Sentencia A. 591/25

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-591/25

 

CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIA EN TUTELA POR FACTOR TERRITORIAL-Competencia del lugar donde ocurrió la violación o donde tiene efectos

 

Sala Plena

 

AUTO 591 DE 2025

 

Referencia: expediente ICC-4954

 

Asunto: conflicto de competencia suscitado entre el Juzgado 005 Laboral del Circuito de Ibagué (Tolima), el Juzgado 001 Civil del Circuito de Honda (Tolima) y el Tribunal Administrativo de Caquetá

 

Magistrado sustanciador:

Miguel Polo Rosero

 

Bogotá D.C., treinta (30) de abril de dos mil veinticinco (2025).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, así como en cumplimiento de lo dispuesto por el literal e) del artículo 5 de su reglamento interno, profiere el presente auto, respecto del asunto de la referencia, de acuerdo con los siguientes:

 

I.      ANTECEDENTES

 

1.                 El 14 de marzo de 2025, la señora María Usdiola Castro de Padilla, a través de apoderada judicial, presentó una acción de tutela en contra de la Nación - Ministerio de Defensa Nacional (en adelante, “MinDefensa”), al considerar que la entidad vulneró sus derechos a la dignidad humana, al mínimo vital, a la salud, a la seguridad social y al acceso a la administración de justicia[1]. En síntesis, la apoderada indicó, por un lado, que el MinDefensa, mediante Resolución No. 0874 del 02 de marzo de 2017 reconoció a favor de la señora Castro de Padilla una sustitución pensional en calidad de cónyuge supérstite del ex soldado fallecido José María Padilla Arredondo.

 

2.                 Por otro lado, expuso que la señora Luz Evenedi Suárez Moreno, en calidad de compañera permanente del pensionado fallecido, presentó ante la misma entidad una solicitud de sustitución pensional, la cual fue resuelta de forma desfavorable a través de la Resolución No. 0419 del 02 de febrero de 2018. Con ocasión del recurso de reposición que formuló la solicitante en mención, el MinDefensa expidió la Resolución No. 2047 del 07 de mayo de 2018 que dispuso la suspensión del reconocimiento y pago de la acreencia pensional reconocida a la accionante “hasta que la justicia ordinaria resolviera la controversia entre las señoras MARÍA USDIOLA CASTRO DE PADILLA y LUZ EVENEDI SUAREZ MORENO”[2].

 

3.                 Por lo anterior, ambas solicitantes promovieron de forma separada medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho, trámites que fueron acumulados y que actualmente cursan ante el Juzgado 001 Administrativo de Florencia (Caquetá). En concreto, la parte accionante reprochó que han transcurrido ocho años desde que inició su proceso de solicitud pensional y que en su trámite se presentó un “paseo judicial (…) durante seis (6) largos y tortuosos años” en razón a múltiples declaratorias de falta de competencia y “a trámites burocráticos dispendiosos”[3] por parte de los jueces de conocimiento.

 

4.                 En ese orden de ideas, solicitó el amparo de los derechos invocados y que, en consecuencia, se ordene a la entidad accionada que, de manera transitoria, reconozca la sustitución pensional a la que considera tener derecho y se restablezca el pago de dicha acreencia a su favor.

 

5.                 El 14 de marzo de 2025, el Juzgado 005 Laboral del Circuito de Ibagué declaró su falta de competencia territorial para asumir el conocimiento del asunto[4]. Como fundamento de su decisión, estimó que en virtud de lo dispuesto en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 son competentes para conocer de la acción de tutela, a prevención, los jueces o tribunales con jurisdicción en el lugar donde ocurriere la violación o la amenaza que motivaren la presentación de la solicitud. Frente a ello, sostuvo que la accionante reside en el municipio de Palocabildo (Tolima) y por tanto “la vulneración de los bienes jurídicos tutelados tiene ocurrencia en el municipio antes enunciado, y es allí donde sufre las consecuencias de la afectación alegada”. Además, consideró que según el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, “[l]as acciones de tutela que se interpongan contra cualquier autoridad, organismo o entidad pública del orden nacional serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, a los Jueces del Circuito o con igual categoría”. Por lo anterior y ante la naturaleza jurídica de la accionada, consideró que el asunto debía ser conocido por los juzgados con categoría de circuito de Honda (Tolima) al pertenecer el municipio de Palocabildo a dicho circuito judicial.

