Sentencia A. 577/24

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-577/24

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre recobros de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios de salud-PBS

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

 

Auto 577 de 2024

 

Referencia: expediente CJU-5152

 

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Veinticuatro Laboral del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C

 

Magistrada ponente:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

 

Bogotá D.C., veinte (20) de marzo de dos mil veinticuatro (2024)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

                                                                                 

AUTO

 

 I.            ANTECEDENTES

 

1.                 La causa judicial. Coomeva Entidad Promotora de Salud S.A. - Coomeva E.P.S. S.A. (en adelante, Coomeva EPS) interpuso acción de “enriquecimiento sin causa - in rem verso” en contra de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social – Fosyga (en adelante, la demandada). Esto, con el fin de que: (i) “se declare solidariamente responsable [a la demandada] del enriquecimiento sin justa causa y consecuente empobrecimiento de Coomeva E.P.S. S.A. como consecuencia del no pago de solicitudes de recobro presentadas por procedimientos, medicamentos y suministros excluidos del POS, […] en cumplimiento de fallos de tutela”[1]; y (ii) “se condene [a la demandada] al pago de la compensación total de los dineros que en exceso asumió y que eran obligación del [demandado], empobreciendo a [Coomeva EPS] en una cantidad de (…) $13.444.931.961,67”[2].

 

2.                 Actuaciones y postura de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral. El 14 de enero de 2016, el Juzgado Veinticuatro Laboral del Circuito de Bogotá inadmitió la demanda. Indicó que Coomeva EPS debía “indicar la clase de proceso, de conformidad con lo establecido en el CAPÍTULO XIV del Código de Procedimiento Laboral y de la Seguridad Social”[3]. El 4 de abril de 2016, Coomeva EPS presentó subsanación de la demanda, indicó que el proceso correspondía a un “proceso ordinario laboral por enriquecimiento sin causa”[4]. El 19 de abril de 2016, el Juzgado Veinticuatro Laboral del Circuito de Bogotá, rechazó la demanda interpuesta por el demandante porque “el escrito de subsanación se presenta sin tener en cuenta lo relacionado con la clase de proceso que debía seguirse para la presente causa judicial, toda vez que en la demanda se relaciona una clase de proceso que no existe dentro de la Jurisdicción Laboral y de Seguridad Social”[5].

 

3.                 El 11 de mayo de 2016, Coomeva EPS interpuso recurso de apelación frente a la decisión adoptada. Indicó que la acción in rem verso “surge en los postulados del artículo 882 del Código de Comercio y desde allí ha tenido desarrollo jurisprudencial en la Corte Suprema de Justicia y en el Consejo de Estado”[6]. La autoridad judicial concedió el recurso en efecto suspensivo y ordenó enviar el expediente a la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá. El 6 de septiembre de 2016[7], la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá revocó el auto proferido el 19 de abril de 2016 por el Juzgado Veinticuatro Laboral del Circuito de Bogotá y ordenó la admisión de la demanda. Consideró que “con claridad se establece la clase de proceso a seguir, esto es, el de un proceso ordinario de primera instancia”[8].

 

4.                 El 18 de octubre de 2016, el Juzgado Veinticuatro Laboral del Circuito de Bogotá admitió la demanda y ordenó notificar a la parte demandada[9].  Posteriormente, mediante auto de 21 de mayo de 2019, resolvió: (i) declarar su falta de jurisdicción para conocer la controversia y (ii) remitir el proceso al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que conozca del asunto[10]. Fundamentó su decisión en que, a su juicio, “cuando se acude ante la justicia para que se declare que el Estado mediante el Ministerio de Salud y Protección Social, está obligado a pagar a las EPS los valores que reclama por concepto de daños y perjuicios por el no pago de los recobros, junto con los demás emolumentos que puedan derivarse, se tiene que, la controversia se originó entre una entidad pública y una EPS”[11], lo que genera la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esto, de conformidad con (i) el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA), (ii) el artículo 2.4 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante, CPTSS); (iii) y el auto APL1531-2018 de 12 de abril de 2018, emitido por la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia.

 

5.                 Actuaciones y postura de la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. El proceso correspondió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C. Mediante providencia de 18 de diciembre de 2020, dispuso (i) declarar su falta de jurisdicción para darle trámite a la demanda, (ii) provocar conflicto negativo de jurisdicciones “con la Jurisdicción Laboral Ordinaria”, y (iii) remitir las diligencias a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[12] para que resolviera el conflicto[13]. Argumentó que, en la demanda sub examine, “se discute un tema que se relaciona con el Sistema de Seguridad Social Integral, pues con independencia que se haya planteado con una pretensión de enriquecimiento sin causa, se advierte que la finalidad real y última de la controversia es la exigibilidad de los recobros efectuados por prestadora a Administradora del Sistema de Seguridad Social en Salud, en virtud de los servicios NO POS prestados a sus afiliados”[14]. Esto, de conformidad con los artículos 104.4 del CPACA y 2.4 del CPTSS[15].

