Sentencia A. 617/25

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-617/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias relacionadas con un contrato en el que sea parte una entidad pública

 

(...) cuando una demanda se dirija, de forma concomitante, contra personas de derecho privado y público, se aplicará el fuero de atracción y, en consecuencia, se reconocerá competencia a la jurisdicción contencioso administrativa, únicamente, en los eventos donde, a partir de un análisis conjunto de los hechos, las pretensiones y las pruebas que obren en el expediente, logre advertirse que: (a) es posible inferir razonablemente la existencia de una probabilidad mínimamente seria de que las entidades públicas sean condenadas; (b) el demandante imputó  acciones u omisiones por parte de entes públicos y particulares, con suficientes fundamentos fácticos y jurídicos; y, (c) los hechos que  dieron origen a la demanda sean los mismos, de modo que, se pueda evidenciar que los dos sujetos, eventualmente, contribuyeron con su conducta a generar el resultado, y esta es la concausa eficiente del daño que se reclama o que fundamenta la responsabilidad solidaria (...)

 

FUERO DE ATRACCIÓN-Alcance para alterar la competencia de la jurisdicción ordinaria

 

|REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

 

 

AUTO 617 DE 2025

 

Referencia: expediente CJU-6351

 

Asunto: conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 002 Administrativo de Pasto y el Juzgado Promiscuo Municipal de Funes, Nariño

 

Magistrado ponente:

Miguel Polo Rosero

 

 

Bogotá D.C., trece (13) de mayo de dos mil veinticinco (2025).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en particular, de la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, profiere el presente auto respecto del asunto de la referencia, de acuerdo con los siguientes:

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.            La señora Sonia Alejandra Acosta Caicedo, por medio de apoderado judicial, presentó medio de control de controversias contractuales previsto en el artículo 141 del Código del Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), en contra del Fondo Adaptación y de la Caja de Compensación Familiar del Valle del Cauca Comfenalco Valle Delagente (en adelante, Comfenalco).

 

2.            De acuerdo con la demanda, la señora Acosta realizó una propuesta comercial para vender dos lotes a Comfenalco, “persona jurídica que actuaba en calidad de operador zonal del Fondo Adaptación, para ejecutar en esta sección del territorio el ‘Programa Nacional de Reubicación y reconstrucción de viviendas para la atención de hogares damnificados y o localizados en zonas de alto riesgo no mitigable, afectadas por el fenómeno de la Niña 2010-2011’ (…)”[1]. Según expuso la demandante, al verificar el cumplimiento de los requisitos exigidos por Comfenalco, el Fondo Adaptación aprobó al operador zonal para que realizara la compra de los lotes.

 

3.            El 20 de febrero de 2017, se suscribió un contrato de promesa de compraventa entre la señora Acosta y Comfenalco en el que se estableció lo siguiente:

 

“EL PROMITENTE COMPRADOR pagará a EL PROMITENTE VENDEDOR con recursos provenientes del Fondo Adaptación, el precio de los inmuebles de la presente negociación, de manera individual es decir la suma de SIETE MILLONES SETECIENTOS QUINCE MIL PESOS M/CTE. ($ 7.715.000) por cada lote, los cuales serán desembolsados de manera directa por consignación realizada por el FONDO ADAPTACIÓN a través de su contrato fiduciario número 049 de 2012 (celebrado entre el FONDO ADAPTACION y el CONSORCIO FADAP-2012- integrado por FIDUOCCIDENTE Y FIDUPOPULAR S.A.) valor que se pagará únicamente contra: la legalización, firma y autenticación de la escritura pública de venta de cada inmueble transferido al beneficiario (damnificado) que se indique por parte de EL PROMITENTE COMPRADOR, que haya reunido todos los requisitos legales determinados por el FONDO ADAPTACION”[2].

 

4.            El día 28 de diciembre de 2017, la señora Acosta, el representante legal de Comfenalco, actuando en representación del Fondo Adaptación, y el señor Marco Tulio Tacan Miramag, como beneficiario, suscribieron la escritura pública No. 7.201, en la Notaría Cuarta del Círculo Notarial de Pasto. El documento que fue debidamente registrado en el folio de matrícula inmobiliaria No. 240-254677 de la Oficina de Instrumentos Públicos de dicha ciudad y correspondiente a uno de los dos lotes mencionados anteriormente.