 

6.                 Una vez surtido un nuevo reparto, el trámite correspondió al Juzgado 001 Civil del Circuito de Honda, autoridad que, en auto del 18 de marzo de 2025, declaró su falta de competencia y remitió el expediente al Tribunal Administrativo de Caquetá[5]. Al respecto, señaló que “no puede pasarse por alto que en el relato fáctico la accionante hace referencia a la existencia de al menos dos procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, encaminados al reconocimiento de la sustitución pensional” que se surten ante el Juzgado 001 Administrativo de Florencia (Caquetá) y a su vez formuló una serie de reproches en contra de dicha autoridad, por lo que a su juicio “la vinculación del Juzgado Primero Administrativo de Florencia al trámite de la acción de tutela es indispensable, toda vez que se le atribuye la presunta vulneración de los derechos fundamentales de la accionante, en especial el derecho al debido proceso”[6].

 

7.                 Por lo anterior, consideró que de conformidad con lo dispuesto en el numeral 5° del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, “[l]as acciones de tutela dirigidas contra los Jueces o Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada”. En ese sentido, concluyó que “en aplicación de la citada norma de reparto, se concluye que el conocimiento en primera instancia de la presente queja constitucional corresponde al Tribunal Administrativo del Caquetá, superior funcional de la autoridad jurisdiccional que amerita ser vinculada”[7].

 

8.                 El 19 de marzo de 2025, el Tribunal Administrativo de Caquetá se abstuvo de asumir el conocimiento de la acción de tutela, propuso un conflicto negativo de competencia con el Juzgado 005 Laboral del Circuito Ibagué y el Juzgado 001 Civil del Circuito de Honda[8] y dispuso la remisión del expediente a la Corte Constitucional[9]. En sustento, adujo que “el competente para conocer del proceso por competencia es el Juzgado al cual se le repartió el proceso, por factor TERRITORIAL [en referencia al juez de tutela de Honda], que es uno de los únicos que la Corte Constitucional ha señalado como válido, pues tanto el domicilio de la actora, como los efectos de la acción se surten en el municipio de Palocabildo – Tolima[10]. Para respaldar lo dicho, citó el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 y el auto 124 de 2009 de la Corte Constitucional. Además, reprochó que el Juzgado 001 Civil del Circuito de Honda se declarara incompetente para conocer de solicitud de amparo con base en reglas de reparto e hizo mención del auto 193 de 2021 de esta Corporación.

 

9.                 El 25 de marzo de 2025, la Secretaría General de la Corte radicó el expediente. Luego, el 02 de abril de 2025, la Sala Plena lo repartió y se remitió al despacho del magistrado sustanciador el día siguiente.

 

II.   CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

10.             La Corte Constitucional ha sostenido que, por regla general, la solución de los conflictos de competencia en materia de tutela les corresponde a las autoridades judiciales establecidas en la Ley 270 de 1996^[11]. Asimismo, se ha explicado que la competencia de esta Corporación para conocer y dirimir esta clase de conflictos debe ser interpretada de manera residual^[12] y, en consecuencia, solo se activa en aquellos casos en que las normas de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia no prevean la autoridad encargada de asumir el trámite o en los que, a pesar de encontrarse prevista, se requiere dar aplicación a los principios de celeridad y sumariedad que rigen al amparo constitucional, con el fin de brindar a los ciudadanos un acceso oportuno a la administración de justicia y, de esta forma, evitar la dilación en la adopción de una decisión de fondo que garantice la protección efectiva de los derechos fundamentales^[13], tal y como lo precisó la Sala Plena en el auto 550 de 2018.

