Auto 593/22
IMPEDIMENTO DEL VICEPROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Intervención en la expedición de la norma acusada
Referencia: expediente D-14.503
Asunto: impedimento presentado por el viceprocurador general de la nación encargado para rendir concepto dentro de la acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 1 de la Ley 2094 de 2021, «[p]or medio de la cual se reforma la Ley 1952 de 2019 y se dictan otras disposiciones».
Magistrada sustanciadora:
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Bogotá, D. C., veintisiete (27) de abril de dos mil veintidós (2022).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en uso de las facultades constitucionales y legales, procede a resolver el impedimento presentado por el viceprocurador general de la nación encargado, quien solicita ser relevado del deber de rendir concepto en el presente juicio de constitucionalidad.
I. ANTECEDENTES
1. Las ciudadanas Jimar Ortegón Osorio y Ángela María Robledo Gómez y los ciudadanos Gustavo Gallón Giraldo, Julián González Escallón, David Fernando Cruz Gutiérrez, Reinaldo Villalba Vargas, Juan David Romero Preciado, Alexander López Maya, Néstor Manuel Castro Acevedo y Miguel Ángel Buitrago Martín presentaron acción pública de inconstitucionalidad contra los artículos 1, 13, 16, 17, 18, 54, 55, 56, 57, 58, 59 y 60 de la Ley 2094 de 2021, «[p]or medio de la cual se reforma la Ley 1952 de 2019 y se dictan otras disposiciones», por vulnerar los artículos 29, 93, 113, 116, 117, 118, 152, 277.6 y 278.1 de la Constitución y 8 y 23.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH).
2. Mediante Auto del 7 de diciembre de 2021, el despacho de la magistrada ponente admitió la demanda contra el artículo 1 (parcial) de la Ley 2094 de 2021, por la presunta vulneración de los artículos 8 y 23 de la CADH y 29 y 93 de la Constitución. Sin embargo, no admitió a trámite el libelo respecto de los demás cargos propuestos contra el artículo 1 y los artículos 13, 16, 17, 18, 54, 55, 56, 57, 58, 59 y 60 de la misma ley.
3. En consecuencia, ordenó comunicar la iniciación del proceso al presidente de la república, al Congreso de la República y al Ministerio del Interior. Igualmente, ordenó la fijación en lista del proceso e invitó a intervenir en el mismo a diferentes instituciones públicas y privadas[1]. Por último, dispuso correr traslado a la procuradora general de la nación para que rindiera concepto sobre el asunto.
4. El 13 de diciembre de 2021, los y las demandantes presentaron escrito de corrección de la demanda. Por tanto, al constatar que algunos errores fueron corregidos y que otros persistieron, por medio del Auto del 20 de enero de 2022, el despacho admitió el cargo formulado contra el inciso dos del artículo 1 de la Ley 2094 de 2021, por el supuesto desconocimiento del artículo 116 superior. Así mismo, rechazó los cargos planteados contra los artículos 1, 13, 16, 17, 18, 54, 55, 56, 57, 58, 59 y 60 de la citada ley, por la alegada vulneración de los artículos 113 y 152 superiores. Esta decisión no fue objeto de recurso de súplica.
5. En escrito dirigido a la Corte Constitucional el 3 de febrero de 2022, la procuradora general de la nación, Margarita Cabello Blanco, manifestó su impedimento para rendir concepto en el asunto de la referencia. Sostuvo que se encontraba incursa en la causal consistente en haber intervenido en la expedición de la norma acusada. Lo anterior, por dos razones: i) «[e]l 25 de marzo de 2021, en ejercicio de la facultad otorgada por los artículos 156 y 278.3 de la Carta Política, radiqué en el Senado de la República la iniciativa que dio lugar a la expedición de la Ley 2094 de 2021» y ii) «[e]n virtud de lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 96 de la Ley 5 de 1992, asistí e intervine ante las cámaras durante las deliberaciones del proyecto de ley 423 de 2021 Senado 595 de 2021 Cámara».
6. Por medio del Auto 192 del día 24 del mismo mes, la Sala Plena aceptó el impedimento manifestado y ordenó correr traslado al viceprocurador general de la nación, para lo de su competencia.
