TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-557/24
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias alrededor de contratos en los que intervengan patrimonios autónomos constituidos por transferencia de recursos del Estado
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
SALA PLENA
AUTO 557 DE 2024
Referencia: Expediente CJU-4699.
Asunto: Conflicto de jurisdicciones entre Juzgado 32 Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado 23 Civil Municipal de la misma ciudad.
Magistrado sustanciador:
Vladimir Fernández Andrade.
Bogotá D.C., veinte (20) de marzo de dos mil veinticuatro (2024).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución política, profiere el presente auto respecto del asunto de la referencia, de acuerdo con los siguientes:
I. ANTECEDENTES
1. El 09 de febrero de 2023, el Consorcio Interventor Aquí Tolima instauró demanda declarativa en contra del Patrimonio Autónomo de la Infraestructura FFIE[1], cuya vocería y administración es ejercida por el Consorcio FFIE Alianza BBVA, representado por la sociedad Alianza Fiduciaria S.A. Como pretensión principal solicitó declarar [la] modificación tácita del contrato por allanamiento a la mora en el aporte de las garantías dentro de la ejecución contractual y en consecuencia, declarar la improcedencia de la aplicación de la cláusula penal en la suma de ( ) $49.216.330,8. Como hechos relevantes[2], se advirtió que:
(i) El 22 de octubre de 2015, el Ministerio de Educación Nacional y el Consorcio FFIE Alianza BBVA suscribieron contrato de fiducia mercantil 1380 mediante el cual se creó el Patrimonio Autónomo del Fondo de Financiamiento de la Infraestructura Educativa (FFIE), con el objeto de administrar y pagar las obligaciones que se deriven de la ejecución del Plan nacional de Infraestructura Educativa, a través del patrimonio autónomo constituido con los recursos transferidos del Fondo de Infraestructura Educativa Preescolar, Básica y Media, creado por el artículo 59 de la Ley 1753 del 9 de junio de 2015.
(ii) En la ejecución de dicho contrato, el Consorcio FFIE Alianza BBVA, como vocero y administrador del Patrimonio Autónomo del Fondo de Financiamiento de la Infraestructura Educativa FFIE, adelantó el proceso de selección denominado INVITACIÓN ABIERTA 018 DE 2019 con la finalidad de conformar una lista de elegibles para la suscripción de contratos de interventoría técnica, administrativa, financiera, jurídica y ambiental de las obras para el mejoramiento, adecuación y mantenimiento de instituciones educativas priorizadas por el FFIE.
(iii) En virtud de la convocatoria, el 2 de julio de 2020 entre la parte demandante y el Patrimonio Autónomo del Fondo de Financiamiento de la Infraestructura Educativa - FFIE se suscribió contrato de interventoría con el objeto de realizar la interventoría técnica, administrativa, financiera, jurídica y ambiental al contrato de obra No. 1380-1311-2020[3].
(iv) El 28 de noviembre de 2022, con ocasión al presunto incumplimiento al contrato de interventoría por parte del Consorcio Interventor Aquí Tolima, se le notificó al demandante la decisión del Comité Fiduciario de hacer efectiva la cláusula penal del contrato por la suma de $49.216.330,8.
2. El 3 de marzo de 2023, el Juzgado 23 Civil Municipal de Bogotá rechazó la demanda por falta de competencia funcional y remitió el expediente a los jueces administrativos de la misma ciudad. Sustentó su decisión en que la demanda se circunscribe a aquellos tipos de procesos que se enlistan en el numeral 5º artículo 155 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[4].
3. El 5 de septiembre de 2023, el Juzgado 32 Administrativo del Circuito de Bogotá declaró su falta de jurisdicción para conocer de la demanda, propuso conflicto negativo entre jurisdicciones y remitió el expediente a este tribunal. Sobre el particular, señalo que de un análisis conjunto entre los artículos 15 Código General del Proceso y 104 del CPACA, se concluye que el litigio propuesto nada tiene que ver con un asunto de derecho administrativo, lo cual descarta la aplicación del criterio material o funcional. Además, señaló que las partes intervinientes no tienen la calidad de entidades públicas o particulares que ejerzan función pública, lo que a todas luces descarta la aplicación del criterio orgánico[5].
4. El 12 de septiembre de 2023, el expediente se radicó en Secretaría General de la Corte. El 24 de octubre del mismo año se repartió y dos días después se remitió al despacho para su sustanciación[6].
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
A. Competencia.
5. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.
B. Presupuestos del conflicto entre jurisdicciones.
6. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones, se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[7]. De manera reiterada, la Corte ha considerado que para que estos conflictos se configuren, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo, los cuales se explican en el siguiente cuadro:
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Presupuestos que acreditan un conflicto entre jurisdicciones |
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Subjetivo |
Exige que la controversia se suscite, por al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[8]. |
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Objetivo |
Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[9]. |
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Normativo |
Requiere que las autoridades en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[10]. |
C. Competencia sobre las controversias contractuales que involucran patrimonios autónomos constituidos en su mayoría con recursos públicos. Reiteración de los autos 1029 y 2455 de 2023.