 

6.                 El 16 de febrero de 2024, el expediente fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora. Luego, el 20 de febrero 2024, la Secretaría General de la Corte Constitucional lo remitió al referido despacho[16].

 

I.                  CONSIDERACIONES

 

1.       Competencia

 

7.                 La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

 

2.       Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

 

8.                 La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado Veinticuatro Laboral del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, que consiste en determinar la competencia para conocer el proceso judicial que promovió Coomeva EPS en contra de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social - Fosyga. A estos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia en asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS) y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS (II.4 infra). En cuarto lugar, reiterará las reglas de transición establecidas ante la variación de la regla de competencia para conocer de los procesos relacionados con el pago de recobros judiciales (II.5 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.6 infra).

 

3.       Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

 

9.                 Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”^[17]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de controversias se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo^[18], los cuales se explican en el siguiente cuadro:

 

 

10.             La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones por las siguientes razones:

 

(i)          Satisface el presupuesto subjetivo porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, esto es, (i) el Juzgado Veinticuatro Laboral del Circuito de Bogotá, que forma parte de la jurisdicción ordinaria, y (ii) el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[22].

(ii)        Satisface el presupuesto objetivo puesto que las autoridades judiciales rechazan el conocimiento de una demanda presentada por Coomeva EPS en contra de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social - Fosyga, la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial.

(iii)     Satisface el presupuesto normativo porque las autoridades judiciales enfrentadas expusieron las razones de índole legal y jurisprudencial por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 4 y 5 supra).

 

4.     Competencia para conocer las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales al Estado por la prestación de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el extinto POS (hoy PBS) y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS. Reiteración de los autos 389 de 2021 y 862 de 2021

 

11.             En el auto 389 de 2021[23], la Corte Constitucional estableció la siguiente regla de decisión:

 

El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contenciosos administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES. || Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.

 

12.             La Sala Plena consideró que es razonable que el control de los actos administrativos proferidos en el marco del trámite de recobros por la prestación de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el extinto POS (hoy PBS), así como por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS, deba estar a cargo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esto, porque el procedimiento de recobro (i) es más que una simple presentación de facturas al cobro, en la medida en que constituye un verdadero procedimiento administrativo^[24] y (ii) concluye con la expedición de un acto administrativo que consolida o niega la existencia de la obligación^[25]. Así mismo, la Sala consideró que los asuntos relacionados con el pago de recobros no son controversias de la seguridad social, porque (i) no versan sobre la prestación de los servicios de la seguridad social, dado que el servicio ya se suministró y lo pretendido es restablecer el desequilibrio económico entre el Estado y una EPS[26], y (ii) son litigios entre entidades administradoras del Sistema de Seguridad Social en Salud que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores, razón por la cual no les es aplicable el numeral 4º del artículo 2 del CPTSS, modificado por el artículo 622 del CGP[27].

 

13.             Por lo demás, en el auto 862 de 2021[28], la Corte Constitucional precisó que la regla de decisión fijada en el auto 389 de 2021 es aplicable a los asuntos de recobros que van dirigidos en contra del Ministerio de Salud y Protección Social. Lo anterior, porque “si bien, no se cuestiona un acto administrativo expedido directamente por la ADRES sino por la mencionada cartera ministerial, lo cierto es que la referida administradora está adscrita al ministerio y asumió la defensa en los procesos judiciales que estaban a cargo de la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social, así como le fueron transferidos todos sus derechos y obligaciones y, por lo tanto, en la actualidad es la encargada de asumir lo relacionado con los recobros tramitados ante el ministerio”. 

 

5.       Reglas de transición frente al cambio jurisprudencial efectuado mediante el auto 389 de 2021. Reiteración del auto 1942 de 2023

 

14.             En el auto 1942 de 2023[29] la Sala Plena de la Corte Constitucional se pronunció frente a las dificultades derivadas del cambio de jurisprudencia realizado mediante el auto 389 de 2021, en cuanto a la regla de competencia para conocer las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS) y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS[30]. Las referidas dificultades se presentan, principalmente, porque antes de que la Corte Constitucional estableciera la regla de competencia prevista en el auto 389 de 2021, las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales eran asignadas y conocidas por la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social. De este modo, al variarse la competencia para conocer de estos asuntos y asignarse la misma a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, los casos se enfrentan a circunstancias, tales como: 

 

(i)     Rechazo o inadmisión de la demanda por no haberse agotado los requisitos de procedibilidad de (a) interponer los recursos previos en la vía administrativa; (b) haber agotado la conciliación prejudicial, o (c) haber interpuesto la demanda dentro del término de caducidad de cuatro (4) meses.