 

11.             En la presente oportunidad, este Tribunal está facultado para resolver el conflicto de la referencia, porque las autoridades judiciales involucradas en la controversia, pese a integrar funcionalmente la Jurisdicción Constitucional, desde una perspectiva orgánica, carecen de una autoridad designada por la Ley 270 de 1996 que esté facultada para solucionar la colisión suscitada, en tanto pertenecen a jurisdicciones diferentes.

 

12.             De acuerdo con los artículos 86 de la Constitución y 8 transitorio de su título transitorio adicionado por el Acto Legislativo 01 de 2017, y los artículos 32 y 37 del Decreto 2591 de 1991, existen tres factores de asignación de competencia en materia de tutela, a saber: (i) el factor territorial, en virtud del cual son competentes, “a prevención”, los jueces con competencia territorial en el lugar donde (a) ocurre la vulneración o la amenaza que motiva la presentación de la solicitud, o (b) donde se produzcan sus efectos^[14]; (ii) el factor subjetivo, que corresponde al caso de las acciones interpuestas en contra de (a) los medios de comunicación, cuyo conocimiento fue asignado a los jueces del circuito, de conformidad con el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, y (b) de las providencias adoptadas por las autoridades de la Jurisdicción Especial para la Paz, cuya resolución corresponde al Tribunal para la Paz, en virtud del artículo 8 transitorio del Acto Legislativo 01 de 2017; y (iii) el factor funcional, que opera para asumir el conocimiento de la impugnación de una sentencia de tutela y que implica que únicamente puede conocer de ella, las autoridades judiciales que ostentan la condición de “superior jerárquico correspondiente”^[15], en los términos establecidos en el artículo 32 del citado Decreto 2591 de 1991.

 

13.             Este tribunal ha sostenido que cuando se presente una divergencia entre dos autoridades competentes en virtud del referido factor territorial, se le debe otorgar prevalencia a la elección hecha por el demandante, pues en virtud del criterio “a prevención” consagrado en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991[16], se ha interpretado que existe un interés del Legislador en proteger la libertad del actor, en relación con la posibilidad de elegir el juez competente para resolver la acción de tutela que desea promover[17].

 

14.             De otro lado, este Tribunal también ha señalado que la competencia por el factor territorial no puede determinarse acudiendo, sin más, al lugar de residencia de la parte accionante[18] o al sitio donde tenga su sede el ente demandado[19]. En efecto, la Corte ha expresado que la competencia por este factor corresponde al juez del lugar donde se presentó u ocurrió la supuesta violación de los derechos fundamentales o donde se producen sus efectos, los cuales pueden o no coincidir con el lugar de domicilio o sede de alguna de las partes.

 

15.             Ahora bien, la Corte Constitucional, en reiteradas oportunidades, ha señalado que no le es dable al juez realizar un análisis de fondo de los hechos de la demanda para determinar “a priori” los destinatarios del mecanismo de amparo constitucional. Al respecto, esta Corporación ha hecho énfasis en que los jueces de tutela no están habilitados para declarar su incompetencia a partir de un juicio preliminar sobre las autoridades responsables de la presunta vulneración de un derecho fundamental, pues, en rigor, ello pertenece al fondo del asunto y es, precisamente, el objeto de estudio de la sentencia[20]. En este sentido, “el reparto de los expedientes se debe realizar de conformidad con quien aparezca como demandado en el escrito de la demanda y no a partir del análisis de fondo de los hechos de la tutela, pues tal estudio no procede en el trámite de admisión”[21].

 

16.             Por tal motivo, este Tribunal ha señalado que, “[e]n estas condiciones, sólo después de avocado el conocimiento de la acción de tutela o incluso con posterioridad a la práctica de pruebas, cuando ello es necesario, es que el funcionario judicial puede identificar con certeza, en cada caso, las autoridades públicas o los particulares que violaron o amenazaron (…) el derecho fundamental objeto de protección constitucional”[22].