 

5.            El 1° de febrero del 2018, la señora Acosta, Comfenalco y la señora Ingrith Carolina Puchana Chaucanez, como beneficiaria, suscribieron la escritura pública No. 193, en la misma notaría. Esta fue registrada en el folio de matrícula inmobiliaria No. 240-254608 en la Oficina de Instrumentos Públicos de Pasto y corresponde al segundo lote.

 

6.            Con fundamento en lo anterior, la demandante señaló que, tras la suscripción de las escrituras públicas y su correspondiente registro, transfirió el dominio de los predios a sus nuevos propietarios y cumplió con las obligaciones a su cargo[3]. Afirmó que, por el contrario, la parte demandada no ha cumplido con los pagos que debieron realizarse el 28 de diciembre de 2017 y el 1° de febrero de 2018, de acuerdo con lo establecido en el contrato de promesa de compraventa.

 

7.            Adicionalmente, la señora Acosta sostuvo que convocó a las demandadas a conciliar ante la Procuraduría Delegada para Asuntos Administrativos de Pasto. No obstante, las partes manifestaron no tener ánimo conciliatorio y, por lo tanto, la conciliación se declaró fallida, agotando el requisito de procedibilidad.

 

8.            En virtud de lo expuesto, la demandante solicitó que se declare que cumplió con sus obligaciones establecidas en el contrato de promesa de compraventa y que, por el contrario, las partes demandadas incumplieron las que se encontraban a su cargo. En consecuencia, solicitó que se ordene a Comfenalco y al Fondo Adaptación pagar la suma adeudada de $ 15’430.000 COP[4], indexada y junto con los intereses moratorios causados.

 

9.            El 11 de mayo de 2021, luego de la respectiva subsanación, el Juzgado 002 Administrativo de Pasto admitió la demanda, tras verificar los requisitos establecidos en el artículo 161 de la Ley 1437 de 2011. Sin embargo, el 17 de enero de 2023, este juzgado declaró probada la excepción previa de falta de jurisdicción para continuar con el conocimiento del medio de control, con fundamento en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. Precisó que, en el caso concreto, los hechos versan sobre asuntos relacionados con un proceso de contratación entre particulares, “quienes son personas de derecho privado que se rigen por el Derecho Civil y Comercial en sus relaciones contractuales, tal como lo manifiesta el mismo demandante en los Fundamentos de Derecho”[5]. En consecuencia, concluyó que “no existe una relación contractual directa entre el Fondo Adaptación y la señora Acosta”[6]. Por lo tanto, ordenó la remisión del expediente al “Juzgado Promiscuo Municipal de Funes, [Nariño], para lo de su competencia”[7].

 

10.        El 26 de febrero de 2025, el Juzgado Promiscuo Municipal de Funes declaró la falta de jurisdicción para conocer sobre el asunto. Lo anterior, con fundamento en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, el cual establece que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo debe conocer de los casos “relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado”. En ese sentido, señaló que la cláusula tercera del contrato de promesa de compraventa establece que las partes anotaron que el contrato tenía como objeto la ejecución de un programa nacional, promovido por el Gobierno Nacional a través del Fondo Adaptación, para enfrentar la crisis derivada de la ola invernal de 2010- 2011 que afectó al país. Adicionalmente, que, en la cláusula décima, se “estipuló claramente: ‘El PROMITENTE COMPRADOR pagará al PROMITENTE VENDEDOR con recursos provenientes del Fondo Adaptación’”[8]. Por lo tanto, expuso que si bien el contrato no fue suscrito directamente por el Fondo Adaptación, lo cierto es que dicha entidad está involucrada directamente en la ejecución y el cumplimiento contractual.

 

11.        Por estas razones, dicho juzgado remitió el asunto a la Corte Constitucional para que dirimiera el conflicto negativo de jurisdicciones[9]. Posteriormente, el 18 de marzo de 2025, el expediente fue remitido por la Secretaría de esta corporación al despacho del magistrado sustanciador.

