Sentencia A. 589/25

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-589/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de actos sujetos al derecho administrativo, cuando esté involucrada una entidad pública

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

 

AUTO 589 DE 2025

 

Referencia: expediente CJU-6435.

 

Asunto: conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 002 Civil Municipal de Riohacha y el Juzgado 001 Administrativo Mixto del Circuito de la misma ciudad.

 

Magistrado ponente: Vladimir Fernández Andrade.

 

Bogotá D.C., treinta (30) de abril de dos mil veinticinco (2025).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución política, profiere el presente auto respecto del asunto de la referencia, de acuerdo con los siguientes:

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.                 Hechos que iniciaron la causa judicial

 

1.                 El 02 de agosto de 2024, la Empresa Industrial y Comercial del Estado Lotería del Quindío, a través de apoderado judicial, instauró demanda ejecutiva en contra del Departamento de la Guajira, con el fin de que se libre mandamiento de pago en contra de la demandada por la suma de $18.000.000, junto con sus intereses moratorios y la condena al pago de las costas procesales.

 

2.                 La parte demandante señaló que, para el período gravable de octubre de 2017, la Lotería del Quindío, al momento de realizar el pago correspondiente del impuesto de lotería foránea, consignó de forma involuntaria la suma reclamada al Departamento de la Guajira. Esta entidad, mediante la Resolución No. 1923 del 30 de noviembre de 2022, ordenó la devolución del referido saldo a la Lotería del Quindío, sin que, a la fecha de presentación de la demanda, se hubiera efectuado dicho pago[1].

 

2.                 Decisiones que suscitaron el conflicto

 

3.                 Decisión de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. El asunto fue asignado al Juzgado 001 Administrativo Mixto del Circuito de Riohacha, el cual, a través del auto del 31 de enero de 2025, declaró su falta de jurisdicción y remitió el expediente a los juzgados civiles municipales de esa misma ciudad. Lo anterior, al considerar que la obligación a ejecutar no se deriva de: (i) una condena impuesta por esta jurisdicción; (ii) un contrato estatal; (iii) una conciliación; o (iv) un laudo arbitral en el que haya sido parte una entidad pública. Por tanto, manifestó que no se cumplen los presupuestos establecidos en el artículo 104.6 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) para conocer del asunto[2].

 

4.                 Decisión de la Jurisdicción Ordinaria, especialidad civil. Una vez efectuado el reparto, el conocimiento del asunto correspondió al Juzgado 002 Civil Municipal de Riohacha, el cual, mediante auto del 18 de marzo de 2025 declaró su falta de jurisdicción, propuso conflicto entre jurisdicciones y ordenó remitir el expediente a esta Corporación. Argumentó que, en este caso, la venta de loterías foráneas genera, a favor del departamento en el cual se realice y a cargo de las empresas de lotería u operadores autorizados, un impuesto sobre el valor nominal de cada billete o fracción que se comercialice. Este impuesto, tanto sobre la venta de billetes de lotería foránea como sobre los premios de lotería, debe ser declarado por la respectiva lotería. Por ello, afirmó que, de acuerdo con el Auto 295 de 2022 de la Corte Constitucional, cuando se trate de procesos ejecutivos relacionados con actos administrativos de naturaleza tributaria, la competencia corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo[3].

 

5.                 El 28 de marzo de 2025, la Secretaría General de la Corte radicó el expediente. Luego, el 10 de abril de 2025, la Sala Plena lo repartió y se remitió al despacho del magistrado sustanciador al día siguiente[4].

 

II.               CONSIDERACIONES

 

1.                 Competencia

 

6.                 La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

 

2.                 Presupuestos del conflicto entre jurisdicciones

 

7.                 Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones, “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[5]. De manera reiterada, la Corte ha considerado que para que se configuren estos conflictos, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo[6], objetivo[7] y normativo[8].