7. No obstante, el 31 de marzo siguiente, el viceprocurador general de la nación encargado, Silvano Gómez Strauch, se declaró impedido para rendir concepto con fundamento en la misma causal alegada por la procuradora general. Precisó que, en calidad de procurador delegado ante la sala disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, «particip[ó] activamente en la comisión redactora de la iniciativa que se convirtió en la Ley 2094 de 2021, en la que se encuentra contenida la norma demandada». Específicamente, explicó que la procuradora general de la nación le asignó, junto con otros funcionarios de la entidad, «la misión de preparar el articulado y la exposición de motivos de la referida iniciativa».
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
8. De acuerdo con la jurisprudencia constante en la materia y lo dispuesto en el artículo 98 del Reglamento Interno de esta Corporación[2], la Corte Constitucional es competente para resolver los impedimentos presentados por los magistrados del tribunal, los conjueces, el procurador y el viceprocurador general de la nación. En estos últimos dos casos, respecto del ejercicio de la función constitucional de rendir concepto en los procesos de control de constitucionalidad[3].
2. Alcance de la causal de impedimento consistente en haber intervenido en la expedición de la norma demandada. Reiteración de jurisprudencia[4]
9. Los artículos 25 y 26 del Decreto 2067 de 1991 establecen las siguientes causales taxativas de impedimento y recusación: i) haber conceptuado sobre la constitucionalidad de la disposición acusada; ii) haber intervenido en su expedición; iii) haber sido miembro del Congreso durante la tramitación del proyecto; iv) tener interés en la decisión y v) tener vínculo por matrimonio o por unión permanente, o de parentesco en cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, con el demandante.
10. Salvo la causal de «tener interés en la decisión», todas las causales de impedimento y recusación descritas son objetivas. Al respecto, la Corte ha sostenido que esta distinción es importante, pues mientras en la primera el examen tiene como punto de partida un juicio de valor, en las segundas, lo que corresponde verificar es la ocurrencia de un hecho concreto y objetivo[5].
11. Ahora bien, la Sala Plena se ha pronunciado en varias oportunidades sobre la causal de impedimento consistente en haber intervenido en la expedición de la norma demandada[6]. Sobre el particular, ha indicado que dicha causal se configura cuando, efectivamente, se demuestra que «existió una participación de la autoridad comprometida en el proceso de formación, en las etapas o en los debates que antecedieron a la aprobación de la norma sometida a control»[7]. En este sentido, ha dicho la Corte, esa participación excluye «aquellos casos en que la intervención tiene ocurrencia frente a temas o asuntos relacionados, pero cuya ocurrencia se produce por fuera del ámbito legislativo»[8].
12. Con arreglo a la causal indicada, esta Corporación ha aceptado el impedimento manifestado por el jefe del Ministerio Público cuando se comprueba que este ha realizado alguna o varias de las siguientes actuaciones: i) intervenido de forma verbal o escrita ante las comisiones permanentes del Congreso de la República o ante la Plenaria de cada cámara, durante el trámite legislativo[9]; ii) participado en la comisión redactora de la norma[10]; iii) manifestado reparos relacionados con la conveniencia y constitucionalidad de la medida, mediante la remisión de documentos a miembros del Congreso interesados en la iniciativa legislativa[11]; iv) presentado ante el Congreso el proyecto de ley que dio origen a la norma acusada, bien en calidad de procurador[12] o de ministro del Gobierno nacional[13]; o v) participado en la sanción de la disposición objeto de demanda[14].
13. Específicamente, en el caso del viceprocurador general de la nación, la Sala Plena ha aceptado el impedimento presentado por ese funcionario cuando, de manera previa[15] o concomitante[16], ha aceptado el impedimento manifestado por el procurador general de la nación para rendir concepto en los procesos de control de constitucionalidad. En relación con la causal objeto estudio, la Corte ha determinado que esta se configura cuando el viceprocurador i) presidió la comisión conformada para el estudio y seguimiento del proyecto de ley que culminó con la expedición de la norma demandada[17]; ii) realizó el estudio técnico que sustentó la presentación del proyecto de ley[18]; iii) participó en la subcomisión redactora de la disposición acusada[19]; y iv) fungió como secretario técnico en la elaboración y discusión del proyecto de ley[20].