 

II.               CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

A.               Competencia.

 

12. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

 

B.               Presupuestos del conflicto entre jurisdicciones.

 

13. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones, “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[10]. De manera reiterada, la Corte ha considerado que para que se configuren estos conflictos, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo, los cuales se explican en el siguiente cuadro:

 

 

C.               Competencia para conocer sobre las controversias contractuales cuando existe una mínima probabilidad de que una entidad pública sea condenada. Reiteración jurisprudencial[14].

 

14. En virtud de la cláusula general del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá “de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”. Igualmente, de acuerdo con los numerales 2, 4 y 5 del mismo artículo, deberá conocer concretamente de los siguientes procesos: (i) “los relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado”; (ii) “los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”, y (iii) aquellos “que se originen en actos políticos o de gobierno”.

 

15. Por su parte, el artículo 15 del Código General del Proceso señala que “corresponde a la jurisdicción ordinaria, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra jurisdicción”.

 

16. En relación con lo anterior, en el auto 129 de 2022, este Tribunal fijó la siguiente regla: “las controversias relacionadas con la responsabilidad contractual de un contrato celebrado con un particular que no se encuadren en la competencia general de la jurisdicción contencioso administrativa fijada en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, le corresponderán a la jurisdicción ordinaria, especialidad civil, de conformidad con el artículo 15 del Código General del Proceso”.

 

17. Así mismo, esta corporación desarrolló lo siguiente sobre el fuero de atracción en el auto 3024 de 2023: el fuero de atracción es un fenómeno procesal que extiende la competencia del juez administrativo a personas de derecho privado, en los casos en que estas sean demandadas de forma concomitante con sujetos de derecho público, por lo cual dicha jurisdicción ostenta la competencia para resolver la causa donde comparecen unos y otros. El fuero de atracción no opera de forma automática, de ahí que, para que esta figura aplique, es necesario verificar: (i) que los hechos que fundamentan la eventual responsabilidad de los particulares y las entidades estatales son los mismos; (ii) que los hechos, las pretensiones y las pruebas que obran en el expediente permiten inferir razonablemente que existe una probabilidad “mínimamente seria” de que las entidades estatales sean condenadas, y (iii) que el demandante haya planteado fundamentos fácticos y jurídicos para imputar el daño antijurídico a la entidad estatal.

 

18. Cabe advertir que en el auto 1165 de 2023, esta corporación resolvió un conflicto de jurisdicciones similar al que debe estudiar en esta oportunidad, que involucraba al Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección tercera, subsección C) y a un juzgado civil. En aquella oportunidad, el conflicto se originó con ocasión de una demanda de reparación directa presentada contra la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Fondo Adaptación y la Caja Colombiana de Subsidio Familiar (Colsubsidio), y cuyas pretensiones iban encaminadas a que se declarara la responsabilidad solidaria de las demandadas por actuaciones y omisiones en el marco de la negociación precontractual, dentro del programa de reubicación y reconstrucción de viviendas de los damnificados por el fenómeno de la niña. La Corte estimó que la competencia del caso radicaba en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, por configurarse el fuero de atracción. En esa oportunidad, se estableció que el fuero de atracción “no opera automáticamente sino que debe aplicarse en atención a los siguientes criterios: (i) identidad de hechos y de causa; (ii) probabilidad ‘mínimamente seria’ de que las entidades estatales serán condenadas; y (iii) fundamentos fácticos y jurídicos para imputar el daño antijurídico a la entidad estatal”.

 

D.          Examen del caso concreto.

 

19. En el asunto objeto de decisión, se cumple con los tres presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones, por las siguientes razones:

 

(i)   Presupuesto subjetivo: el conflicto se suscitó entre el Juzgado 002 Administrativo de Pasto y el Juzgado Promiscuo Municipal de Funes, Nariño, autoridades que integran jurisdicciones diferentes.

 

(ii) Presupuesto objetivo: se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla. A saber, el medio de control de controversias contractuales, presentado por la señora Sonia Alejandra Acosta Caicedo en contra del Fondo Adaptación y Comfenalco.