 

3.                 Impuestos sobre loterías foráneas

 

8.                 El impuesto sobre loterías foráneas se encuentra regulado por la Ley 643 de 2001 y el Decreto 3034 de 2013, y su recaudo tiene como finalidad la financiación del sector salud de los departamentos y del Distrito Capital. El artículo 48 de dicha ley establece que la venta de loterías foráneas dentro de la jurisdicción de los departamentos y del Distrito Capital genera, a favor de estos y a cargo de las empresas de lotería u operadores autorizados, un impuesto del diez por ciento (10%) sobre el valor nominal de cada billete o fracción vendido en su respectiva jurisdicción.

 

9.                 En este caso la normativa[9] establece que, dentro de los primeros diez (10) días de cada mes, las empresas operadoras del juego de lotería deberán liquidar, declarar y pagar[10] a los departamentos y al Distrito Capital el impuesto sobre la venta de loterías foráneas. Este gravamen se calcula sobre el valor nominal de cada billete o fracción vendido y no se causa en la jurisdicción de la entidad territorial que explote la respectiva lotería, ni en los departamentos o el Distrito Capital con los que dicha entidad se encuentre asociada para la administración u operación del juego.

 

4.                 Competencia para el conocimiento de procesos ejecutivos con fundamento en actos administrativos de naturaleza tributaria. Reiteración de jurisprudencia

 

10.             El numeral 6 del artículo 104 del CPACA establece que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce de los procesos ejecutivos que se deriven de: (i) una condena impuesta por esta jurisdicción; (ii) un contrato estatal; (iii) una conciliación; o (iv) un laudo arbitral en el que haya sido parte una entidad pública. Adicionalmente, el numeral 3 del artículo 297 de este mismo código indica que, ante esa jurisdicción, prestan mérito ejecutivo los contratos, los documentos en que consten sus garantías —junto con el acto administrativo mediante el cual se declare su incumplimiento—, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones.

 

11.             En materia tributaria el artículo 155.4 de la citada norma señala que los jueces administrativos en primera instancia conocerán “[d]e los procesos que se promuevan sobre el monto, distribución o asignación de impuestos, contribuciones y tasas nacionales, departamentales, municipales o distritales, cuya cuantía no exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes”.

 

12.             Por otro lado, el artículo 15 del Código General del Proceso (CGP) establece que “corresponde a la jurisdicción ordinaria, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra jurisdicción”.

 

13.             Sin perjuicio de las normas anteriormente expuestas, en el Auto 295 de 2022, la Corte Constitucional, al resolver un conflicto entre jurisdicciones derivado de un proceso ejecutivo relacionado con la devolución de saldos entre un particular y la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), concluyó que la competencia para conocer este tipo de procesos, fundados en actos administrativos de naturaleza tributaria, corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Esta determinación se basó en una interpretación sistemática y armónica de los artículos 104 y 155 del CPACA, así como de los artículos 720, 732, 835, 850 y 853 del Estatuto Tributario.

 

14.             Posteriormente, mediante el Auto 1634 de 2022, la Sala Plena resolvió otro conflicto derivado de un proceso ejecutivo, esta vez relacionado con el pago de lo no debido de un impuesto de orden territorial. En esa oportunidad, la Corte destacó que el Estatuto Tributario Nacional resulta aplicable a los procedimientos tributarios territoriales, conforme al artículo 59 de la Ley 788 de 2002, el cual dispone que los departamentos y municipios deberán aplicar los procedimientos establecidos en dicho estatuto para la administración, determinación, discusión, cobro, devoluciones y régimen sancionatorio, incluida su imposición, de los impuestos a su cargo. De igual forma, señala que estas entidades territoriales deberán aplicar el procedimiento administrativo de cobro para las multas, derechos y demás recursos de naturaleza territorial.

 

15.             En esta providencia se destacó que el Estatuto Tributario regula el procedimiento de devolución de saldos a favor en sus artículos 850 y 853, y que los artículos 720 y 732 del mismo estatuto establecen que los actos administrativos expedidos en esta materia son susceptibles de recursos en la vía gubernativa. En particular, recalcó que el parágrafo del artículo 720 prevé que los contribuyentes podrán prescindir del recurso de reconsideración y acudir directamente ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la notificación de la liquidación oficial. Asimismo, indicó que el artículo 59 de la Ley 788 de 2002 dispone que el Estatuto Tributario Nacional es aplicable a los procedimientos tributarios de carácter territorial.

