 327, 299, 298, 297, 203, 182, 181, 160, 123 y 073 de 2008 y 310 de 2021, entre otros.
[6] Autos 366, 191 de 2008 y 310 de 2021.
[7] Autos 302, 214, 204, 126, 104 de 2007 y 310 de 2021.
[8] Auto 202 de 2021.
[9] Este acápite es reiteración parcial del Auto 191 de 2025.
[10] Auto 191 de 2025.
[11] Auto 405 de 2025.
[12] Ibidem.
[13] Auto 191 de 2025.