Sentencia A. 553/25

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-553/25

 

SOLICITUD DE NULIDAD DE AUTO DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Rechazar por extemporánea la solicitud de nulidad

 

SOLICITUD DE NULIDAD AUTO DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Rechazar por improcedente

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

Auto 553 de 2025

 

Referencia: solicitud de nulidad del Auto 007 de 2025. Valoración de la suficiencia de la Unidad de Pago por Capitación. 

 

Magistrado ponente:

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

 

Bogotá D.C., veintitrés (23) de abril de dos mil veinticinco (2025).

 

En ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9.º de la Constitución Política, el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991 y el artículo 106 del Reglamento Interno de la Corte Constitucional (Acuerdo 02 de 2015), la Sala Plena procede a resolver la solicitud de nulidad presentada contra el Auto 007 de 2025.

 

I.        ANTECEDENTES

 

1.   Con el objetivo de estudiar la solicitud de nulidad del Auto 007 de 2025, la Sala realizará una síntesis del auto objeto de revisión y abordará el requerimiento planteado por el Ministerio de Salud y Protección Social.

 

Breve contexto del Auto 007 de 2025[1]

 

2.   El Auto 007 del 23 de enero de 2025 fue proferido por la Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-760 de 2008 en el marco de la supervisión de las órdenes vigésimo primera y vigésimo segunda[2] de la sentencia estructural. Allí la Sala analizó si la UPC (Unidad de Pago por Capitación) fijada para el 2024 era suficiente para que las EPS (Entidades Promotoras de Salud) financiaran todos los servicios y tecnologías incluidas en el PBS (Plan de Beneficios en Salud) con cargo a la UPC[3].

 

3.   Sobre el particular, la Sala encontró que (i) la metodología empleada por el MSPS para analizar la suficiencia de la UPC requería ser actualizada constantemente acorde a las necesidades del SGSSS (Sistema General de Seguridad Social en Salud)[4], además de contar con la participación de diferentes sectores, (ii) los costos eran mayores que los ingresos, por lo que la UPC calculada no cubría todos los servicios PBS UPC y se dejó de lado el aumento de la siniestralidad para calcular el valor de la prima, (iii) la actualización de la UPC debía realizarse sobre la base del IPC (Índice de Precios al Consumidor), (iv) el MSPS debía efectuar reajustes periódicos de la UPC para disminuir el tiempo que transcurre entre su cálculo y la época en que se emite la  información usada para ello, (v) debía establecerse un periodo de transición para que una vez reajustada la UPC, las EPS contaran con tiempo para rehacer sus reservas técnicas, (vi) correspondía reajustar el valor de la UPC del 2024, con base en las variables y ajustadores de riesgo que influyeran en el cálculo, además del rezago que pudiera existir desde 2021 y (vii) debía crearse un mecanismo de ajuste ex post de la UPC.

 

4.   Esta decisión también verificó las deficiencias del sistema de información, sobre lo cual concluyó, entre otras cosas, que (i) persistía la mala calidad de la información usada por el Minsalud para calcular la UPC, (ii) la metodología empleada para la recolección de datos para calcular la UPC-C no contaba con validadores efectivos de la información. Además, (iii) en relación con la UPC-S, evidenció que los reportes analizados no versaron sobre datos propios de las EPS del RS ni habían mejorado en cuanto a la cantidad, calidad y validación.

 

5.   Finalmente, sobre la equiparación de la UPC-S[5] en un 95 % al de la UPC-C[6], la Corte encontró que permanecía la diferencia en ambos regímenes. Se identificó que a pesar de que, en años anteriores (2019 a 2021), se logró una disminución en esa brecha, en 2022 y 2023 esta se amplió nuevamente, a casi el doble, sin que el MSPS hubiese reportado medidas o avances concretos para reducir esta disparidad reconocida desde el 2012. La Sala concluyó que este retroceso reflejaba no solo ausencia de medidas para equiparar la UPC, sino también en los avances previos en la reducción de la brecha entre ambos regímenes.

