TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-615/24
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA LABORAL-Procesos ejecutivos en los que se pretende el pago de obligaciones derivadas de facturas originadas en la prestación de servicios de salud
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 615 DE 2024
Referencia: expediente CJU-2807.
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Pereira y el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Pereira.
Magistrada ponente:
Natalia Ángel Cabo
Bogotá D. C., tres (3) de abril de dos mil veinticuatro (2024).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente:
AUTO.
I. ANTECEDENTES
1. El 12 de abril de 2019, la Asociación Mutual La Esperanza Asmet Salud ESS EPS-S (en adelante Asmet Salud EPS) promovió demanda ejecutiva contra la Secretaría de Salud del Departamento de Risaralda, con el propósito de que se libre mandamiento de pago en relación con 2962 facturas por servicios de salud prestados por parte de Asmet Salud EPS. La demandante sostuvo que estos servicios no estaban incluidos dentro del Plan Obligatorio de Salud Subsidiado, hoy Plan de Beneficios en Salud (en adelante PBS) y, por tanto, se encontraban a cargo del ente territorial demandado. Como consecuencia, solicitó que se condene a la parte demandada a pagar los valores adeudados, junto con los intereses corrientes, moratorios y las costas procesales[1].
2. La demanda fue repartida al Juzgado 4º Civil del Circuito de Pereira[2] que, mediante auto del 04 de febrero de 2020[3], declaró que carecía de competencia. El despacho sostuvo que la ejecución estaba dirigida al cobro de facturas de venta que fueron emitidas por prestaciones de servicios de salud no incluidos en el POS-S, (hoy PBS) por lo que, en virtud de la jurisprudencia y del artículo 2º numeral 4º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante, CPTSS), los jueces laborales serían los competentes para conocer del proceso.
3. El 2 de febrero de 2020 se efectuó el nuevo reparto del asunto[4]. En esta oportunidad le fue asignado al Juzgado 3º Laboral del Circuito de Pereira, el cual, en auto del 17 de febrero de 2020, declaró su falta de competencia. La autoridad señaló que la Corte Suprema de Justicia, en auto APL2642-2017, estimó que las demandas ejecutivas provenientes de las relaciones laborales y del Sistema de Seguridad Social Integral que estuvieren garantizadas con títulos valores de contenido eminentemente comercial serían de conocimiento de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil. En consecuencia, propuso conflicto negativo de competencia y remitió el proceso a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para que lo dirimiera[5].
4. El 2 de febrero de 2021 la Secretaría Judicial de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial dispuso enviar el conflicto a la Corte Constitucional[6]. Esta Corporación en auto del 25 de agosto de 2021[7], consideró que los juzgados confrontados pertenecen a una misma jurisdicción, pero con distinta especialidad, y tienen sede en el mismo Distrito Judicial. En consecuencia, decidió inhibirse de conocer el trámite, y señaló que el órgano realmente competente para desatar el referido conflicto era la Sala Mixta del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Pereira[8].
5. Así las cosas, el Tribunal Superior de Pereira Sala Mixta No. 3, en providencia del 12 de octubre de 2021, señaló que, en las actuaciones donde se adelanta la ejecución de venta que respaldan obligaciones surgidas del recobro por servicios de salud no POS prestados por entidades vinculadas al Sistema de Seguridad Social Integral, la competencia radica en la especialidad laboral y no en la civil. Por esta razón, dirimió el conflicto de competencia, y asignó el conocimiento al Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Pereira[9].
6. Dirimida la controversia por la Sala Mixta del Tribunal Superior de Pereira en favor del Juzgado 3° Laboral del Circuito de Pereira, éste, mediante auto del 2 de marzo de 2022[10], se abstuvo de asumir su conocimiento y ordenó la remisión del asunto a los Jueces Administrativos del Circuito de Pereira. El despacho fundamentó su decisión en los argumentos planteados por la Corte Constitucional a partir del auto 389 de 2021[11]. Adicionalmente, precisó que en las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el PBS no intervienen afiliados, beneficiarios, usuarios ni empleadores, por lo cual se descartaba la competencia de la jurisdicción ordinaria laboral. En consecuencia, a fin de determinar la competencia, era necesario acudir a la cláusula que trae el inciso primero del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA)[12].
