TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-571/25
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre recobros de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios de salud-PBS
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 571 DE 2025
Referencia: expediente CJU-6325
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 031 laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 061 Administrativo de Bogotá.
Magistrado Sustanciador:
José Fernando Reyes Cuartas
Bogotá, D. C., treinta (30) de abril de dos mil veinticinco (2025)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente,
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. Aliansalud EPS por medio de apoderado, el 18 de diciembre de 2019, presentó demanda contra la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (Adres), con el propósito de que se declare la existencia de una obligación de pago de la Adres a Aliansalud por la prestación de servicios No POS o no cubiertos por el PBS autorizados por fallos de tutela o decisiones del Comité Técnico Científico (CTC), cuyo monto asciende a la suma de $59.932.112, que corresponden a 144 registros[1].
2. Adicionalmente[2] solicitó que se condene a la Adres (c) al pago de saldo no pagado por valor de las prestaciones No POS o no cubiertas por el PBS, ordenadas por fallos de tutela y decisiones del CTC[3]; (d) al pago de los gastos administrativos inherentes a la gestión y manejo de las prestaciones No POS o no cubiertas por el PBS, y que según el artículo 23 de la Ley 1438 de 2011 corresponde al 10% del valor del servicio prestado, esto es, a la suma de $5.993.211[4]; y (e) al pago de los intereses de mora liquidados sobre el valor de cada registro desde el momento en que debieron ser pagados hasta la fecha de pago calculados a la tasa de interés moratorio establecida para los tributos administrativos por la DIAN[5]. Además, subsidiariamente (f) al pago del ajuste por inflación sobre el valor de cada uno de los ítems o registros, desde el momento en que debieron ser pagados hasta la fecha de pago efectivo, calculado de conformidad con el IPC y con incremento del 6% anual[6]; y finalmente (g) al pago de costas y agencias en derecho[7].
3. El Juzgado 031 Laboral del Circuito de Bogotá, el 16 de enero de 2020, rechazó por falta de competencia la demanda ordinaria[8]. La juez citó jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia del 18 de abril de 2018[9] en la que se hizo referencia a un caso similar en el que se atribuía competencia para el conocimiento del proceso a la jurisdicción contenciosa administrativa, con base en el artículo 218 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 104 del CPACA. Por estas razones dispuso el envío del expediente a los juzgados administrativos de Bogotá[10].
4. El Juzgado 061 Administrativo del Circuito de Bogotá, el 7 de julio de 2020, declaró falta de competencia para conocer del proceso y dispuso su remisión al Consejo Superior de la Judicatura, para que resolviera el conflicto suscitado[11]. Lo anterior con base en que el Consejo Superior de la Judicatura, por medio de providencia del 21 de septiembre de 2016[12], determinó que las controversias suscitadas entre una EPS y una entidad pública para el pago de servicios de salud No POS prestados por aquellas, son propias del sistema de seguridad social y deben ser conocidas por el juez laboral, de conformidad con el artículo 2.4 de la Ley 712 de 2001, modificado por el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012[13].
5. Mediante oficio del 18 de febrero de 2025, la Secretaría del Juzgado 061 Administrativo del Circuito de Bogotá, informó que el despacho no halló evidencia del envío de este expediente al Consejo Superior de la Judicatura para la resolución del conflicto suscitado. Por lo anterior, en la fecha mencionada, dispuso su remisión a la Corte Constitucional[14] para que en esta instancia se defina lo pertinente.
6. Este asunto fue repartido al despacho del magistrado sustanciador el 18 de marzo de 2025[15].
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
7. De conformidad con el artículo 241.11 de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones.
2. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
8. Esta corporación ha advertido que para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se cumplan los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, definidos de manera reiterada por este Tribunal[16]. En el asunto de la referencia se satisfacen los anteriores presupuestos porque:
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Tabla 1. Revisión de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones |
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Presupuestos |
Hechos que lo acreditan |
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Subjetivo |
El conflicto se suscita entre una autoridad que hace parte de la especialidad laboral de la jurisdicción ordinaria y otra de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. |
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Objetivo |
Existe una controversia respecto del conocimiento de la demanda de naturaleza declarativa promovida por la EPS Aliansalud contra la Adres, con respecto a pagos de la prestación de servicios de salud que no se encuentran incluidos en el PBS. |
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Normativo |
Las autoridades judiciales enunciaron los fundamentos de índole jurisprudencial y legal en los que soportaron cada una de sus posiciones. Por un lado, el 16 de enero de 2020, el Juzgado 031 Laboral del Circuito de Bogotá, fundamentó su postura en jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y el artículo 104 del CPACA. Por su parte, el 7 de julio de 2020, el Juzgado 061 Administrativo del Circuito de Bogotá, basó su postura en jurisprudencia del Consejo Superior de la Judicatura. |
3. Competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en materia de recobros judiciales al Estado por servicios médicos excluidos del Plan de Beneficios de Salud (PBS). Reiteración del Auto 389 de 2021[17]
10. Mediante el Auto 389 de 2021, esta Corporación determinó que el conocimiento de las controversias relacionadas con recobros a la ADRES por prestaciones no incluidas en el POS, hoy PBS, corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
11. La Corte explicó que este tipo de controversias no corresponden a las previstas en el numeral 4 del artículo 2 del CPTSS, en la medida en que no se relacionan en estricto sentido con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.