 

6.   En consecuencia, la Sala declaró el incumplimiento general en relación con el componente de suficiencia de la UPC en los dos regímenes y se impartieron las siguientes órdenes para avanzar en la materialización de los mandatos proferidos en la sentencia estructural relacionados con la financiación del sistema de salud: (i) crear una mesa de trabajo para revisar y lograr la suficiencia la UPC del 2024[7], (ii) reajustar la metodología para calcular el valor de la UPC para las siguientes vigencias bajo condiciones específicas y (iii) desarrollar una herramienta para contrastar la información de las EPS con otra fuente.

 

7.   Solicitud de aclaración del Auto 007 de 2025. Mediante el Auto 089 del 4 de febrero de 2025 la Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-760 de 2008, evaluó la solicitud de aclaración del Auto 007 de 2025 presentada por Minsalud en la que formuló cincuenta interrogantes y catorce motivos de duda[8]. Si bien la Sala encontró superados los requisitos de legitimación en la causa y oportunidad, no se cumplió con la carga argumentativa. Lo anterior, toda vez que la solicitud del Ministerio no reflejaba dudas en relación con la redacción de la orden, una palabra o frase concreta contenida en ella, sino que, por el contrario, su intención fue (i) emitir juicios de valor sobre el contenido de la providencia, (ii) solicitar lineamientos sobre la manera en la que debía ejecutar los mandatos y (iii) cuestionar las competencias de la Corte. Argumentos que buscaban discutir el fondo del asunto, lo cual no está permitido para las solicitudes de aclaración de providencias judiciales conforme a lo establecido en la jurisprudencia constitucional y el artículo 285 del Código General del Proceso.

 

La solicitud de nulidad del Auto 007 de 2025

 

8.   El 18 de febrero de 2025 el director jurídico del MSPS, le solicitó a la Corte declarar la nulidad del Auto 007 de 2025. Manifestó que se acreditaron los requisitos formales de procedencia para la solicitud y que no contaba con otro mecanismo procesal para controvertir “los defectos y vicios de los que adolece el Auto 007 de 2025”[9]. Fundamentó su escrito en los siguientes argumentos:

 

9.   Alegó la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, contradicción y defensa porque no conoció ni controvirtió las pruebas allegadas por los actores que participaron en la discusión de la suficiencia de la UPC. Además, sostuvo que la Sala no valoró el “[e]studio de suficiencia y de los mecanismos de ajuste de riesgo para el cálculo de la Unidad de Pago por Capitación 2024: Recursos para garantizar la financiación de tecnologías y servicios de salud en los regímenes Contributivo y Subsidiado” elaborado por esa cartera.

 

10.   Indicó que, primero, se incurrió en un defecto orgánico. Consideró que la Sala de Seguimiento no tenía competencia para declarar la insuficiencia de la UPC de 2024 ni ordenar el reconocimiento del rezago de años anteriores porque eso le correspondía a la jurisdicción contenciosa administrativa. Ello porque “la competencia para conocer y decidir sobre la legalidad de los actos administrativos […] recae exclusivamente en el Consejo de Estado”[10].

 

11.   Segundo, alegó la configuración de un defecto fáctico porque la Sala declaró la insuficiencia de la UPC para el 2024 y ordenó el reajuste de otras vigencias sin sustento probatorio. Para el solicitante, existió una omisión en el decreto de pruebas que eran necesarias en el proceso, ya que “en ningún [sic] parte de la providencia señalada se valoró, o en su defecto, se mencionó, por lo menos un estudio técnico que soporte la insuficiencia de la Unidad de Pago por Capitación (UPC) para el año 2024 y la necesidad de reajustar la UPC de 2021, 2022 y 2023 […]”[11]. Consideró que se dio una “valoración caprichosa y arbitraria” de las pruebas presentadas porque, según el MSPS, la Sala se basó solo en las afirmaciones de las EPS y sus agremiaciones “sin contar con un estudio técnico imparcial que respaldara tal determinación [la declaración de insuficiencia]”[12]. En suma, estimó que no se valoró en su integridad el material probatorio.