7. El 8 de marzo de 2022 se reasignó el asunto[13]. Por reparto, le correspondió al Juzgado Primero Administrativo de Pereira, el cual, mediante auto del 18 de agosto de 2022[14], propuso conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, por considerar que el juez administrativo no está investido de jurisdicción para adelantar un proceso de ejecución cuyo fundamento sean unas facturas de venta. Lo anterior, porque el pago que se pretende contiene derechos autónomos para el ejecutante, independientes de la relación causal por la cual se originaron y que no dependen para su ejecución de la naturaleza de la entidad que los suscribió. Además, confrontó el artículo 104 del CPACA y el numeral 5° del artículo 2° del CPTSS y concluyó que es el juez ordinario laboral quien debe conocer del asunto, al tratarse de temas propios de la seguridad social.
8. El 07 de septiembre de 2022 el proceso fue remitido a la Corte Constitucional[15]. En la sesión del 28 de marzo de 2023 el asunto fue asignado a la magistrada ponente. El 30 de marzo siguiente la Secretaría General de la Corte remitió el expediente al despacho[16].
II. CONSIDERACIONES
Competencia
9. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política[17].
Presupuestos para la configuración de los conflictos entre jurisdicciones
10. Los conflictos entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[18].
11. La Sala Plena de esta corporación ha precisado que deben concurrir tres elementos para que se configure un conflicto entre jurisdicciones[19]: (i) el presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada entre, por lo menos, dos autoridades que administren justicia, que pertenezcan a diferentes jurisdicciones y que rechacen o reclamen la competencia para conocer el asunto[20]; (ii) el presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la que se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[21]; y (iii) el presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa[22].
12. En el presente caso se reúnen los tres presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones, como pasa a exponerse. En primer lugar, se acredita el cumplimiento del presupuesto subjetivo por cuanto la controversia se presentó entre dos autoridades judiciales que pertenecen a distintas jurisdicciones y rechazaron su competencia para conocer el asunto. Por un lado, el Juzgado Primero Administrativo de Circuito de Pereira que hace parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por otro lado, el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Pereira que integra la jurisdicción ordinaria.
13. En segundo lugar, se encuentra acreditado el presupuesto objetivo toda vez que la controversia que enfrenta a ambas autoridades judiciales está relacionada con el conocimiento de una demanda ejecutiva presentada por Asmet Salud EPS contra la Secretaría Departamental de Salud de Risaralda.
14. Finalmente, se cumple el presupuesto normativo ya que las autoridades judiciales en conflicto expusieron las razones constitucionales o legales por las que consideran que carecen de jurisdicción para asumir el conocimiento del asunto. El Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Pereira argumentó que era necesario acudir a la cláusula que trae el inciso primero del artículo 104 del CPACA, que indica que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo. El despacho planteó que, en atención a lo establecido en el auto 389 de 2021 de la Corte Constitucional, el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el PBS es una controversia en la que no intervienen afiliados, beneficiarios, usuarios ni empleadores, de ahí que se descarta la competencia de la jurisdicción ordinaria laboral. Por su parte, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Pereira indicó que a la luz del artículo 104 del CPACA y el numeral 5° del artículo 2° del CPTSS, es el juez ordinario laboral quien debe conocer del asunto, al tratarse de temas propios de la seguridad social.
Competencias de la jurisdicción ordinaria y la jurisdicción de lo contencioso administrativo en materia de procesos ejecutivos
15. El artículo 12 de la Ley 270 de 1996 establece una cláusula general de competencia en cabeza de la jurisdicción ordinaria, en virtud de la cual, el artículo 15 del CGP dispone que corresponde a la jurisdicción ordinaria, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la Ley a otra jurisdicción.