7. En el Auto 1029 de 2023, la Sala Plena resolvió un conflicto entre jurisdicciones con ocasión de una demanda instaurada a través del medio de control de controversias contractuales promovido por una sociedad privada contra un patrimonio autónomo, constituido con recursos públicos del Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda) y administrado por una entidad fiduciaria de naturaleza privada (Fiduciaria Bogotá S.A).
8. En esa oportunidad, la Corte concluyó que estos asuntos son de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo al tener en cuenta: (i) la naturaleza de Fonvivienda y la calidad pública de los recursos que administra, (ii) la figura procesal en la que intervienen las fiduciarias como administradoras de los patrimonios autónomos dentro de estos procesos no son en estricto sentido parte, sino que ostentan esta última condición los patrimonios a quienes aquellas representen[11] y por último, (iii) que [l]as controversias que se susciten alrededor de los contratos celebrados por ese tipo de patrimonios autónomos, constituidos por transferencia de recursos del Estado, con el objetivo de desarrollar programas y proyectos de interés público, deben dirimirse ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, independientemente de la naturaleza jurídica de la entidad fiduciaria que los administra. Lo anterior por tres razones:
(i) De conformidad con el artículo 1233 del Código de Comercio, los patrimonios autónomos se entienden como centros de imputación de responsabilidad contractual independientes a quien los representa; ello implica que los efectos jurídicos de sus actuaciones les incumban exclusivamente a los mismos y que son los únicos que resultarían comprometidos con la decisión de fondo.
(ii) Tanto en su origen como en su destinación los recursos recibidos son de naturaleza pública, la cual no se modifica por celebrarse un contrato de fiducia mercantil, por cuanto los mismos no ingresan al patrimonio de la sociedad fiduciaria, sumado a lo anterior, siguen orientados al cumplimiento de una función administrativa.
(iii) Y, [c]omo la totalidad de tales dineros es transferida desde el erario público, para los solos efectos del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, el patrimonio autónomo puede asimilarse a una entidad pública, por tener aportes o participación estatal igual o superior al 50%. Por tanto, la resolución de las controversias derivadas de los contratos en los que intervenga el fideicomiso constituido en esas condiciones corresponde a la jurisdicción de lo contencioso-administrativo conforme al artículo 104.2 del CPACA.
9. En suma, la Sala concluyó indicando que en este tipo de asuntos, la aplicación de las reglas del CPACA no dependía de la naturaleza jurídica de la entidad que gestionaba el patrimonio autónomo ya que lo que determina la competencia es la manera en que este se encuentre integrado. Así, se asignó el conocimiento de ese asunto a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en la medida de que se demandó un patrimonio autónomo, equiparando a este a una entidad pública por estar conformado por aportes mediante los cuales el Estado busca desarrollar programas de interés público, sin que fuera relevante que la administración y vocería del demandado fuera ejercida por una compañía de naturaleza privada, puesto que su intervención no era determinante para definir la competencia, ya que quien fungía verdaderamente como parte en el proceso era el fideicomiso que representaba.
10. Esta posición fue extendida en el Auto 2455 de 2023, en el que se dirimió un conflicto entre jurisdicciones ocasionado a partir de la demanda de responsabilidad civil contractual presentada por Faride de la Roche Buriticá y Geison Valencia de la Roche contra Cemex Colombia S.A, Obra Mayor Tecnológica S.A.S, Instituto de Desarrollo Municipal de Dosquebradas (IDM) y Juan Carlos Gaviria Trujillo. El conflicto fue asignado a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en atención a que los recursos que conforman el patrimonio autónomo provienen del Instituto de Desarrollo Municipal de Dosquebradas (IDM). Por lo tanto, se evidencia que su constitución proviene de recursos públicos.
11. Por último, recientemente en el Auto 020 de 2024, la Sala Plena explicó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente de aquellos asuntos relacionados con la eventual responsabilidad de los patrimonios autónomos en el marco de los contratos que celebran las sociedades fiduciarias que actúan como sus voceras y administradoras porque (i) se ha tenido como parte del proceso al patrimonio autónomo, asimilándolo a una entidad pública; y (ii) se ha valorado la naturaleza pública de los recursos, en atención a la composición del patrimonio. Esto último bajo dos perspectivas: una amplia, soportada en el hecho que cuando una entidad pública aporte recursos al patrimonio autónomo sin importar el monto del aporte- estos siguen afectos a una destinación pública que no se muta con la transferencia de recursos al estar afecta a un objetivo de interés público, y otra más restringida que atiende al concepto de entidad o ente estatal según lo dispuesto en el parágrafo del artículo 104 del CPACA. Todo esto, conforme a la posición desarrollada por el Consejo de Estado, por lo que los fundamentos jurídicos para dirimir el conflicto se han enfocado en la naturaleza del patrimonio autónomo, sin tomar en consideración la naturaleza de la sociedad fiduciaria.