 

(iii)          Presupuesto normativo: se verificó que las dos autoridades judiciales en conflicto citaron y justificaron su falta de jurisdicción en argumentos legales y constitucionales (supra, 9 y 10).

 

20. Superado el estudio anterior, la Sala considera que se debe aplicar la regla reiterada por este tribunal en el auto 647 de 2021y atribuir la competencia de este asunto a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, debido al fuero de atracción. Lo anterior, teniendo en la cuenta que dicha postura es coherente con las reglas que, por lo demás, ha fijado esta Corte respecto de conflictos de jurisdicciones surgidos en el marco del medio de control de controversias contractuales. Por ejemplo, en el auto 113 de 2022, se estableció lo siguiente: “siguiendo la regla fijada por la Corte en Auto 647 de 2021, cuando una demanda se dirija contra entidades de derecho privado y público, se aplicará el fuero de atracción; y, -en lo que respecta a los asuntos frente a controversias contractuales- solamente será competente la jurisdicción del contencioso administrativo cuando del material probatorio allegado al expediente pueden darse por acreditados los requisitos que determinan la aplicación del fuero de atracción”.

 

21. Con base en lo anterior, la Sala verificará las reglas señaladas anteriormente para que se configure dicho fuero, a saber: (i) identidad de hechos y de causa; (ii) probabilidad “mínimamente seria” de que las entidades estatales serán condenadas; y (iii) fundamentos fácticos y jurídicos para imputar el daño antijurídico a la entidad estatal.

 

22. En primer lugar, la Sala advierte que en la demanda se incluyó dentro del extremo pasivo a entidades de naturaleza pública y privada, a saber: el Fondo Adaptación y Comfenalco, respectivamente, en virtud de los mismos hechos. Así mismo, la demandante pretende que se declare la responsabilidad de las entidades mencionadas, con ocasión del incumplimiento de las obligaciones establecidas en el contrato de promesa de compraventa señalado anteriormente y en cuyo texto se lee:

 

“EL PROMITENTE COMPRADOR pagará a EL PROMITENTE VENDEDOR con recursos provenientes del Fondo Adaptación, el precio de los inmuebles de la presente negociación, de manera individual es decir la suma de SIETE MILLONES SETECIENTOS QUINCE MIL PESOS M/CTE. ($ 7.715.000) por cada lote, los cuales serán desembolsados de manera directa por consignación realizada por el FONDO ADAPTACIÓN a través de su contrato fiduciario número 049 de 2012 (celebrado entre el FONDO ADAPTACION y el CONSORCIO FADAP-2012- integrado por FIDUOCCIDENTE Y FIDUPOPULAR S.A.) valor que se pagará únicamente contra: la legalización, firma y autenticación de la escritura pública de venta de cada inmueble transferido al beneficiario (damnificado) que se indique por parte de EL PROMITENTE COMPRADOR, que haya reunido todos los requisitos legales determinados por el FONDO ADAPTACION”[15].

 

23. En ese sentido, la Sala advierte que existe una probabilidad “mínimamente seria”, sobre la responsabilidad del Fondo Adaptación en el presunto incumplimiento de las obligaciones contractuales a cargo de la parte demandada. Nótese que, del contrato, parece desprenderse que el pago debe ser realizado directamente por el Fondo Adaptación. En ese sentido, la obligación establecida en el contrato de promesa de compraventa suponía que el Fondo, efectivamente, realizaría los desembolsos acordados. Adicionalmente, se debe reiterar que el negocio celebrado tenía como objeto la ejecución de un programa nacional, promovido por el Gobierno Nacional, a través del Fondo Adaptación, para enfrentar la crisis causada por la ola invernal 2010-2011. Lo anterior refuerza el argumento de acuerdo con el cual dicho Fondo está involucrado directamente en la ejecución y el cumplimiento contractual y, por ende, existe una probabilidad de que el fondo tenga responsabilidad en el presunto incumplimiento contractual.