16. Por su parte, el numeral 6 del artículo 104 del CPACA dispone que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce, en materia de procesos ejecutivos, aquellos que se derivan de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades.
17. Para finalizar, se tiene que el numeral 3 del artículo 297 del CPACA dispone que prestan mérito ejecutivo, entre otros, los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones.
Competencia para asumir el conocimiento de demandas ejecutivas para el pago de facturas originadas en la prestación de servicios de salud. Reiteración de jurisprudencia[23]
18. Esta Corporación a través del auto 403 de 2021 estableció que cuando (i) una entidad estatal (ii) incorpore derechos en títulos-valores (iii) en el marco de sus relaciones contractuales, y (iv) quien fue parte en ese contrato, (v) la demande para hacer efectivo el pago del derecho incorporado, (vi) la jurisdicción competente será la de lo contencioso-administrativo, (vii) por tratarse de controversias derivadas del contrato estatal. Lo anterior, en razón a que a la luz del numeral 6 del artículo 104 del CPACA, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce de los procesos ejecutivos que se deriven de la ejecución de contratos celebrados por entidades públicas.
19. Por su parte, por medio del Auto 788 de 2021, este Tribunal reconoció que la jurisdicción de lo contencioso administrativo puede conocer de los ejecutivos cambiarios de facturas, siempre y cuando dicha factura contenga una obligación adquirida con ocasión a un contrato estatal. En ese sentido, se reconoció que los eventos en los que se busque ejecutar facturas que no provengan específicamente de una relación contractual con el Estado, se regirán por la cláusula general de competencia establecida para la justicia ordinaria.
20. Adicionalmente, mediante el Auto 177 de 2023[24] esta Corte conoció sobre un proceso ejecutivo en el que una EPS pretendió ejecutar a un ente territorial ciertas obligaciones consignadas en facturas de venta con ocasión a la prestación de servicios de salud que no se encontraban incluidos dentro del PBS. Allí, esta Corte señaló que las demandas ejecutivas cuyo objetivo sea que se ordene librar mandamiento de pago de facturas de ventas por la prestación de un servicio de salud y estas no se circunscriban en ninguno de los eventos contemplados en el artículo 104.6 del CPACA, será la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, la competente para conocer del asunto. Lo anterior, se proyectará a los casos donde no se evidencie que tales facturas fueron emitidas bajo la existencia de una relación contractual con una entidad estatal. Al resolver el caso concreto, la Corte asignó el conocimiento del asunto a la jurisdicción ordinaria, por considerar que este tipo de obligaciones no se derivan específicamente de un contrato estatal y, por tanto, no se verifican los supuestos de competencia establecidos, en materia de procesos ejecutivos, por el numeral 6 del artículo 104 del CPACA.
21. Para finalizar, en Auto 2173 de 2023 esta Corporación reconoció que las demandas en las que se pretende el pago de facturas de venta por la prestación de servicios médicos NO POS ordenados a usuarios del régimen subsidiado, en principio no se derivan de ninguna relación contractual entre las EPS y los entes territoriales, sino que surge como producto del cumplimiento de las obligaciones legales a cargo de los involucrados. Ello, pues la supervisión, regulación y sufragio por parte de las entidades territoriales respecto de los servicios y tecnologías con cargo a la UPC que se encuentran destinados al régimen subsidiado en salud, tienen origen en la Ley 715 de 2001, sobre la organización en la prestación de los servicios de educación y salud.
Caso concreto
22. En el presente caso, corresponde a la Sala Plena determinar cuál es la jurisdicción competente para conocer la demanda ejecutiva presentada por Asmet Salud EPS en contra del Departamento de Risaralda, con el propósito de obtener el pago de unas obligaciones consignadas en facturas de venta por la prestación de servicios médicos prestados y que no están incluidos en el PBS. Para la Sala, de acuerdo con las consideraciones del Auto 177 de 2023, la controversia objeto de estudio, en principio, no se relaciona con la ejecución de relación contractual entre las partes, sino del cumplimiento de las obligaciones legales a cargo de las EPS y los entes territoriales.