12. Ahora bien, el precedente del Auto 389 de 2021 se ha aplicado incluso a las demandas presentadas en contra del Ministerio de Salud y Protección Social y/o diferentes consorcios y fiduciarias encargadas inicialmente del trámite de los recobros. Esto es posible porque: (i) conforme al artículo 66 de la Ley 1753 de 2015, la Adres está adscrita a ese Ministerio y los artículos 26 y 27 del Decreto 1429 de 2016, le transfirieron el deber de ejercer la defensa en los procesos judiciales, así como ejercer los derechos y asumir las obligaciones que con anterioridad había adquirido la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la administración de los recursos del Fosyga; y (ii) el proceso administrativo que se adelantaba para el reconocimiento de los recobros antes de la entrada de funcionamiento de la ADRES[18] se puede equiparar en gran medida al que se adelanta actualmente[19]. De esta manera, en estos casos es posible reiterar la metodología y la regla de decisión del Auto 389 de 2021.
4. Reglas de transición frente al cambio jurisprudencial suscitado en conflictos de jurisdicción relacionados con recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el PBS. Reiteración del Auto 1942 de 2023[20]
13. En el Auto 1942 de 2023, la Sala Plena se pronunció frente a las dificultades derivadas del cambio de jurisprudencia introducido mediante el Auto 389 de 2021, en cuanto a la jurisdicción competente para conocer las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS) y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS.
14. Las referidas dificultades se presentan, principalmente, porque antes de que la Corte Constitucional estableciera la regla de competencia prevista en el Auto 389 de 2021, las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales eran conocidas por la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social, de manera que en general las entidades demandantes no tenían la carga de agotar los requisitos de procedibilidad (recursos obligatorios y conciliación extrajudicial) ni de presentar la demanda dentro del término de caducidad de acuerdo con las normas del CPACA. Sin embargo, tras el cambio de jurisdicción, se enfrentaron a la imposibilidad de cumplir dichos presupuestos. Las referidas reglas de transición diseñadas con el objetivo de salvaguardar el derecho de acceso a la administración de justicia de las entidades recobrantes se resumen así[21]:
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Tabla 2. Universo de casos a los que aplican las reglas de transición |
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Procesos en trámite ante la jurisdicción ordinaria laboral en dos lapsos: |
a) Al momento de la expedición del Auto 389 de 2021 y que, producto del cambio jurisprudencial se remitieron a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Sin embargo, a la expedición del Auto 1942 de 2023, habían sido rechazadas o inadmitidas por una autoridad judicial de dicha jurisdicción.
b) Al momento de la expedición del Auto 389 de 2021 y/o al expedir el Auto 1942 de 2023 y que, producto del cambio jurisprudencial, serán remitidas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo hasta 6 meses después de la expedición del Auto 1942 de 2023 [proferido el 23 de agosto de 2023] y, en esa sede judicial, se deben proferir decisiones de rechazo o inadmisión por el incumplimiento de los requisitos de procedibilidad (recursos obligatorios y conciliación extrajudicial) y del término de caducidad. |
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Demandas promovidas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo en tres momentos:
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c) Después de la expedición del Auto 389 de 2021, inadmitidas o rechazadas a la expedición del Auto 1942 de 2021 por no acreditar el cumplimiento de los requisitos de procedibilidad para acudir ante dicha jurisdicción.
d) Después de la expedición del Auto 389 de 2021 y que se encontraban en trámite al expedir el Auto 1942 de 2023 y, en esa sede judicial se deben proferir decisiones de rechazo o inadmisión.