D. Examen del caso concreto.
12. En el asunto objeto de decisión, se cumplen con los tres presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones por las siguientes razones:
(i) Presupuesto subjetivo: el conflicto se suscitó entre Juzgado 32° Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado 23º Civil Municipal de la misma ciudad, autoridades que integran distintas jurisdicciones.
(ii) Presupuesto objetivo: se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla, específicamente, se trata del conocimiento de la demanda ordinaria declarativa instaurada por el Consorcio Interventor de Aquí Tolima en contra del Patrimonio Autónomo de la Infraestructura FFIE y el Consorcio FFIE Alianza BBVA, en relación con el subcontrato 1380-1311 de 2020.
(iv) Presupuesto normativo: las dos autoridades judiciales en conflicto citaron y justificaron su falta de jurisdicción en los artículos 155 y 104 del CPACA y 15° del CGP.
13. Superado el anterior estudio, es necesario aplicar la regla jurisprudencial fijada en los autos 1029 y 2455 de 2023, en el sentido de declarar que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de los procesos relativos a los contratos en los que intervengan patrimonios autónomos que sean constituidos en su mayoría con recursos públicos, tal como sucede en esta oportunidad con la demanda instaurada por el Consorcio Interventor Aquí Tolima en contra del Patrimonio Autónomo de la Infraestructura FFIE, cuya vocería y administración es ejercida por el Consorcio FFIE Alianza BBVA. Esto, debido a que el patrimonio autónomo referido está constituido por recursos públicos conforme al artículo 59 de la Ley 1753 de 2015 y en consecuencia, es asimilable a una entidad pública para efectos de dirimir el presente conflicto entre jurisdicciones.
14. Por lo anterior, se concluye que el juez competente para resolver esta demanda es el Juzgado 32 Administrativo del Circuito de Bogotá y se le remitirá el presente asunto para lo de su competencia y para que comunique esta decisión a los interesados.
E. Regla de decisión.
15. De conformidad con el numeral 2 y el parágrafo del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos relativos a los contratos en los que intervengan patrimonios autónomos que sean constituidos en su mayoría con recursos públicos, o haya evidencia de que así es, independientemente de la naturaleza jurídica de la sociedad o entidad público financiera que ejerza su administración y vocería. Esto, en atención a que los patrimonios autónomos son la parte del proceso que tiene relación con las obligaciones contractuales objeto de discusión[12].
III. DECISIÓN
Con base en lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero: DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 32 Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado 23 Civil Municipal de la misma ciudad, y DECLARAR que el Juzgado 32 Administrativo del Circuito de Bogotá es la autoridad competente para conocer de la demanda instaurada por Consorcio Interventor de Aquí Tolima en contra del Patrimonio Autónomo de la Infraestructura (FFIE) y el Consorcio FFIE Alianza BBVA.
Segundo: REMITIR el expediente CJU-4699 al Juzgado 32 Administrativo del Circuito de Bogotá para que continúe con el trámite del proceso y comunique la presente decisión a los interesados, incluyendo el Juzgado 23 Civil Municipal de la misma ciudad.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
Ausente con excusa
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Patrimonio creado a través del artículo 59 de la Ley 1753 de 2015.
[2] Archivo 01DemandaConAnexos.pdf.
[3] Archivo 01DemandaConAnexos.pdf, págs. 6-sgtes. El contrato de obra No. 1380-1311-2020, comprenden el diagnóstico y/o actualización y/o complementación y/o elaboración de estudios y diseños y la ejecución de las obras necesarias para la adecuación, mejoramiento y mantenimiento correctivo de las instituciones rurales, comedores y residencias escolares, priorizados por el Fondo de Financiamiento de la Infraestructura Educativa - FFIE, en desarrollo del PNIE.
[4] En adelante se denominará CPACA. Archivo 02AutoRechazaDemandaFactorFuncional.pdf.
[5] Archivo 06AutoConflicto.pdf.
[7] Corte Constitucional, autos 345 de 2018, 328 de 2019 y 452 de 2019.
[8] Corte Constitucional, Auto 452 de 2019, a través del cual se reitera el Auto 155 de 2019. En idéntico sentido, Auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 de 2018 y 716 de 2018.
[9] Así las cosas, no existirá conflicto cuando se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe o el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional.
[10] No existirá conflicto cuando se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, una de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos, aparentemente, fundamento normativo alguno, al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[11] Al respecto, la Corte expuso que dicha situación era reconocida por el artículo 53.2 del Código General del Proceso que dispone que los patrimonios autónomos pueden ser parte en un proceso judicial, sin que para el efecto se exija que la misma calidad concurra en la sociedad fiduciaria que hace las veces de vocera.
[12] Regla de decisión de los autos 1029 y 2455 de 2023.