 

12.   Tercero, encontró configurado un defecto material o sustantivo “toda vez que con las ordenes [sic] impartidas la mayoría de la Sala inobservó e inaplicó la normatividad vigente, como también hizo una indebida aplicación de la ‘Ley 1757 de 2015 [sic]’, y se presentó una evidente y marcada contradicción entre los fundamentos y la decisión”[13]. Asimismo, afirmó que la Sala inaplicó e inobservó el marco normativo vigente relativo a las reservas técnicas “ya que implicaría la inobservancia e inaplicación del artículo 2.5.2.2.1.9 del Decreto 780 de 2016, así como la inaplicación de la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la materia, el cual es el juez natural del asunto. Además, se omite el deber legal y reglamentario de la Superintendencia Nacional de Salud en cuanto a la vigilancia, control e intervención de las EPS respecto al manejo de las reservas técnicas”[14].

 

13.   Por otra parte, expuso que la Sala equiparó la UPC con una política pública “en la que deba garantizarse la promoción, protección y garantía de modalidades de participación”[15].

 

14.   Sostuvo que la Corte desconoció “la necesidad de validar la calidad, consistencia y veracidad de la información reportada por la EPS”[16], e inaplicó todas las normas legales y reglamentarias que establecen el deber de las EPS de reportar información confiable para el cálculo de la UPC. Consideró que en ellas recaía la responsabilidad de ajustar sus procedimientos internos para tal fin. Finalmente, sostuvo que se inobservaron e inaplicaron las disposiciones legales y se desconoció el precedente judicial que establece que la UPC es un monto fijo por ser una prima ex ante y por ende no admite ajustes ex post. Relató que las órdenes entorno al ajuste ex post “desnaturalizan” la teoría de seguros que permea la UPC.

 

15.   Cuarto, el MSPS sostuvo que se violó directamente la Constitución en cuanto a los preceptos de la omisión y extralimitación de las funciones y, con ello se desconocieron las disposiciones que establecen que la competencia para fijar la UPC está en cabeza del MSPS. Lo anterior, ya que lo ordenado en los numerales 3.1., 3.2. y 3.3. del ordinal 3.º del Auto 007 de 2025 violan directamente los artículos 6, 121, y 122 de la Carta Política.

 

16.   Por último, el MSPS señaló la existencia de una incongruencia entre la parte considerativa y resolutiva del Auto 007 de 2025. Expuso que era sorpresivo e inesperado que en el fundamento jurídico 211, la mayoría de la Sala condicionara “la declaratoria del incumplimiento general de las órdenes vigésima primera y vigésima segunda de la Sentencia T- 760 de 2008, a que el Ministerio adopte nuevas medidas y reporta [sic] sus resultados, y a renglón seguido, señala expresamente que procederá a solicitar memorias, actas y resultados de las mesas técnicas efectuadas en el 2024”[17].

 

Trámite procesal.

 

17.   El 21 de febrero de 2025, en atención a lo dispuesto en el artículo 106 del Acuerdo 02 de 2015 de la Corte Constitucional, la Secretaría General de esta Corporación corrió traslado de la solicitud de nulidad. A continuación, se resumen las respuestas recibidas:

 

 

II.              CONSIDERACIONES

 

Competencia

 

18.   La Sala Plena es competente para pronunciarse sobre la solicitud presentada de conformidad con lo establecido en el artículo 49 del Decreto Ley 2067 de 1991 y en el artículo 103 del Reglamento Interno de la Corte Constitucional.

 

Procedencia excepcional de la nulidad de providencias dictadas por la Corte Constitucional. Reiteración de jurisprudencia[22]

 

19.   Según lo ha reconocido esta Corte, “las nulidades son irregularidades que se presentan en el marco de un proceso, que vulneran el debido proceso y que, por su gravedad, el legislador -y excepcionalmente el constituyente- les ha atribuido la consecuencia -sanción- de invalidar las actuaciones surtidas”[23]. Esto significa que tanto su estudio como declaración permiten controlar la validez de las actuaciones procesales con el objetivo de que se respete el debido proceso de las partes^[24].