e) Finalmente, las reglas aplican para las demandas que se iniciaron o se inicien hasta 6 meses después de la publicación del Auto 1942 de 2023 que realizará el Consejo Superior de la Judicatura. |
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Reglas de transición |
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Agotamiento previo de recursos
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Esta obligación no aplica para las acciones de nulidad y restablecimiento de derecho dirigidas contra la ADRES -antes Fosyga-, pues en el procedimiento administrativo especial de recobros contra dicha entidad únicamente se regula un mecanismo de objeción, el cual es potestativo. Las decisiones de la ADRES son definitivas. En esa medida, las autoridades judiciales no deben exigir a los demandantes el agotamiento del anterior procedimiento u otro adicional como requisito para la admisión de la demanda de nulidad y restablecimiento de derecho. |
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Conciliación extrajudicial
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Este requisito no será exigible y como consecuencia los jueces no deben inadmitir o rechazar las demandas por la falta del referido presupuesto.
En los casos en los que las entidades demandantes de forma potestativa hubieran intentado una conciliación previa para acudir al juez laboral, esta podrá ser tenida en consideración por los jueces contenciosos al analizar los presupuestos de la correspondiente acción; sin embargo, las falencias que la misma pueda presentar, en ningún caso acarrearán una obstaculización del derecho de acción.
En los casos en que exista un acuerdo conciliatorio previo entre las partes el juez administrativo deberá valorarlo en garantía de los efectos de la cosa juzgada de la conciliación extrajudicial y el principio de seguridad jurídica.
Sin perjuicio de la no obligatoriedad de este requisito, el juez administrativo, conforme al contenido del artículo 180 de CPACA, en desarrollo de la audiencia inicial deberá invitar a las partes a conciliar. |
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Caducidad del medio de control |
Para los efectos de las presentes reglas, los jueces administrativos deberán valorar la diligencia del demandante contabilizando en cada caso concreto el término de la prescripción que debió tener en cuenta el juez laboral y de la seguridad social. |
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Medidas de publicidad |
Las reglas de transición descritas deberán ser publicadas en la página web y en las redes sociales de la Corte Constitucional y del Consejo Superior de la Judicatura por el término de un (1) mes. La Corte dispuso comunicar el contenido del Auto 1942 de 2023 a (i) las EPS que actualmente se encuentran activas; (ii) los patrimonios autónomos de remanentes de las EPS liquidadas, y (iii) todos los jueces de la República. Asimismo, el Consejo Superior de la Judicatura deberá socializar las reglas de transición entre los jueces por el lapso de 6 meses. |
5. Caso concreto
15. En el asunto de la referencia se presentó un conflicto negativo de jurisdicciones entre el Juzgado 031 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 061 Administrativo del Circuito de Bogotá, de acuerdo con los presupuestos analizados. Para resolver lo anterior, la Sala Plena reiterará el Auto 389 de 2021, según el cual las controversias en las que una EPS demande a la Adres con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de recobros correspondientes a servicios o tecnologías en salud excluidas del extinto POS (hoy PBS), son competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo de conformidad a lo dispuesto en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. En este caso claramente se presenta un conflicto en el marco de una causa judicial promovida por Aliansalud con la finalidad de recobrar respecto de la Adres el pago de 144 registros de servicios y tecnologías de salud suministrados por la demandante a sus usuarios, los cuales no se encuentran incluidos o cubiertos por el POS, hoy PBS, cuyo monto asciende a la suma de $59.932.112.
16. Así las cosas, la Corte, en atención a lo dispuesto en el Auto 389 de 2021 remitirá el expediente CJU-6325 al Juzgado 061 Administrativo del Circuito de Bogotá para que continúe con el presente trámite y verifique/determine la aplicación al caso concreto de las reglas de transición establecidas en el Auto 1942 de 2023. Esta autoridad deberá comunicar la presente decisión al juez laboral involucrado en el conflicto y a los sujetos procesales e interesados.
17. Regla de decisión. El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso-administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la Adres. Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.
6. Anotación final
18. De conformidad con los antecedentes expuestos, la decisión del Juzgado 061 Administrativo del Circuito de Bogotá de suscitar un conflicto negativo de competencias con el Juzgado 031 Laboral del Circuito de Bogotá, data del 7 de julio del año 2020. El envío del expediente a la Corte Constitucional se concretó el 19 de febrero de 2025, es decir, cuatro años y siete meses después. Según el oficio remisorio, en esa fecha establecieron la falta de evidencia de que el conflicto hubiera sido enviado al Consejo Superior de la Judicatura, tal como se había ordenado. La Sala considera que el tiempo transcurrido es excesivo y que las consecuencias son adversas para el proceso y las partes; por eso se ordenará compulsar copias de esta actuación a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial para que investigue la omisión del Juzgado 061 Administrativo del Circuito de Bogotá, de darle trámite oportuno al conflicto de jurisdicciones suscitado. Igualmente se instará a este despacho para que imparta un trámite prioritario a este proceso.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 031 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 061 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y DECLARAR que le corresponde al Juzgado 061 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá el conocimiento de la demanda promovida por la EPS Aliansalud en contra de la Adres.
