Auto 618/21
CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIA ENTRE JURISDICCIONES-Contencioso Administrativo Laboral y Ordinaria Laboral
VINCULACION LABORAL CON EL ESTADO-Modalidades
RELACIONES LABORALES ENCUBIERTAS EN CONTRATOS ESTATALES DE PRESTACION DE SERVICIOS-Competencia de la jurisdicción contencioso administrativa
Referencia: Expediente CJU-545.
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Veintiséis Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, Sección Segunda, y el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Bogotá.
Magistrado Sustanciador:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Bogotá, D.C., dos (2) de septiembre de dos mil veintiuno (2021).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente,
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. El 15 de marzo de 2017, a través de apoderado judicial, Rosa Victoria Suárez Pinto formuló demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contra el Servicio Nacional de Aprendizaje (en adelante SENA), a efectos de que: (i) se declare la nulidad del Oficio 2-2016-039493 proferido por esa entidad el 31 de agosto de 2016 y con el cual se negó que entre la mencionada ciudadana y la referida entidad existió una relación de trabajo y, por ende, se negó a pagar, a título de reparación del daño, el valor equivalente a las prestaciones no pagadas; (ii) se declare que entre dicha ciudadana y el SENA existió una relación de trabajo; (iii) se declare la apariencia de los contratos de prestación de servicios suscritos entre ella y el SENA, para ocultar la relación de trabajo; (iv) se condene al SENA a pagar a esa ciudadana el valor equivalente a la totalidad de prestaciones sociales causadas desde el 16 de marzo de 2011 hasta el 16 de diciembre de 2013; (v) se ordene al SENA pagarle a ella la indemnización por la falta de pago oportuno de las prestaciones sociales debidas y causadas; y (vi) se ordene al SENA a cumplir la sentencia que se adopte[1].
Según lo expuesto en la demanda y sustentado en sus anexos[2], la señora Suárez Pinto se vinculó al SENA desde el 15 de junio de 1996, en el cargo de Instructora. Mediante diferentes órdenes de trabajo -ODT- y contratos de prestación de servicios -PSD-, laboró para esa institución de manera personal, en las instalaciones de la misma, con los instrumentos y útiles que le suministraba, bajo la continuada, subordinación y dependencia, y con la observancia de horario y órdenes dadas por sus superiores.
Concursó en dicha entidad para el cargo de Profesional Grado 06 ante el Centro de Manufactura Textiles y Cuero, obtuvo el primer puesto, por lo que fue nombrada a través de Resolución 385 del 25 de agosto de 2009, a partir del 16 de septiembre de 2009. Sin embargo, debido a una evaluación de desempeño subjetiva y parcializada por parte de sus superiores, fue separada del cargo con la declaratoria de insubsistencia de su nombramiento por Resolución 433 del 6 de agosto del mismo año.
Igualmente indicó en el libelo que la referida señora laboró de forma personal y real, bajo una relación legal y reglamentaria, inicialmente sólo desde el 16 de septiembre de 2009 y hasta el 6 de agosto de 2010. Pese a lo anterior, el SENA nuevamente la requirió para trabajar, por lo que continuó vinculándola a través de contratos de prestación de servicios desde el 16 de marzo de 2011 y hasta el 16 de diciembre de 2013, sin solución de continuidad y bajo las mismas condiciones descritas.
2. En auto[3] del 20 de mayo de 2019, el Juzgado Veintiséis Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, Sección Segunda, declaró la falta de jurisdicción y remitió el proceso radicado con el número 2017-00081 a los Juzgados Laborales del Circuito de Bogotá -Reparto-.
Expuso que, de conformidad con lo establecido en el numeral 4 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, el juez administrativo es el juez de la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado y no el juez de la relación contractual, circunstancia que deriva en la falta de jurisdicción, la cual radica en la ordinaria en su especialidad laboral. Argumentó que, según lo previsto en el artículo 12 del Código Procesal del Trabajo, el competente para conocer ese asunto es el juez laboral del circuito, en razón de la cuantía.
3. Efectuado el nuevo reparto[4], el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Bogotá, mediante providencia[5] del 20 de agosto de 2019, declaró que no era competente, propuso conflicto de competencia y remitió el proceso al Consejo Superior de la Judicatura, para lo correspondiente.
Tras citar el artículo 1º de la Ley 119 de 1994[6], señaló que la legitimación en la causa por pasiva del SENA se ajusta a las exigencias legales fijadas en la jurisdicción de lo contencioso administrativa. Luego, manifestó que era pertinente traer a colación lo dispuesto en el artículo 5 del Decreto 3135 de 1968[7], dado que en la demanda se pretendía declarar la relación laboral entre el SENA y la demandante, quien se desempeñaba como instructora de esa institución. Seguidamente, citó un aparte de la providencia adoptada por el Consejo de Estado con radicado número 47001-23-33-000-2012-00016-01 (3160-2013)[8].