 

20.   En el caso de los procesos que se surten ante esta corporación las nulidades solo proceden en casos excepcionales[25]. Tanto así, que se ha admitido su procedencia “cuando se verifica la existencia de una violación indudable, probada, notoria, significativa y trascendental a esta garantía, que tenga repercusiones sustanciales y directas sobre la decisión o sus efectos”[26]. En consecuencia, las solicitudes de nulidad que se presenten ante la Corte no pueden ser utilizadas como un nuevo recurso o una instancia adicional que permita examinar la corrección jurídica de los argumentos expuestos en la providencia que se cuestiona[27].

 

21.   Al respecto, la Corte ha sido enfática en afirmar su carácter excepcional a través de las siguientes subreglas constitucionales^[28]:

 

(i)  La nulidad es un incidente especial que puede ser presentado antes o después de proferido el fallo (incluso declararse de oficio) siempre que sea imputable directamente al contenido de la decisión[29].

 

(ii)   Su procedencia no constituye una regla general al estar restringida a que esté demostrada, de manera indudable y cierta, la existencia de situaciones jurídicas verdaderamente especialísimas y extraordinarias[30].

 

(iii)     Se debe cumplir una exigente carga argumentativa. Por lo tanto, debe existir una debida fundamentación[31] y demostrarse la relación entre la providencia y la violación al debido proceso[32].

 

(iv)  La irregularidad procesal endilgada debe producir efectos sustanciales y directos de tal significación y trascendencia que de haberse advertido a tiempo la decisión no hubiere sido la misma o, en su defecto, que su oportuna percepción hubiere implicado cambios radicales reflejados en aquella o en sus efectos. Así, se trata de irregularidades superlativas y ostensibles, esto es, de una notoria, flagrante, significativa y trascendental vulneración del debido proceso[33].

 

(v)   La interpretación conjunta de los artículos 29 y 243 de la Constitución, permiten señalar que las solicitudes de nulidad “no pueden convertirse en un mecanismo para reabrir el debate, ventilar simples desacuerdos o controvertir aspectos de la decisión que, en su momento, la Corte haya examinado”^[34]. En esa medida, la nulidad no es una nueva oportunidad procesal (ej. probatoria) para cuestionar la posición jurídica a través de la cual se resolvió el problema jurídico, ni puede usarse como medio para proponer nuevas controversias. Entonces, la inconformidad frente a) al sentido de la decisión; b) sus fundamentos teóricos, probatorios o procesales; y c) su redacción o estilo argumentativo, no son motivos para anular una providencia[35].

 

(vi)      No constituye materialmente una impugnación (ni es una nueva instancia, ni tiene la naturaleza de un recurso), tampoco una apelación que permita controvertir lo decidido, cuestionar el razonamiento jurídico en que se funda la decisión y proponer nuevas cuestiones que no hicieron parte del asunto resuelto[36].

 

(vii)   La infracción del debido proceso no puede fundarse en un desacuerdo acerca de los fundamentos o efectos de la decisión. Tampoco puede tener como premisa aquella que el solicitante, según su propia interpretación de los hechos o las normas aplicables, considere como una mejor aproximación hermenéutica. El carácter definitivo y vinculante de las decisiones de la Corte (art. 243 C. Pol.) no puede quebrarse a partir de cualquier disparidad. Los efectos de la cosa juzgada solo pueden aniquilarse cuando, sin duda alguna, se concluye que el debido proceso ha sido violado[37].    