Segundo. Por medio de la Secretaría General de esta Corporación, REMITIRLE el expediente CJU-6325 al Juzgado 061 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá para lo de su competencia y para que les comunique la presente decisión al Juzgado 031 Laboral del Circuito de Bogotá y a los sujetos procesales e interesados.
Tercero. Por medio de la secretaría de la Corte, COMPULSAR COPIAS de esta actuación a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial para que investigue la omisión del Juzgado 061 Administrativo del Circuito de Bogotá, de darle trámite oportuno al conflicto de jurisdicciones suscitado.
Cuarto. INSTAR al Juzgado 061 Administrativo del Circuito de Bogotá, para que priorice el trámite y decisión del presente proceso.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital, archivo ESCRITO DE DEMANDA 2020-00025pdf , p.2.
[2] Expediente digital, archivo ESCRITO DE DEMANDA 2020-00025pdf, p.10.La demandante Aliansalud EPS explicó que para preservar el derecho fundamental a la vida de los usuarios, entre junio de 2015 y enero de 2017, suministró servicios No POS o no cubiertos por el PBS y los pagó al respectivo proveedor, en cumplimiento de sentencias de tutela y lo ordenado por los CTC. Explicó que la EPS adelantó recobro ante el Fosyga, que no aprobó las solicitudes porque los recobros no cumplían los requisitos de carácter administrativo; además, que la EPS ha incurrido en gastos administrativos con ocasión de la prestación de esos servicios que desbordan su ámbito de acción y responsabilidad. En este panorama, la EPS, el 27 de noviembre de 2019, adelantó el trámite de reclamación administrativa de que trata el art. 6° del CPTSS ante la Adres, pero la entidad no ha efectuado el pago en perjuicio de la accionante.
[3] Expediente digital, archivo ESCRITO DE DEMANDA 2020-00025pdf, p.2.
[4] Expediente digital, archivo ESCRITO DE DEMANDA 2020-00025pdf , p.8.
[5] Expediente digital, archivo ESCRITO DE DEMANDA 2020-00025pdf, p.8.
[6] Expediente digital, archivo ESCRITO DE DEMANDA 2020-00025pdf, p.9.
[7] Expediente digital, archivo ESCRITO DE DEMANDA 2020-00025pdf, p.9.
[8] Expediente digital, archivo ANEXOS 2020-00025pdf, p.2.
[9] Radicado 110010230000201700200-01.
[10] Expediente digital, archivo ANEXOS 2020-00025pdf, p.2.
[11] Expediente digital, archivo 061-2020-00025 PROPORE CONFLICTO DE COMPETENCIA SE REMITE AL CSJpdf, p.1.
[12] Radicado 11001010200020160210300.
[13] [13]Expediente digital, archivo 061-2020-00025 PROPORE CONFLICTO DE COMPETENCIA SE REMITE AL CSJpdf, p.2.
[14] Expediente digital, archivo 02CJU-6325 Correo Remisoriopdf, p.2.
[15] Expediente digital, archivo 03CJU-6190 Constancia de Repartopdf, p.1.
[16] Auto 155 de 2019.
[17] Este acápite retoma las consideraciones del Auto A-022 de 2025.
[18] 1 de agosto de 2017.
[19] El Auto 1942 de 2023 precisó que el procedimiento especial que se adelanta ante la ADRES consagra un mecanismo de réplica frente a la decisión sobre el recobro, el cual debe ser resuelto por la misma entidad. En concreto, el artículo 56 de la Resolución 1885 de 2018 determina que en el procedimiento administrativo de pago de recobros es posible ejercer un trámite de objeción frente a la comunicación inicial de la ADRES. Se evidencia que el procedimiento especial de recobro se ha regulado de forma similar desde el año 2006; teniendo en cuenta que aún no existía la ADRES, las demandas se dirigían generalmente frente al Ministerio de Salud.
[20] Este acápite retoma las consideraciones del Auto A-022 de 2025.
[21] El presente resumen tiene una finalidad meramente informativa y no sustituye los contenidos del Auto 1942 de 2023. Este cuadro ha sido reiterado en los Autos 2414, 2411 y 2425 de 2023, entre otros.