Con base en lo anterior, concluyó que la función desempeñada por la demandante era de un empleado público, por lo que era la jurisdicción de lo contencioso administrativa la que debía conocer las controversias de la relación legal y reglamentaria suscitadas entre ella y el Estado.
4. El 26 de septiembre de 2019, el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Bogotá remitió el asunto al Consejo Superior de la Judicatura[9].
5. El 02 de febrero de 2021, la Secretaría Judicial de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial remitió el proceso a la Corte Constitucional para que resolviera el conflicto jurisdiccional, de conformidad con lo establecido en el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015[10].
6. Según el reparto efectuado en sesión virtual de Sala Plena realizada el 25 de mayo de 2021, el expediente de la referencia se remitió para estudio al Despacho del Magistrado sustanciador el 09 de junio de 2021.
II.CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[11].
Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
2. De manera reiterada, esta Corporación ha considerado que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que concurran los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo[12]. El subjetivo consiste en que la controversia se presente, al menos, entre dos autoridades que administren justicia y hagan parte de distintas jurisdicciones. El objetivo se refiere a que la disputa recaiga sobre el conocimiento de una causa judicial[13]. Y el normativo alude a que es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto.
3. La Sala Plena evidencia que en este caso se suscita un conflicto negativo de jurisdicciones, por cuanto se reúnen tales requisitos.
El primero, porque la controversia se presenta entre, por una parte, el Juzgado Veintiséis Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, Sección Segunda, perteneciente a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y, por otra, el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de esa misma ciudad, de la Jurisdicción Ordinaria en la especialidad laboral.
El segundo, dado que la disputa recae sobre el conocimiento de la demanda formulada, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por Rosa Victoria Suárez Pinto contra el SENA, para solicitar, entre otras cosas, que se (i) declarara la nulidad del Oficio 2-2016-039493 proferido por esa entidad el 31 de agosto de 2016 y con el cual se negó que entre la mencionada ciudadana y la referida entidad existió una relación de trabajo y, por ende, se negó a pagar, a título de reparación del daño, el valor equivalente a las prestaciones no pagadas; (ii) declarara que entre dicha ciudadana y el SENA existió una relación de trabajo; y (iii) condenara al SENA a pagar a esa ciudadana el valor equivalente a la totalidad de prestaciones sociales causadas desde el 16 de marzo de 2011 hasta el 16 de diciembre de 2013.
Y el tercero, porque, las autoridades en conflicto plantearon argumentos de índole constitucional y legar. De un lado que, el juez administrativo estimó que solo es compete decidir controversias a partir de relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, mas no aquellas de orden contractual (numeral 4 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011), como ocurre en este caso. Y de otro, el juez laboral declaró la falta de competencia y propuso conflicto de competencia, con fundamento en lo previsto en los artículos 1º de la Ley 119 de 1994 y 5 del Decreto 3135 de 1968, así como en lo fijado por el Consejo de Estado en la providencia con radicado número 47001-23-33-000-2012-00016-01 (3160-2013).
Asunto objeto de decisión y metodología
4. La Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Veintiséis Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, Sección Segunda, y el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de esa misma ciudad. En ese sentido (i) reiterará la regla de decisión fijada por la Corte frente a la jurisdicción que debe conocer de los conflictos originados en presuntas relaciones laborales ocultas en contratos estatales de prestación de servicios y, (ii) con fundamento en ella definirá el caso concreto.
Parámetros que determinan la jurisdicción que debe conocer de los conflictos originados en presuntas relaciones laborales ocultas en contratos estatales de prestación de servicios[14]
5. En el Auto 492 de 2021, la Corte determinó que, de conformidad con el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado.
6. En primera medida se recordó que las personas naturales se vinculan con el Estado a través de tres tipos de relaciones: i) como empleados públicos en virtud de una relación legal y reglamentaria; ii) como trabajadores oficiales por medio de un contrato laboral; y iii) como contratistas mediante contrato estatal de prestación de servicios.
Las dos primeras modalidades atiende a la existencia de un vínculo de carácter laboral, mientras que la última involucra un carácter contractual, a partir de lo dispuesto en el numeral 3° del artículo 32 de la Ley 80 de 1993[15] que habilita a las entidades del sector público a celebrar contratos con personas naturales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad [ ] solo [ ] cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados [ ] y por el término estrictamente indispensable.
7. En el Auto 492 de 2021, la Corte tuvo en cuenta que dichos litigios suponen cuestionar la legalidad de los de contratos de prestación de servicios de naturaleza estatal y la validez de los actos administrativos, pues proponen el examen de la actuación de la administración que consiste en determinar, con base en el acervo probatorio, si la entidad demandada (i) celebró un contrato de prestación de servicios o si, por el contrario, se configuró realmente una vinculación laboral, y (ii) si la función contratada no podía realizarse con personal de planta o requiere conocimientos especializados, en los términos del artículo 32 de la Ley 80 de 1993.