 

(viii)     Tratándose de la nulidad promovida contra sentencias de control abstracto la regla se hace más estricta y, por tanto, la violación al debido proceso es todavía más excepcional (no versa sobre derechos subjetivos). Exige una mayor carga argumentativa que demuestre la violación al debido proceso como consecuencia directa de la sentencia, lo cual atiende a que el control de constitucionalidad no se tramita mediante un proceso contradictorio que genere relaciones procesales, por una parte, entre sujetos intervinientes cuyos intereses particulares deba decidir la Corte ni, por lo mismo, respecto de los que sea predicable el derecho de defensa; ni entre sujetos intervinientes y las autoridades que participaron en la aprobación de la norma objeto de control, por la otra, pues todos, ciudadanos y autoridades, persiguen el mismo interés como es la defensa de la Constitución[38].

 

22.   Conforme a lo expuesto, la Corte ha decantado algunas condiciones necesarias para la procedencia excepcional de la nulidad, a saber, unas de carácter formal y otras de naturaleza material. Se resalta que para la prosperidad de una nulidad se deben acreditar conjuntamente todos los requisitos formales y por lo menos uno de los sustanciales[39]. 

 

23.   Los requisitos formales, cuya concurrencia se exige so pena del rechazo de la solicitud, son (i) la legitimación en la causa, pretende que quien la solicite sea el responsable del cumplimiento de las órdenes generales emitidas en la sentencia objeto de verificación de cumplimiento y los destinatarios de las providencias emitidas en sede de seguimiento[40], (ii) la oportunidad[41] exige que la nulidad se presente dentro del término de ejecutoria del respectivo proveído, es decir, los tres días siguientes a su notificación. Cabe resaltar que otras solicitudes posteriores a la emisión de la providencia (verbigracia, la solicitud de aclaración) no modifican el término de su ejecutoria ni amplían el plazo para solicitar una nulidad. Al respecto, esta Corporación ha sido estricta en que, con miras a preservar principios como el de la seguridad jurídica, la aplicación de la regla contenida en el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991 debe ser aplicada de manera precisa[42] y (iii) la carga argumentativa, que implica que la solicitud demuestre que la providencia cuestionada incurrió en una grave violación del derecho fundamental al debido proceso[43]. Lo cual requiere “fundamentos claros, ciertos, serios y coherentes la [hipótesis] de nulidad invocada, la incidencia en la decisión adoptada y la evidente violación del debido proceso”[44].

 

24.   Sobre el tercer presupuesto, la Corte ha determinado que se acredita una  carga argumentativa mínima cuando la solicitud de nulidad presenta razones (i) claras, esto significa que deben presentar una exposición lógica de las razones por las cuales se cuestiona la providencia; (ii) expresas, es decir, que se funden en contenidos objetivos y ciertos de la providencia cuestionada y no en interpretaciones subjetivas de la decisión o de la jurisprudencia constitucional; (iii) precisas, toda vez que los cuestionamientos deben ser concretos y no simples juicios generales e indeterminados acerca de la presunta irregularidad; (iv) pertinentes, por cuanto los cuestionamientos deben estar referidos a una presunta vulneración grave al debido proceso y no a reabrir el debate jurídico o probatorio concluido y, (v) suficientes en la medida en que deben aportar los elementos necesarios que permitan evidenciar la existencia de una presunta irregularidad violatoria del debido proceso^[45].

 

25.   Con relación a los requisitos materiales la jurisprudencia constitucional ha ejemplificado algunas situaciones que pueden dar lugar a la declaración de nulidad, en razón a que materializan una vulneración del debido proceso “ostensible, probada, significativa y trascendental, es decir, que tenga repercusiones sustanciales y directas en la decisión o en sus efectos”[46], a saber: (i) cambio de jurisprudencia; (ii) desconocimiento de las mayorías legalmente establecidas, (iii) incongruencia entre la parte considerativa y resolutiva, (iv) órdenes a particulares no vinculados; (v) elusión arbitraria del análisis de asuntos de relevancia constitucional y (vi) desconocimiento de la cosa juzgada constitucional.