(ii)   Nuevos conflictos entre jurisdicciones en el trámite de procesos judiciales en los que la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura ya había resuelto un conflicto de la misma naturaleza asignando el asunto a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social, de conformidad con la regla vigente en aquel momento.

 

15.             Para afrontar estas dificultades y tomando en consideración los efectos en el tiempo del auto 389 de 2021, la Corte adoptó las siguientes reglas de transición:

 

 

16.             En todo caso, la Sala Plena precisó que las reglas de transición descritas son aplicables a los casos que se enmarquen en las siguientes hipótesis:

 

 

 

17.             Por lo demás, la Sala concluyó que las reglas adoptadas en el auto 1942 de 2023 no son aplicables a los casos en los que exista decisión previa del Consejo Superior de la Judicatura, en los que dicha corporación haya dirimido un conflicto entre jurisdicciones indicando que la jurisdicción ordinaria era la competente para conocer de un proceso relacionado con el pago de recobros judiciales al Estado. Esto, porque las decisiones proferidas por esa corporación gozan del principio de intangibilidad y no pueden ser revocadas o reformadas.

 

18.             Por su parte, las reglas de transición adoptadas en el auto 1942 de 2023 son aplicables a los procesos iniciados en contra del Ministerio de Salud y Protección Social en relación con el pago de recobros. Esto, porque el proceso administrativo que se adelantaba ante el Fondo de Solidaridad y Garantía –FOSYGA– se puede equiparar en gran medida al que se adelanta actualmente ante la ADRES[31]. El auto 1942 de 2023 precisó que el procedimiento especial que se adelanta ante la ADRES[32] consagra un mecanismo de réplica frente a la decisión sobre el recobro, el cual debe ser resuelto por la misma entidad. En concreto, el artículo 56 de la Resolución 1885 de 2018 determina que en el procedimiento administrativo de pago de recobros es posible ejercer un trámite de objeción frente a la comunicación inicial de la ADRES.

 

19.             Al verificar el procedimiento de recobros que se adelantaba antes de que la ADRES asumiría dicha función, se advierte que la solicitud de recobro ante el FOSYGA debía presentarse a través de la dependencia de correo y radicación del Ministerio de la Protección Social. El Ministerio de la Protección Social o la entidad que se definía para tal efecto adelantaba el estudio de la solicitud de recobro e informaba a la entidad reclamante el resultado de este, a más tardar dentro de los 2 meses siguientes a su radicación. La comunicación del resultado de la auditoría efectuada por el Ministerio de la Protección Social podía ser objetada por la entidad recobrante acudiendo ante quien emitió dicha comunicación, para que confirmara o modificara su decisión inicial[33]. Asimismo, se evidencia que el procedimiento especial de recobro se ha regulado de forma similar desde el año 2006[34]. Teniendo en cuenta que aún no existía la ADRES, las demandas se dirigían generalmente frente al Ministerio de Salud.

 

6.       Caso concreto

 

20.             La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena considera que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer la demanda interpuesta por Coomeva EPS en contra de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social - Fosyga[35]. Esto, porque (i) la parte demandante pretende el reconocimiento y pago de 13831 cuentas de recobros y (ii) cuestiona las decisiones de la demandada por medio de las cuales negó tales cuentas, en el marco del trámite administrativo de recobro. En tal sentido, no se trata de un asunto relacionado con la prestación de los servicios de la seguridad social. Por lo demás, la Sala reitera que, conforme a lo dispuesto por el auto 389 de 2021, la competencia para conocer de los conflictos de jurisdicciones relacionados con el pago de recobros judiciales es de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por lo tanto, las reglas de transición indicadas (párr. 15 supra) serían aplicables al caso sub examine.

 

21.             Por lo anterior, la Sala Plena dirime este conflicto de jurisdicciones en el sentido de declarar que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-5152 para lo de su competencia.

 

II.               DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero. - DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Veinticuatro Laboral del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, es la autoridad competente para conocer la demanda promovida por Coomeva E.P.S. S.A. en contra de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social - Fosyga.

 

Segundo. - REMITIR el expediente CJU-5152 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Veinticuatro Laboral del Circuito de Bogotá.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

Ausente con permiso

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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