14. En el Auto 049 de 2021, la Sala Plena aclaró que los supuestos fácticos citados en precedencia no implican que otras intervenciones durante el trámite legislativo no den lugar a la configuración de la causal señalada. Sobre el particular, insistió en que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional[21], esta causal se presenta cuando, de manera objetiva, la autoridad concernida participa en cualquiera de las etapas de formación de la norma demandada, al margen de la forma, magnitud o contenido de la intervención[22].
3. Análisis del impedimento presentado por el viceprocurador general de la nación encargado para rendir concepto en el proceso de la referencia
15. En el asunto bajo examen, el viceprocurador general de la nación encargado, Silvano Gómez Strauch, alegó la configuración de la causal objetiva de impedimento consistente en haber intervenido en la expedición de la norma acusada. De manera puntual, afirmó que, en su calidad de procurador delegado de la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, participó en la comisión redactora del proyecto de ley que culminó con la sanción de la Ley 2094 de 2021.
16. Mediante el Decreto 0191 del 15 de febrero de 2022, la procuradora general de la nación ordenó encargar de manera indefinida al doctor Gómez Strauch, procurador delegado de la Sala Disciplinaria, en el cargo de viceprocurador general de la nación. Esto, debido a que «el empleo [de] viceprocurador general de la nación, código 0PV, grado EA (ID. 0002), se encuentra vacante»[23]. En consecuencia, en virtud de ese nombramiento en encargo, y en concordancia con lo decidido por la Sala Plena en el Auto 192 de 2022[24], es al doctor Silvano Gómez Strauch a quien, en principio, le correspondería rendir concepto en el asunto de la referencia.
17. Ahora bien, la Sala Plena constata que los artículos 156 y 278.3 de la Constitución y 96 de la Ley 5 de 1992 disponen que el procurador general de la nación tiene la facultad de presentar proyectos de ley en materias relacionadas con sus funciones y competencias. En ejercicio de esta competencia, la procuradora general de la nación, Margarita Cabello Blanco, radicó ante el Senado de la República el proyecto de ley que dio origen a la Ley 2094 de 2021[25].
18. De acuerdo con lo establecido en el artículo 7.6 del Decreto Ley 262 de 2000, el procurador general de la nación puede «asignar funciones especiales a las dependencias y empleos de la Procuraduría General de la Nación». En el caso puntual de los procuradores delegados, en concordancia con lo estatuido en el inciso segundo del artículo 23 del citado decreto, aquellos tienen el deber de cumplir «funciones de asesoría y apoyo al procurador general de la nación cuando este lo determine».
19. Específicamente, según el Manual de Funciones y Requisitos por Competencias Laborales de la Procuraduría General de la Nación[26], entre las funciones del procurador delegado para asuntos disciplinarios están las siguientes: i) «apoyar al procurador general cuando este lo determine, según las directrices institucionales»; ii) «participar en la definición de [ ] proyectos relacionados con su ámbito de competencia, de acuerdo con [ ] las directrices del procurador general; y iii) apoyar la preparación o intervención frente a proyectos de ley que tengan relación con el objeto de la Procuraduría Delegada» [negrilla fuera del texto].
20. Por lo anterior, la Corte concluye que debe aceptar el impedimento invocado. En efecto, según advirtió el doctor Silvano Gómez Strauch en el escrito dirigido a esta Corporación, debido a sus funciones como procurador delegado de la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, la doctora Margarita Cabello Blanco le asignó, junto con otros funcionarios de la entidad, «la misión de preparar el articulado y la exposición de motivos de la referida iniciativa».
21. Para la Sala Plena es claro que esta participación «activa y determinante»[27] del viceprocurador general de la nación encargado en la preparación del proyecto de ley se subsume dentro de la causal objetiva de impedimento prevista en el artículo 25 del Decreto 2067 de 1991, consistente en haber intervenido en la expedición de la disposición objeto de control.
22. Por último, conviene destacar que, en concordancia con los precedentes sobre la materia[28], la Corte observa que en casos como el que ahora ocupa su atención, para aceptar el impedimento del viceprocurador general de la nación bajo la causal en comento, no ha requerido la remisión de documentos adicionales que reflejen la participación de ese funcionario en la expedición de la norma demandada. Para este propósito, ha bastado con la verificación de que la intervención alegada se sustenta en las funciones propias del cargo y que aquella tuvo lugar dentro del proceso de formación de la disposición impugnada.