 

26.   En suma, la declaratoria de nulidad de una providencia proferida por la Corte Constitucional solo prospera si se acreditan los requisitos formales y se demuestra la ocurrencia de una situación que dé lugar a la afectación grave del debido proceso, como los ejemplos de hipótesis sustanciales a los que se ha hecho alusión. De no ser así, la naturaleza excepcional de esta clase de incidentes obliga a denegar la nulidad.

 

Caso concreto

 

27.   En primer lugar, la Sala verificará el cumplimiento de los requisitos de procedibilidad que deben satisfacer las solicitudes de nulidad contra las decisiones proferidas por esta Corporación, a saber, (i) legitimación en la causa, (ii) oportunidad y (iii) carga argumentativa.

 

28.   En relación con la legitimación en la causa, la Sala encuentra acreditado este presupuesto. Se observa que la nulidad fue interpuesta por el director Jurídico del MSPS en representación de esa entidad. En ese sentido, se cumple con este presupuesto, pues el Ministerio de Salud es el obligado a cumplir con las órdenes vigésimo primera y vigésimo segunda de la Sentencia T-760 de 2008, marco en el que fue expedido el Auto 007 de 2025 mediante el cual la Sala Especial declaró el incumplimiento general en relación con el componente de suficiencia de la UPC en los dos regímenes e impartió las órdenes necesarias para avanzar en el cumplimiento de los mandatos proferidos en la sentencia estructural. 

 

29.   En materia de oportunidad, la Sala advierte que el Auto 007 de 2025 fue notificado mediante estado núm. 012 del 28 de enero de 2025[47]. En ese sentido, el término de ejecutoria de dicha providencia se surtió los días 29, 30 y 31 de enero de los corrientes. Por su parte, la petición de nulidad fue presentada el 18 de febrero de la presente anualidad, es decir, doce días después de la ejecutoria del Auto 007 de 2025. De manera que, este requisito no se encuentra satisfecho por las siguientes razones. 

 

30.   La cartera de salud indicó que la solicitud fue presentada dentro del término de ejecutoria de la providencia que resolvió la solicitud de aclaración del Auto 007 de 2025.  Desde luego, esta afirmación se fundamenta en lo dispuesto en los artículos 285 y 302 del CGP[48]. No obstante, esta Corte ha señalado que en virtud del artículo 49 del Decreto 2067 de 1991, debe entenderse que las decisiones proferidas por esta Corporación quedan ejecutoriadas en el mismo momento en el que son emitidas. En el Auto 1736 de 2022, se resaltó que “el término para solicitar la nulidad de una providencia (trámite excepcional y extraordinario) no admite dilaciones ni flexibilizaciones en la regla ya prevista, esto es, que el incidente solo puede ser promovido dentro de los tres días siguientes a la notificación de la decisión judicial”[49].

 

31.   En conclusión, no es posible que en estos eventos se aplique analógicamente lo establecido en el CGP, pues las reglas formales de procedencia del incidente de nulidad deben ser aplicadas en un sentido estricto de conformidad con el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991. Adicionalmente, cabe resaltar a la cartera de salud que tanto las solicitudes de aclaración como los incidentes de nulidad no suspenden los efectos de las decisiones proferidas por la Corte Constitucional. Esta precisión resulta especialmente relevante para reforzar el carácter inmediato y obligatorio de las órdenes emitidas, así como para evitar interpretaciones que puedan llevar a postergar su cumplimiento. En ese sentido, en la Sentencia T-627 de 2012 este Tribunal reiteró que las decisiones de la Corte surten efectos desde su ejecutoria y que una eventual solicitud de nulidad no tiene efectos suspensivos. En concreto, manifestó que “una eventual solicitud de nulidad de la decisión no tendrá ninguna incidencia en el cumplimiento de lo que aquí se ordene, pues la nulidad no es un recurso contra la decisión ni tiene un efecto suspensivo sobre la misma”.

