TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-616/24
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias relativas al pago de presuntas acreencias laborales en el marco de una relación legal y reglamentaria entre servidores públicos y el Estado
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
SALA PLENA
AUTO 616 DE 2024
Referencia: Expediente CJU-3990.
Asunto: Conflicto de jurisdicciones suscitado entre la Sala Laboral del Tribunal Superior de Barranquilla y el Juzgado 13 Administrativo del Circuito de la misma ciudad.
Magistrado sustanciador:
Vladimir Fernández Andrade.
Bogotá D.C., tres (03) de abril de dos mil veinticuatro (2024).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución política, profiere el presente auto respecto del asunto de la referencia, de acuerdo con los siguientes:
I. ANTECEDENTES
1. La señora Ingrid Cera Bujato instauró demanda ordinaria laboral en contra del departamento del Atlántico, Secretaría de Educación, con el propósito de que se le reconozcan y paguen las acreencias laborales a las que alude tener derecho[1]. Al respecto, manifestó que estuvo vinculada a través de contrato laboral a término fijo desempeñando las funciones de Aseadora en la Institución Educativa Técnica Juan José Nieto[2], colegio oficial adscrito al departamento demandado. Afirmó que su vinculación laboral se dio del 01 de octubre de 2008 al 30 de abril de 2009, fecha en la cual se finalizó el contrato sin justa causa y cuando aún faltaban 6 meses para la terminación de la duración del contrato[3]. Por lo demás, manifestó que le adeudan el salario correspondiente a los meses de enero, febrero, marzo y abril del 2009, al igual que lo correspondiente a prestaciones sociales y horas extras que laboró[4].
2. El asunto fue repartido y tramitado en primera instancia por el Juzgado 6 Laboral del Circuito de Barranquilla, el cual, mediante sentencia del 20 de abril de 2021[5] declaró probada la excepción de inexistencia del derecho, negó las pretensiones de la señora Cera Bujato y absolvió al departamento de cualquier obligación. Inconforme con esta decisión, la accionante interpuso recurso de apelación.
3. A través de auto del 28 de febrero de 2022 y previo a dar trámite al recurso de apelación referido, la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito de Barranquilla declaró su falta de jurisdicción y competencia funcional para seguir conociendo del asunto, invalidó la sentencia de primera instancia y remitió el expediente a los jueces administrativos del circuito de la misma ciudad. Sustentó su decisión en jurisprudencia del Consejo de Estado[6] en la que se atribuyó a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la competencia para conocer de los asuntos en los que el demandante se desempeñó en actividades propias de un vigilante y aseador[7], por ser consideradas funciones de un empleado público.
4. El 16 de marzo de 2023, el Juzgado 13 Administrativo del Circuito de Barranquilla declaró su falta de competencia y jurisdicción para conocer del proceso, propuso conflicto negativo entre jurisdicciones y remitió el expediente a esta corporación. En su criterio, el caso se trata de un conflicto entre una trabajadora oficial y una entidad pública por lo cual debe ser tramitado por la Jurisdicción Ordinaria Laboral. Sustentó su postura en los artículos 104 y 105.4 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[8].
5. El 04 de septiembre de 2023, la Sala Plena de la Corte Constitucional repartió el presente asunto al despacho del magistrado sustanciador, y cuatro días después le remitió el expediente[9].
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
A. Competencia.
6. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.
B. Presupuestos del conflicto entre jurisdicciones.
7. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones, se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[10]. De manera reiterada, la Corte ha considerado que para que se configure estos conflictos, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo, los cuales se explican en el siguiente cuadro:
|
Presupuestos que acreditan un conflicto entre jurisdicciones |
|
|
Subjetivo |
Exige que la controversia se suscite, por al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[11]. |
|
Objetivo |
Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[12]. |
|
Normativo |
Requiere que las autoridades en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[13]. |
C. Competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y la Jurisdicción Ordinaria Laboral sobre controversias laborales de servidores públicos. Reiteración del auto 1595 de 2022.
8. En virtud del artículo 104.4 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce de los procesos relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado; por su parte, el artículo 105.4 del mismo cuerpo normativo señala que no son de conocimiento de la citada jurisdicción, [l]os conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales. Ante la excepción enunciada, se activa la cláusula general de competencia de la Jurisdicción Ordinaria contenida en el artículo 12 de la Ley 270 de 1996. Adicionalmente, el artículo 2° del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social contempla que la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad Laboral, conoce de [l]os conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo.
9. En este orden de ideas, la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se circunscribe a las controversias que se origen de una relación legal y reglamentaria, esto es, la de los empleados públicos. Por oposición, la JOL es competente para conocer de los litigios derivados de un contrato de trabajo, es decir, el de los trabajadores oficiales[14].
10. Ahora bien, esta corporación ha señalado que la calidad de trabajador oficial y de empleado público no depende exclusivamente del instrumento formal que se utilizó para la vinculación, sino también de las funciones realizadas[15]. Por ende, la Corte Constitucional ha mencionado que la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en materia de seguridad social, se determina mediante dos criterios concurrentes: el orgánico y el funcional, esto es, la naturaleza jurídica de la entidad demandada y la calidad jurídica (determinada por la naturaleza del vínculo laboral y las funciones que desempeña) del sujeto que demanda[16].