23. En consecuencia, la Sala Plena dispondrá el envío del asunto a la procuradora general de la nación para que, en cumplimiento de la función que le atribuye el artículo 7.28 del Decreto Ley 262 de 2000[29], designe al funcionario encargado de rendir concepto en el proceso de la referencia[30]. Igualmente, ordenará el levantamiento de la suspensión de términos de que trata el inciso segundo del artículo 48 del Decreto 2067 de 1991[31].
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional
RESUELVE:
Primero.- ACEPTAR, con base en las razones expresadas en esta providencia, el impedimento manifestado por el viceprocurador general de la nación encargado, Silvano Gómez Strauch, para emitir concepto dentro del expediente D-14.503.
Segundo.- Por intermedio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, REMITIR el expediente D-14.503 a la procuradora general de la nación, Margarita Cabello Blanco, para que, en cumplimiento de la función que le atribuye el artículo 7.28 del Decreto Ley 262 de 2000, designe al funcionario encargado de rendir concepto.
Tercero.- ORDENAR a la Secretaría General de la Corte Constitucional que levante la suspensión de términos y corra traslado por el término que falte al funcionario que designe la procuradora general de la nación para que rinda el concepto correspondiente.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Se invitó a intervenir en el proceso al Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFP), al Instituto Colombiano de Jurisprudencia, a la Academia Colombiana de Derecho Internacional (Accoldi), al Centro de Estudio de Derecho Justicia y Sociedad (Dejusticia) y a las facultades de derecho de las universidades Externado de Colombia, Rosario, de Los Andes, de Cartagena, Pedagógica y Tecnológica de Colombia y de Nariño.
[2] El artículo 98 del Acuerdo 02 de 2015 dispone: «Todos los asuntos de constitucionalidad de que conoce la Corte Constitucional se someterán, en lo que hace a impedimentos y recusaciones, a las causales y al trámite consagrados en el Capítulo V del Decreto 2067 de 1991, en lo pertinente». De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte, al no existir una disposición particular en el ordenamiento jurídico a la cual remitirse para resolver los impedimentos planteados por el Procurador, lo procedente, para el efecto, es aplicar la norma transcrita, la cual excluye la posibilidad de remisión frente a otros regímenes normativos (Autos 472 y 418 de 2018, 516 de 2015, 283 y 117 de 2012, 042 de 2009, 362 y 160 de 2008, 204 de 2007, 158 de 2004 y 053 de 2003, entre otros).
[3] Autos 015 de 2020 y 369 de 2018. Puntualmente, en relación con la competencia de la Sala Plena de la Corte Constitucional para decidir los impedimentos presentados por el viceprocurador general de la nación, se pueden consultar los autos 065 de 2019; 302, 301, 299, 214, 204 y 198A de 2007; 120 de 2006; 142, 011 y 007 de 2005 y 158 de 2004, entre otros.
[4] Estas consideraciones son tomadas del Auto 049 de 2021 (MP Cristina Pardo Schlesinger), reiterado, entre otros, en los Autos 192 de 2022 y 1012, 1150, 969, 699, 582, 428, 310, 218 y 183 de 2021.
[5] Autos 418 de 2017, 013 de 2010 y 154 de 2006.
[6] Recientemente, Autos 1126, 1015, 1012, 969, 699, 582, 279, 218, 183, 140, 101A, 049 y 048 de 2021.
[7] Auto 418 de 2017.
[8] Ibidem. También se pueden consultar los Autos 113, 114 y 115 de 2007.
[9] Autos 129 y 048 de 2021, 418 de 2017, 040A y 028A de 2004.
[10] Autos 327, 299, 298, 297, 203, 182, 181, 160, 123 y 073 de 2008; 301, 288, 284, 270, 264B, 229 y 198A de 2007; 323, 322, 320, 288, 147, 120, 025, 024, 010, 008, 006 y 005 de 2006; 243, 216, 159, 142, 124, 123, 095, 090, 083, 082, 077, 061, 059, 053, 052, 049, 043A, 042A, 041A, 012, 011, 007, 006, 004 y 003 de 2005; 181A, 175, 174, 170, 169A, 164 y 158 de 2004, y 279A de 2002.
[11] Autos 366 y 191 de 2008.
[12] Autos 302, 214, 204, 126 y 104 de 2007.