 

32.   La Sala aclara que, aunque solo el Auto 1736 de 2022 se ha pronunciado de manera expresa sobre la improcedencia de computar el término para presentar una solicitud de nulidad desde la resolución de una aclaración, esta ha sido la práctica constante de la Corte en otros casos, como se puede constatar en los Autos 1404 de 2024 y 010 de 2025. En dichas providencias, la Corte ha evaluado el requisito de oportunidad con base en la fecha de notificación de la decisión cuestionada, sin considerar la fecha en que se resolvió la aclaración[50].

 

33.   Por lo anterior, la presente petición debió radicarse, a más tardar, el 31 de enero de 2025. Lo cual, al no ocurrir, torna improcedente la solicitud interpuesta por el MSPS, al ser manifiestamente extemporánea. Con fundamento en ello, la Corte deberá rechazar la solicitud, ya que, una vez determinado el incumplimiento de uno de los requisitos formales, resulta innecesario continuar con el análisis de los demás requisitos y, naturalmente, con un estudio de fondo de la solicitud.

 

34.   Ahora bien, en gracia de discusión tampoco se satisface el requisito de carga argumentativa. Lo anterior, toda vez que el requerimiento planteado pretende ser utilizado como una nueva oportunidad procesal para reabrir el debate jurídico[51] con base en interpretaciones subjetivas y aspectos adicionales[52] a lo esbozado en el Auto 007 de 2025, y además expresa una inconformidad frente a la decisión[53], como se pasa a exponer.

 

35.   La solicitud no se funda en razones claras, expresas, precisas, pertinentes y suficientes. Al analizar la petición de nulidad, la Corte advierte que no se cumplen los criterios que permiten acreditar la carga argumentativa mínima que requiere una solicitud de este tipo para que este tribunal asuma su estudio de fondo.

 

36.   En ese sentido, la Sala Plena encuentra que las afirmaciones del MSPS referidas a que la Sala Especial (i) no puso en conocimiento del MSPS las pruebas y documentos allegados por los actores que participaron dentro de la discusión de suficiencia de la UPC, (ii) no realizó la valoración probatoria de un estudio técnico realizado por la cartera de salud[54] y (iii) que la Corte no tenía competencia ni el sustento probatorio para declarar la suficiencia de la UPC y ordenar el reconocimiento del rezago de los años 2021, 2022 y 2023, no son expresas, objetivas ni ciertas porque se fundan en apreciaciones subjetivas que parten del desacuerdo del peticionario frente al contenido de la decisión adoptada.

 

37.   En efecto, el MSPS ignoró que, en el marco del seguimiento a la sentencia estructural las autoridades y entidades participantes tienen la facultad de remitir y solicitar a la Sala Especial los reportes que consideren pertinentes o sobre los que requieran realizar alguna consulta.  Frente a la temática particular, mediante auto del 12 de marzo de 2024, la Sala Especial ordenó correr traslado de la totalidad de la documentación recibida por parte de todas las entidades y grupos de apoyo a todos los participantes en atención a la metodología de la sesión técnica, situaciones que desvirtúan lo dicho por el MSPS.

 

38.   Adicionalmente, es preciso resaltar que, debido al sinnúmero de documentos allegados, se realiza una recopilación de la información que permite una valoración más completa y detallada de la problemática al interior de la orden, lo que facilita un análisis más preciso y fundamentado en la toma de decisiones. En gracia de discusión, la Sala sí tuvo en cuenta el estudio de la suficiencia y cálculo de la UPC 2024[55] dentro del estudio de la documentación allegada; además, convocó a una sesión técnica pública en la que participó el Minsalud y donde tuvo la oportunidad de aportar documentos[56], que también fueron valorados.