 

16.             Con base en lo anterior, concluyó que el ordenamiento jurídico otorga un tratamiento específico y especial tanto al procedimiento de liquidación de tributos como a la devolución de saldos a favor. En consecuencia, resaltó que se trata de un asunto regido por el derecho administrativo, cuya resolución corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Por tal razón, remitió el asunto a dicha jurisdicción.

 

5.                 Examen del caso concreto

 

17.             En el asunto objeto de decisión, se cumplen con los tres presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones, por las siguientes razones:

 

(i)          Presupuesto subjetivo: esta controversia se suscitó entre el Juzgado 002 Civil Municipal de Riohacha y el Juzgado 001 Administrativo Mixto del Circuito de la misma ciudad, autoridades que negaron su competencia y que corresponden a distintas jurisdicciones.

 

(ii)        Presupuesto objetivo: se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla, específicamente, se trata del conocimiento de la demanda ejecutiva presentada por la Lotería del Quindío en contra del Departamento de la Guajira.

 

(iii)     Presupuesto normativo: las dos autoridades judiciales en conflicto citaron y justificaron su falta de jurisdicción, en el CPACA; y en pronunciamientos de la Corte Constitucional (ver supra fj. 3 y 4).

 

18.             Superado el anterior estudio, la Sala Plena advierte que el conocimiento del asunto le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Lo anterior, en atención a que se trata de un proceso que tiene como propósito obtener la devolución del pago de lo no debido de un impuesto vinculado a los monopolios rentísticos de juegos de azar, cuyo recaudo corresponde, según las normas previamente citadas, a entidades del orden territorial como los departamentos y el Distrito Capital, y cuya devolución fue reconocida mediante acto administrativo.

 

19.             En ese sentido, y conforme con la jurisprudencia vigente, tras una interpretación sistemática de las disposiciones aplicables en materia tributaria [11], la Sala Plena ha establecido que dicha jurisdicción es competente para conocer de controversias tributarias regidas por el derecho administrativo, como sucede en los procesos ejecutivos que tienen como fundamento actos administrativos de naturaleza tributaria.

 

20.             Ahora bien, aunque el asunto objeto de revisión dista de algunos hechos analizados en los autos 295 de 2022 y 1634 de 2022 de esta Corporación, lo cierto es que comparten el hecho de que la discusión se dio en virtud de un tributo de carácter territorial. Por lo tanto, la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo no se ve alterada, dado que resulta concordante con los criterios previamente fijados por la Corte. Por esta razón, se procederá a remitir el expediente al Juzgado 001 Administrativo Mixto del Circuito Riohacha para su correspondiente conocimiento.

 

6.                 Regla de decisión

 

21.             La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de los procesos ejecutivos por medio de los cuales se reclama la devolución del pago de lo no debido en el marco de un tributo territorial, en virtud de la interpretación sistemática y armónica de los artículos 104 y 155 del CPACA, y 720, 732, 835, 850 y 853 del Estatuto Tributario y el artículo 59 de la Ley 788 de 2002.

 

III.           DECISIÓN

 

Con base en lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero:            DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 002 Civil Municipal de Riohacha y el Juzgado 001 Administrativo Mixto del Circuito de Riohacha, y DECLARAR que el Juzgado 001 Administrativo Mixto del Circuito Riohacha es la autoridad competente para conocer de la demanda ejecutiva presentada por la Lotería del Quindío en contra del Departamento de la Guajira.

 

Segundo:           REMITIR el expediente CJU-6435 al Juzgado 001 Administrativo Mixto del Circuito Riohacha para que proceda conforme a lo previsto por la presente providencia y para que comunique esta decisión al Juzgado 002 Civil Municipal de la misma ciudad y a los interesados en el presente trámite.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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