 

17.             Adicionalmente, según la jurisprudencia pacífica de la Corte, las disposiciones contenidas en el Decreto 1069 de 2015, modificado por los Decretos 1983 de 2017 y 333 de 2021, de ninguna manera constituyen reglas de competencia de los despachos judiciales, sino únicamente pautas de reparto de las acciones de tutela. Ello implica que el mencionado acto administrativo nunca podrá ser usado por las autoridades judiciales para declarar su falta de competencia. Esta forma de proceder se opone, principalmente, al derecho de acceso a la administración de justicia, dado que no existe fundamento alguno para asumir este conjunto normativo como un mandato procesal del que dependa la resolución del asunto en sede de instancia[23].

 

18.             En este orden de ideas, la aplicación o interpretación de las reglas de reparto no autorizan al juez de tutela a declararse incompetente y, mucho menos, a declarar la nulidad de lo actuado por falta de competencia. En lugar de ello, en estos casos, el juez debe tramitar la acción o decidir la impugnación, según el asunto puesto a su conocimiento[24]. En línea con lo anterior, la Corte ha señalado que en el caso de que dos autoridades judiciales promuevan un conflicto de competencia por este motivo, el expediente será remitido a aquella a quien se repartió en primer lugar, con el fin de que la acción sea decidida inmediatamente, sin que medien consideraciones adicionales[25].

 

III.           CASO CONCRETO

 

19.             De conformidad con lo expuesto, la Sala Plena constata que en el presente caso:

 

(i)          Se configuró un conflicto de competencia suscitado en las diferentes interpretaciones del factor territorial. Esto es así, pues de un lado, el Juzgado 005 Laboral del Circuito de Ibagué se apartó del conocimiento de la solicitud de tutela presentada por la apoderada judicial de la señora María Usdiola Castro de Padilla con sustento en el factor territorial al considerar que tanto la presunta vulneración de derechos como sus efectos se producen en el municipio de Palocabildo (Tolima), por otro lado, si bien el Juzgado 001 Civil del Circuito de Honda no expuso algún argumento tendiente a establecer una interpretación diferente de dicho factor y, en su lugar, efectuó un análisis preliminar sobre la conformación del contradictorio y, a partir de ello, invocó las reglas de reparto, a pesar de que las mismas no desplazan su competencia para fallar la acción constitucional, lo cierto es que el Tribunal Administrativo de Caquetá se abstuvo de asumir el conocimiento del asunto, al considerar que este debía ser conocido por el Juzgado 001 Civil del Circuito de Honda en tanto dicha autoridad se desprendió del conocimiento de la acción con base en reglas de reparto y al considerar que, corresponde a esa autoridad la competencia territorial para asumir el conocimiento del asunto en tanto, a su juicio, “tanto el domicilio de la accionante, como los efectos de la acción se surten en el municipio de Palocabildo – Tolima”.

 

(ii)        La Sala Plena considera que, en el caso sub examine, la única autoridad en conflicto habilitada para asumir el conocimiento del asunto es el Juzgado 001 Civil del Circuito de Honda. Como se explicó con anterioridad, la competencia por el factor territorial está dada por (i) el lugar donde se presentó u ocurrió la supuesta vulneración de los derechos fundamentales de la persona o, (ii) el lugar donde se producen los efectos de la misma, los cuales pueden o no coincidir con el lugar de domicilio de alguna de las partes. En el asunto objeto de análisis, la competencia por el factor antes reseñado está dada por lo siguiente:

 

A.    En primer lugar, se advierte que la presunta vulneración de los derechos invocados ocurrió en la ciudad de Bogotá, en tanto es allí en donde la entidad accionada emitió el acto administrativo, mediante el cual ordenó la suspensión de la mesada pensional que había sido reconocida a la accionante a través de la Resolución No. 0874 del 02 de marzo de 2017. Además, allí se encuentra ubicado el ministerio accionado y desde esa ciudad fue expedida la resolución en cita, tal como se indicó en ese acto administrativo.