 

24. Por lo tanto, la Sala advierte que se encuentra cumplido el tercer requisito para que se configure el fuero de atracción. Esto, pues la responsabilidad potencial del Fondo Adaptación se deriva de una fundamentación tanto jurídica como fáctica. En relación con la jurídica puesto que, del mismo contrato presuntamente incumplido se extrae que la realización del pago acordado no solo se haría con fondos de la entidad pública, sino que, además, le correspondía directamente a esta realizar la transacción. Respecto a los fundamentos fácticos, se tiene que, efectivamente, las partes firmaron un contrato de compraventa para ejecutar el “Programa Nacional de Reubicación y reconstrucción de viviendas para la atención de hogares damnificados y o localizados en zonas de alto riesgo no mitigable, afectadas por el fenómeno de la Niña 2010-2011”[16]. En virtud de dicho programa público se celebró el contrato que, como se mencionó, involucró a entidades públicas como a particulares y cuyo presunto incumplimiento configura el objeto del litigio. Así las cosas, la Sala encuentra fundamentación suficiente para encontrar acreditado el fuero de atracción.

 

25. Sin perjuicio de lo anterior, la Sala considera necesario precisar que la figura contractual surgida entre el Fondo Adaptación y Comfenalco no constituye una subcontratación pues, en dichos casos, generalmente, la responsabilidad no sería oponible a una entidad pública y recaería exclusivamente en la parte subcontratada. En este caso concreto, por el contrario, y como se señaló, la responsabilidad de las obligaciones contractuales se deriva del mismo contrato, en el que se estableció que las obligaciones serían pagadas con fondos directamente del Fondo Adaptación.

 

26.   Con fundamento en lo anterior, la Sala Plena concluye que, en este caso, se debe aplicar el fuero de atracción, de acuerdo con los criterios establecidos por esta corporación. En efecto, (i) en la demanda se hace referencia tanto a entes públicos como a particulares; (ii) hay una probabilidad mínimamente seria de que el ente público demandado        pueda llegar a ser condenado, en tanto se le atribuyen omisiones específicas que ocasionaron el incumplimiento contractual que se estima condujo a la configuración del perjuicio; y (iii) la demanda plantea fundamentos fácticos y jurídicos para imputar la responsabilidad a una entidad estatal. Así las cosas, la Sala  reiterará la regla establecida en el auto 647 de 2021, por tratarse de la aplicación del fuero de atracción, en un caso del medio de control de controversias contractuales.

 

27.    En conclusión, la Sala advierte que el juez competente es el Juzgado 002 Administrativo de Pasto. En ese sentido, será la autoridad a la que se le remitirá el presente asunto para que asuma su conocimiento.

 

E.               Regla de decisión.

 

28. Regla reiterada del auto 647 de 2021: “cuando una demanda se dirija, de forma concomitante, contra personas de derecho privado y público, se aplicará el fuero de atracción y, en consecuencia, se reconocerá competencia a la jurisdicción contencioso administrativa, únicamente, en los eventos donde, a partir de un análisis conjunto de los hechos, las pretensiones y las pruebas que obren en el expediente, logre advertirse que: (a) es posible inferir razonablemente la existencia de una probabilidad mínimamente seria de que las entidades públicas sean condenadas; (b) el demandante imputó  acciones u omisiones por parte de entes públicos y particulares, con suficientes fundamentos fácticos y jurídicos; y, (c) los hechos que  dieron origen a la demanda sean los mismos, de modo que, se pueda evidenciar que los dos sujetos, eventualmente, contribuyeron con su conducta a generar el resultado, y esta es la concausa eficiente del daño que se reclama o que fundamenta la responsabilidad solidaria”.

 

DECISIÓN

 

De acuerdo con lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional

 

RESUELVE

 

Primero: DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 002 Administrativo de Pasto y el Juzgado Promiscuo Municipal de Funes, Nariño, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 002 Administrativo de Pasto es la autoridad competente para conocer de la demanda presentada por la señora Sonia Alejandra Acosta Caicedo en contra del Fondo Adaptación y la Caja de Compensación Familiar del Valle de Cauca Comfenalco Valle Delagente.

 

Segundo: REMITIR el expediente CJU-6351 al Juzgado 002 Administrativo de Pasto, para que continúe con el trámite del proceso y comunique la presente decisión a los interesados, incluyendo al Juzgado Promiscuo Municipal de Funes, Nariño.

 

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

---