23. En ese sentido, aquellas controversias en las que se busca ejecutar obligaciones originadas en facturas por la prestación de servicios de salud y que no se deriven de la existencia de una relación contractual con el Estado, serán competencia de la Jurisdicción Ordinaria. Ello, de conformidad con la cláusula general de competencia establecida en el artículo 12 de la Ley 270 de 1996.
24. Con fundamento en los anteriores criterios, la Sala Plena remitirá el expediente CJU-2807 al Juzgado Tercero Laboral del Circuito Pereira para que, de forma inmediata, dé trámite a la demanda y profiera la decisión de fondo que considere pertinente.
Regla de decisión. De conformidad con cláusula general de competencia establecida en el artículo 12 de la Ley 270 de 1996 le corresponde a la Jurisdicción Ordinaria, el conocimiento de los procesos ejecutivos en los que se pretenda el pago de obligaciones derivadas de facturas de venta originadas en la prestación de servicios de salud, que no se deriven de la existencia de una relación contractual entre las partes[25].
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre Juzgado Primero Administrativo de Circuito de Pereira y el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Pereira, en el sentido de DECLARAR que le corresponde al Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Pereira conocer de la demanda presentada por Asmet Salud EPS contra la Secretaría de Salud del Departamento de Risaralda.
Segundo. REMITIR el expediente CJU-2807 al Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Pereira para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado Primero Administrativo de Circuito de Pereira, a los sujetos procesales y a los demás interesados en el trámite.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1]Expediente digital. Archivo 003ActuaciónJuzgadoCuartoCivil.pdf Pág. 2.
[2] Expediente digital. Archivo 003ActuaciónJuzgadoCuartoCivil.pdf Pág. 208.
[3] Expediente digital. Archivo 003ActuaciónJuzgadoCuartoCivil.pdf Pág. 212.
[4] Expediente digital. Archivo 004ActuaciónJuzgadoTerceroLaboral.pdf Pág. 1.
[5] Expediente digital. Archivo 004ActuaciónJuzgadoTerceroLaboral.pdf Pág. 4.
[6]Expediente digital. Archivo 005ActuaciónConsejoSuperior.pdf Pág. 3.
[7] Expediente digital. Archivo 006ActuaciónCorteConstitucional.pdf Pág. 4.
[8]Ibidem.
[9] Expediente digital. Archivo 007ActuaciónTribunalSalaMixta.pdf.
[10]Expediente digital. Archivo 004ActuaciónJuzgadoTerceroLaboral.pdf Pág. 18.
[11]En dicho auto, la Corte señaló que el proceso judicial de recobro no corresponde, en estricto sentido, a una controversia relativa a la prestación de servicios de la seguridad social, pues dicho procedimiento se adelanta cuando ya la entidad prestó el servicio en virtud de la orden proferida por un comité técnico científico en su momento o por un juez de tutela; es decir, que no tiene por objeto decidir sobre la prestación del servicio sino sobre su financiación.
[12] La jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para conocer de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.
[13]Expediente digital. Archivo 001AcuseCorreoReparto.pdf.
[14]Expediente digital. Archivo 018AutoProponeColisiónDeCompetencias.pdf.
[15]Expediente digital. Archivo 02CJU-2807 Correo Remisorio.pdf.
[16]Expediente digital. Archivo 03CJU-2807 Constancia de Reparto.pdf.
[17] Articulo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [...] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[18] Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019, 041 de 2021.
[19] Auto 155 de 2019.
[20] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad o (b) ambas autoridades pertenezcan a la misma jurisdicción, pues se trataría de un asunto interno de la misma que debe ser definido por la autoridad competente para el efecto (Cfr. artículos 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[21] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (artículo 116 de la Constitución).
[22] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[23] Ver autos 403 de 2021, 788 de 2021, 177 de 2023 y 2173 de 2023.
[24] Reiterado en, entre otros, los autos 2171, 2173 y 2458 de 2023.
[25] Ver Auto 177 de 2023.