[13] Autos 699 y 969 de 2021.
[14] Autos 049 y 202 de 2021.
[15] Auto 065 de 2019.
[16] Autos 302 de 2007, 323 de 2006, 082 y 042A de 2005,
[17] Auto 302 de 2007.
[18] Auto 065 de 2019.
[19] Autos 284, 264B, 229, 214, 204 y 198A de 2007, 323 y 120 de 2006, 090, 042A, 011 y 007 de 2005 y 158 de 2004.
[20] Auto 082 de 2005.
[21] Auto 418 de 2017.
[22] Con todo, al respecto debe tenerse en cuenta que en el Auto 101A de 2021, la Sala Plena sostuvo: «[las] causales de impedimento y recusación previstas para los Magistrados de la Corte Constitucional no pueden aplicarse en la misma extensión ni con el mismo rigor al Procurador General de la Nación, porque: (i) la función del Procurador es la de rendir concepto en relación con la constitucionalidad de las disposiciones sometidas a control de la Corte y no la de intervenir en la decisión sobre su constitucionalidad, función que compete exclusivamente a la Corte; (ii) El concepto rendido por el Procurador no es vinculante para la Corte a la hora de decidir sobre la constitucionalidad de las disposiciones, no obstante el importante rol que le atribuye la Constitución en el trámite de los procesos de control de constitucionalidad, conforme al diseño participativo y deliberativo de tales procesos; y (iii) no se trata de una regulación expresa acerca del régimen de impedimentos y recusaciones aplicable al ejercicio de su función de conceptuar en los procesos de control de constitucionalidad».
[23] Una copia del citado decreto fue remitida al despacho de la magistrada sustanciadora el 5 de abril de 2022 por el procurador auxiliar para asuntos constitucionales, Juan Sebastián Vega Rodríguez.
[24] Cfr. párrafo sexto de la presente providencia.
[25] Gaceta del Congreso n.º 182 del 25 de marzo de 2021.
[26] Resolución n.° 253 de 2012, modificada por las resoluciones n.° 203 de 2013, 413 de 2014 y 321, 380 y 381 de 2015, expedidas por el procurador general de la nación.
[27] Auto 065 de 2019.
[28] Así, por ejemplo, la Corte se ha pronunciado en estos términos frente a los impedimentos presentados por el viceprocurador general de la nación para rendir concepto en las demandas contra la Ley 906 de 2004 Código de Procedimiento Penal (Autos 103 y 059 de 2008, 270 de 2007, 350 de 2006 y 158 y 156 de 2004, entre muchos otros) y la Ley 734 de 2002 Código Disciplinario Único (Autos 327 de 2008, 264B de 2007; 322, 320, 187 y 161 de 2006 y 112 y 082 de 2005, entre muchos otros). Recientemente, en el Auto 065 de 2019, la Sala Plena aceptó el impedimento manifestado por el viceprocurador general de la nación para rendir concepto en una demanda dirigida con el parágrafo 1 (parcial) del artículo 1 del Decreto Ley 1512 de 2018, «[p]or el cual se modifica la planta de personal de la Procuraduría General de la Nación». Esto, al constatar que «según advierte el viceprocurador, fue él, precisamente, la persona encargada de coordinar la realización del estudio técnico [que sirvió de fundamento para la expedición de la norma objetada» y luego le correspondió presentarlo y justificar la expedición del Decreto Ley ante el Gobierno nacional».
[29] Numeral 28 del artículo 7 del Decreto Ley 262 de 2000: «Funciones. El procurador general de la nación cumple las siguientes funciones: [ ] 28. Designar el funcionario que conocerá de los asuntos en los cuales el viceprocurador general le sea aceptado impedimento o resultare procedente una recusación. Igual atribución tendrá cuando decida directamente sobre el impedimento o la recusación de cualquier servidor público».
[30] Autos 065 de 2019; 302, 301, 299, 214, 204 y 198A de 2007; 120 de 2006; 142, 011 y 007 de 2005 y 158 de 2004, entre otros.
[31] Artículo 48 del Decreto 2067 de 1991: «Los términos establecidos para rendir concepto, presentar ponencia o dictar fallo, no correrán durante el tiempo indispensable para tramitar los incidentes de impedimento o recusación y para la posesión de los conjueces, cuando a ello hubiere, lugar».