 

B.    En segundo lugar, los efectos de la presunta vulneración se producen y logran extenderse hasta el municipio de Palocabildo (Tolima) en el entendido que es allí en donde la accionante padece las consecuencias de la suspensión de dicha acreencia, que según manifestó constituía su único sustento. En efecto, una vez revisado el expediente, la Sala observó que tanto en el escrito de demanda como en el poder que la accionante otorgó a su apoderada judicial, se especificó que su residencia está ubicada en dicho municipio, el cual, a su turno integra el circuito judicial de Honda (Tolima).

                                              

(iii)     En contraste, en el material que obra en el expediente no existe ningún elemento que sugiera que la presunta vulneración alegada en el escrito de tutela ocurrió o surtió sus efectos en la ciudad de Ibagué. Además, se descarta que el Juzgado 005 Laboral del Circuito de Ibagué se haya desprendido del conocimiento del asunto con base en reglas de reparto ya que, el mismo también tiene categoría de circuito y, además, como ya se mencionó, su declaratoria de incompetencia se originó con ocasión al factor territorial. Por lo demás, se descarta la competencia del Tribunal Administrativo de Caquetá, en tanto el asunto le fue remitido por el Juzgado 001 Civil del Circuito de Honda, autoridad que, en lugar de asumir el conocimiento de la acción o incluir argumentos tendientes a declarar su falta de competencia territorial, se limitó a realizar un análisis a priori del fondo del asunto y, a partir de ello, invocó reglas de reparto.

 

(iv)      Con base en lo expuesto, y por existir una actuación contraria al orden jurídico, la Corte dejará sin efectos el auto del 18 de marzo de 2025 proferido por el Juzgado 001 Civil del Circuito de Honda, mediante el cual se abstuvo de asumir el conocimiento de la acción de tutela referenciada, toda vez que se desconoció la jurisprudencia constitucional sobre la materia, el contenido explícito del parágrafo 2° del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015 y se afectó la celeridad con que debe surtirse el trámite de esta acción constitucional. De igual manera, se ordenará que se le remita por Secretaría el expediente de la referencia para que, de forma inmediata, tramite y adopte la decisión a que haya lugar.

 

(v)        Por último, se advertirá al Juzgado 001 Civil del Circuito de Honda que, en lo sucesivo, se abstenga de declarar su incompetencia con base en las reglas de reparto y en un análisis preliminar de la acción de tutela, en tanto ello desconoce el ordenamiento jurídico y la jurisprudencia reiterada y vinculante de la Corte Constitucional.

 

IV.            DECISIÓN

 

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

PRIMERO: DEJAR SIN EFECTOS el auto proferido el 18 de marzo de 2025 por el Juzgado 001 Civil del Circuito de Honda, en el marco del trámite de la acción de tutela promovida por la señora María Usdiola Castro de Padilla en contra de la Nación - Ministerio de Defensa Nacional.

 

SEGUNDO: REMITIR el expediente ICC-4954 al Juzgado 001 Civil del Circuito de Honda para que, de manera inmediata, tramite y adopte la decisión a que haya lugar, de acuerdo con los fundamentos expuestos en esta providencia.

 

TERCERO: ADVERTIR al Juzgado 001 Civil del Circuito de Honda que, en lo sucesivo, se abstenga de declarar su incompetencia con base en las reglas de reparto y en un análisis preliminar del fondo de la demanda de tutela, en tanto ello desconoce el ordenamiento jurídico y la jurisprudencia reiterada y vinculante de la Corte Constitucional.

 

CUARTO: Por la Secretaría General de esta Corporación, COMUNICAR la presente decisión a la parte accionante, al Juzgado 005 Laboral del Circuito de Ibagué, al Juzgado 001 Civil del Circuito de Honda y al Tribunal Administrativo de Caquetá.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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