11. En relación con la materia, en el auto 863 de 2021, la Sala Plena aclaró que al juez que dirime el conflicto entre jurisdicciones no le corresponde hacer un análisis minucioso y exhaustivo de las funciones de quien interpone la demanda o de otros aspectos que correspondan al fondo de la controversia que deberá resolver el juez natural. Así, en los casos en los que a la Corte no le sea posible determinar la naturaleza del vínculo que une al servidor público con el Estado, se debe acudir a la regla general de vinculación de la entidad correspondiente, para vislumbrar, razonablemente, cuál jurisdicción es la competente.
12. En esta misma línea, en el auto 1360 de 2022, la Corte resolvió un conflicto entre jurisdicciones derivado de una demanda instaurada en contra del Ministerio de Defensa Nacional, cuya pretensión era la declaración de un contrato de trabajo laboral producto del ejercicio de funciones de empleada de servicios domésticos, tales como barrer, lavar, sacudir, limpiar vidrios, cocinar, salir a comprar implementos de aseo y comida, lavar las unidades sanitarias, barrer la zona verde y hacer todas las diligencias relacionadas con el aseo de una estación de policía.
13. Para dirimir el referido asunto, esta corporación retomó lo desarrollado por la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia en este tipo de controversias. En efecto, se resaltó que por regla general, las ocupaciones de cocina, limpieza, aseo y celaduría, por sí mismas no determinan la naturaleza jurídica del vínculo laboral, pues su cargo solamente podrá ser catalogado como de trabajador oficial en cuanto esté relacionado con la construcción, conservación o sostenimiento de una obra pública. En este sentido, se precisó los conceptos de construcción y sostenimiento de obras públicas, a saber:
(i) Construcción: Fabricación, instalación, montaje, desmontaje o demolición de estructuras, infraestructuras (de transporte, energéticas, hidráulicas, telecomunicaciones, etc.) y edificaciones.
(ii) Sostenimiento: El conjunto de actividades orientadas a la conservación, renovación y mejora del bien construido, lo cual implica intervenciones para su reparación de base, transformación estructural, garantía de prolongación de su vida útil y engrandecimiento.
14. A partir de lo anterior, se explicó que en relación con las actividades de servicios generales y vigilancia que son comunes a todas las entidades, desarrolladas por personal del nivel asistencial de los cuadros permanentes de la administración pública, tales como celaduría, jardinería, aseo general y limpieza, no tienen que ver con la construcción y sostenimiento de obras públicas, pues se trata de ocupaciones de simple colaboración y apoyo a la gestión institucional, y no de fabricación, transformación, intervención, reparación o mantenimiento de infraestructuras o edificaciones[17].
15. De manera reciente, en el auto 3077 de 2023, se resolvió un conflicto de jurisdicciones suscitado en el caso de un ciudadano que trabajó en el cargo de celador para una institución educativa de carácter oficial adscrita a la Secretaría de Educación y Cultura del departamento del Cauca. En dicha oportunidad, siguiendo lo expuesto anteriormente, la Corte optó por aplicar la regla del auto 1595 de 2022, en el sentido de atribuir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo el conocimiento de los procesos en los que se pretenda el reconocimiento y pago de acreencias laborales derivadas, prima facie, de una relación legal y reglamentaria entre un servidor público y el Estado, a partir de lo dispuesto en el artículo 104.4 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
D. Examen del caso concreto.
16. En el asunto objeto de decisión, se cumplen los tres presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones por las siguientes razones:
(i) Presupuesto subjetivo: el mismo se suscitó entre la Sala Laboral del Tribunal Superior de Barranquilla y el Juzgado 13 Administrativo del Circuito de la misma ciudad, como autoridades que corresponden a distintas jurisdicciones.
(ii) Presupuesto objetivo: se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla, específicamente, se trata del conocimiento de la demanda ordinaria laboral instaurada por la señora Ingrid Cera Bujato en contra del departamento del Atlántico, Secretaría de Educación, con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de acreencias laborales.
(iii) Presupuesto normativo: se verificó que las dos autoridades judiciales en conflicto citaron y justificaron su falta de jurisdicción en jurisprudencia del Consejo de Estado y los artículos 104 y 105.4 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
17. Superado el anterior estudio y a partir de lo previsto en el artículo 104.4 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el desarrollo jurisprudencial sobre la materia y en particular la regla de decisión del auto 1595 de 2022, la Sala concluye que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de la demanda instaurada por la señora Cera Bujato en contra del departamento del Atlántico, Secretaría de Educación. Esto es así, ya que se cumple con los criterios orgánico y funcional para otorgarle la competencia a la citada jurisdicción.
18. Respecto al criterio orgánico, se tiene que la demandante trabajó para la Institución Educativa Técnica Juan José Nieto, colegio oficial adscrito al departamento del Atlántico, una entidad territorial que a partir de lo dispuesto en el artículo 2.2.30.2.4 del Decreto 1083 de 2015, su regla general de vinculación laboral es la de empleados públicos, salvo los trabajadores de construcción y sostenimiento de obras públicas[18].