La Corte estableció que cuando se reclame la existencia de una relación laboral presuntamente camuflada o encubierta en contratos de prestación de servicios, no se debe examinar por el juez encargado de definir la jurisdicción competente, las funciones desempeñadas por los contratistas, pues ello constituye un examen del fondo de la controversia.
8. Con fundamento en lo anterior, la Sala Plena procede a resolver el presente conflicto entre la jurisdicción de lo contencioso administrativo y la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral.
Caso concreto
9. Examinada la situación fáctica del caso a la luz de lo establecido en la parte motiva de esta providencia (Supra 5 a 7), la Sala Plena considera que el conocimiento del asunto de la referencia corresponde al Juzgado Veintiséis Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, Sección Segunda, puesto que de conformidad con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, la jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer y decidir de fondo una demanda formulada, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, para determinar la existencia de una relación laboral, supuestamente oculta mediante la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con una entidad estatal.
10. En efecto, es claro que, según el libelo y sus anexos[16], la señora Suárez Pinto estuvo vinculada al SENA en diferentes periodos comprendidos entre el 15 de junio de 1996 y el 16 de diciembre de 2013. Desempeñó cargos como el de Instructora y Profesional Grado 06, mediante distintas órdenes de trabajo -ODT- y contratos de prestación de servicios -PSD-, y pretende que: (i) se declare la nulidad del Oficio 2-2016-039493 proferido por el SENA el 31 de agosto de 2016; (ii) se declare que entre dicha ciudadana y el SENA existió una relación de trabajo; (iii) se declare la apariencia de los contratos de prestación de servicios suscritos entre ella y el SENA, para ocultar la relación de trabajo; (iv) se condene al SENA a pagarle el valor equivalente a la totalidad de prestaciones sociales causadas desde el 16 de marzo de 2011 hasta el 16 de diciembre de 2013; (v) se ordene al SENA a pagarle la indemnización por la falta de pago oportuno de las prestaciones sociales debidas y causadas; y (vi) se ordene al SENA a cumplir la sentencia que se adopte[17].
11. Por consiguiente, la Sala aplicará la regla establecida en el Auto 492 de 2021, por lo que remitirá el expediente al Juzgado Veintiséis Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, Sección Segunda, para que continúe con el trámite del caso sub judice y emita una decisión de fondo en los asuntos que correspondan a su jurisdicción.
III. DECISIÓN
Con base en lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE:
PRIMERO. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Veintiséis Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, Sección Segunda y el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que corresponde al Juzgado Veintiséis Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, conocer la demanda formulada, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por Rosa Victoria Suárez Pinto contra el Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA-.
SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-545 al Juzgado Veintiséis Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, Sección Segunda, para que continúe con el trámite del proceso radicado con el número 11001-31-05-005-2019-00388-00 y comunique esta decisión al Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Bogotá y a los interesados.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase,
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Presidente
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBAÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital, cuaderno proceso ordinario, folio 6.
[2] Expediente digital, cuaderno proceso ordinario folios 6 a 211.
[3] Expediente digital, cuaderno proceso ordinario, folios 432 a 442.
[4] De fecha 05 de junio de 2019. Expediente digital, cuaderno proceso ordinario, folio 444.
[5] Expediente digital, cuaderno proceso ordinario, folios 449 a 450.
[6] ARTÍCULO 1o. NATURALEZA. El Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, es un establecimiento público del orden nacional con personería jurídica, patrimonio propio e independiente, y autonomía administrativa, adscrito al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.
[7] ARTÍCULO 5. Empleados Públicos y Trabajadores Oficiales. Las personas que prestan sus servicios en los Ministerios; Departamentos Administrativos, Superintendencias y Establecimientos Públicos son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales.
[8] En concreto citó: las diferentes situaciones administrativas y necesidades del servicio no se pueden convertir en evasivas o excusas para vincular al personal de manera irregular con el fin de desempeñar funciones públicas en forma permanente; pues, tal vínculo deviene en precario e ilegal ante el franco desconocimiento de las formas sustanciales del derecho público, las modalidades previstas en la Constitución y la ley para el ingreso al servicio público y aún más, las garantías laborales y los derechos fundamentales de quienes así resultan vinculados -artículos 13 y 53 de la Carta Política-; en otras palabras, la Administración Pública no está legitimada, en ninguna circunstancia, para omitir el carácter laboral de las relaciones de trabajo.
[9] Expediente digital, cuaderno Consejo Superior de la Judicatura, folio 2.
[10] Expediente digital, cuaderno Consejo Superior de la Judicatura, folio 6.
[11] ARTICULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [ ] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[12] Auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, en los Autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[13] Es decir que, se encuentre en trámite un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional (Auto 155 de 2019).
[14] Reiteración Auto 492 de 2021 (CJU-317).
[15] Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.
[16] Expediente digital, cuaderno proceso ordinario folios 6 a 211.
[17] Expediente digital, cuaderno proceso ordinario, folio 6.