19. Respecto al criterio funcional, la Sala advierte que no es posible extraer del expediente algún detalle sobre las actividades que la demandante realizó durante su vinculación laboral con la entidad demandada. Sin embargo, a partir de un estudio preliminar que se realiza únicamente con el fin de establecer la jurisdicción competente del asunto, se advierte que dichas funciones no se enmarcan a las desempeñadas por los trabajadores oficiales, conforme al desarrollo jurisprudencial que ha realizado la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia y esta corporación sobre la materia, el cual fue explicado en las consideraciones de esta decisión.
20. Lo anterior se concluye a partir de dos razones: por un lado, en el escrito de la demanda la accionante afirmó que desempeñando las funciones de Aseadora durante su vinculación laboral y por el otro lado, a través de la Resolución 07138 de 2009 de la Secretaría de Educación del departamento del Atlántico, se le reconoció y pagó a la demandante unas sumas de dineros por concepto de los servicios prestados de aseo o conserje en la INSTITUCIÓN EDUCATIVA TECNICA JUAN JOSE NIETO, del municipio de BARANOA.
21. Por ende y debido a que no es posible establecer prima facie, que las funciones de aseadora que aseguró desarrollar la señora Cera Bujato se enmarcan en las ejercidas por un trabajador oficial, la Sala Plena advierte que el juez competente es el Juzgado 13 Administrativo del Circuito de Barranquilla y le remitirá el presente asunto para que, de forma inmediata, trámite la demanda y profiera la decisión de fondo que considere pertinente, conforme con los argumentos de la presente decisión.
E. Regla de decisión.
22. Corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo el trámite de los procesos en los que se pretenda el reconocimiento y pago de acreencias laborales derivadas, prima facie, de una relación legal y reglamentaria entre un servidor público y el Estado. Lo anterior, de conformidad con el artículo 104.4 de la Ley 1437 de 2011[19].
III. DECISIÓN
Con base en lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero: DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre la Sala Laboral del Tribunal Superior de Barranquilla y el Juzgado 13 Administrativo del Circuito de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 13 Administrativo del Circuito de Barranquilla es la autoridad competente para conocer de la demanda instaurada por la señora Ingrid Cera Bujato en contra de El departamento del Atlántico, Secretaría de Educación.
Segundo: REMITIR el expediente CJU-3990 al Juzgado 13 Administrativo del Circuito de Barranquilla para que continúe con el trámite del proceso y para que comunique la presente decisión a los interesados, entre ellos a la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito de Barranquilla.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Archivo 2014-00056 expediente.pdf.
[2] Ibidem. Pág. 1, hecho número 1.
[3] Ibidem. Hecho número 2.
[4] Ibidem. Pág. 2, hecho número 3 y 5.
[5] Archivo 2014-00056 Aud. Art. 80 20-4-2021 .pdf.
[6] En particular, citó la sentencia del 13 de febrero de 2014 con radicado 05001-23-31-000-2003-01050-01 (1943-12). Archivo 1. RAD 69670-A Auto nulidad- PROVIDENCIA 28 DE FEBRERO DE 2022.pdf, pág. 6.
[7] Ibidem.
[8] Archivo 06. 3_080013333013202200245001AUTOINADMITECONFLICTO20230316161123.pdf.
[9] Archivo 03CJU-3990 Constancia de Reparto.pdf.
[10] Corte Constitucional, autos 345 de 2018, 328 de 2019 y 452 de 2019.
[11] Corte Constitucional, Auto 452 de 2019, a través del cual se reitera el Auto 155 de 2019. En idéntico sentido, Auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 de 2018 y 716 de 2018.
[12] Así las cosas, no existirá conflicto cuando se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe o el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional.
[13] No existirá conflicto cuando se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, una de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos, aparentemente, fundamento normativo alguno, al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[14] Al respecto, ver, entre otros, los autos 314, 346, 433 de 2021 y 825 de 2022.
[15] Corte Constitucional, auto 3077 de 2023, citando el auto 235 de 2023.
[16] Corte Constitucional, auto 314 de 2021.
[17] Énfasis por fuera del texto original.
[18] Al respecto, el Decreto 1083 de 2015 Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector de Función Pública, dispone: Artículo 2.2.30.2.4 Régimen aplicable a los empleados públicos. No obstante lo dispuesto en los artículos anteriores, las relaciones entre los empleados públicos y la administración nacional, departamental o municipal no constituyen contratos de trabajo, y se rigen por leyes especiales, a menos que se trate de la construcción o sostenimiento de las obras públicas, o de empresas industriales, comerciales, agrícolas o ganaderas que se exploten con fines de lucro, o de instituciones idénticas a las de los particulares o susceptibles de ser fundadas y manejadas por estos en la misma forma.
[19] Corte Constitucional, auto 3077 de 2023, que reiteró la regla de decisión del auto 1595 de 2022.