 

39.   Sobre la falta de competencia para declarar la suficiencia de la UPC, la Sala señala que dicha cuestión fue objeto de pronunciamiento en el Auto 089 de 2025 ante un planteamiento similar (supra 7). Lo que demuestra la intención del peticionario de cuestionar por segunda ocasión la decisión adoptada por esta Corporación por su inconformidad con lo allí resuelto[57]. Ante esto, la Sala aclara que, si bien se pueden utilizar los mecanismos dispuestos para controvertir una decisión judicial, toda vez que su objetivo radica en el diálogo que se suscita entre las partes dentro del proceso de una manera civilizada, lo cierto es que esto no puede emplearse para dilatar el cumplimiento de una providencia impartida por la Corte en aras de proteger el derecho fundamental a la salud. Por consiguiente, el ánimo de incumplir funciones constitucionales propias por parte de las respectivas autoridades obligadas, en principio, expresa un abuso de los medios del derecho y un impedimento para el derecho de acceso a la administración de justicia[58] y, por ello, las autoridades competentes (Procuraduría General de la Nación o la Comisión Nacional de Disciplina Judicial) deberán, en caso de ser necesario, investigar posibles faltas disciplinarias y sancionar según corresponda. 

 

40.   Ahora, el Auto 089 de 2025 precisó que “la labor de seguimiento se circunscribe a determinar si el Ministerio ha acatado las órdenes impartidas en la Sentencia T-760 de 2008 sobre la suficiencia de la UPC, en el marco de las órdenes 21 y 22, pero no es su función establecer cuál es el valor suficiente para cubrir la prestación de los servicios y tecnologías en salud UPC. Esta labor compete al rector de la política pública en salud quien debe efectuar los estudios técnicos, además de la validación de la información reportada por las EPS, como lo ha reiterado la Sala en los distintos autos en que valora el seguimiento del componente de suficiencia”. Lo anterior, para darle a conocer al Ministerio que la Corte declaró la insuficiencia de la UPC con base en aquella información que le fue puesta de presente, pues no es su labor fijar una cifra concreta para el incremento requerido, asunto que hace parte de la órbita de competencia de la cartera de salud.

 

41.   De lo anterior, la Sala observa que el solicitante parte de una interpretación subjetiva del Auto 089 de 2025, ya que este no introdujo modificación alguna al contenido ni a los efectos del Auto 007 de 2025[59]. Así las cosas, se precisa que en el Auto 089 de 2025 se rechazó la solicitud de aclaración y simplemente se reiteró que la función de la Sala Especial en el marco del Seguimiento a la Sentencia T-760 de 2008 consiste en verificar el cumplimiento de las órdenes impartidas -como las relacionadas con la suficiencia de la UPC-, pero no en establecer el valor exacto de dicha unidad, competencia que corresponde exclusivamente al Ministerio de Salud como rector del sistema. Por lo tanto, el Auto 089 de esta anualidad no alteró ni condicionó en ningún sentido las órdenes impartidas en la providencia censurada, y la lectura que hace el solicitante sobre ese pasaje refleja una posición subjetiva que no trastorna la firmeza ni la ejecutoriedad de lo decidido.

 

42.   En todo caso, tales puntos carecen de precisión y de claridad debido a que los argumentos esbozados no se presentaron de forma lógica ni concreta. Al respecto, la solicitud propuso razones repetitivas y juicios generales e indeterminados basados en la propia visión del Ministerio. Además, los cuestionamientos del peticionario no resultan pertinentes ni específicos, como quiera que no evidenciaron una irregularidad procesal, por el contrario, se basaron en reflexiones subjetivas acerca de la presunta vulneración al debido proceso de la cartera de salud, encubriendo la persistente actitud de dilación para no cumplir las órdenes emitidas en el Auto 007 de 2025.

 

43.   Por otra parte, el MSPS refirió que se inobservó e inaplicó la normatividad vigente y se realizó una indebida aplicación de la Ley 1751 de 2015[60], en el acápite atinente a las “reservas técnicas”. Al respecto, la Sala advierte que dicha afirmación no se encamina a demostrar un desconocimiento al debido proceso, ni tampoco explicó por qué ese supuesto yerro sería trascendente, máxime cuando la entidad ni siquiera indicó en parte alguna de sus argumentos cuál sería la omisión legal de la Sala Especial frente a ese compendio normativo que denunció como inobservado o inaplicado.

 

44.    En esa misma línea, respecto a la afirmación relativa a que la Corte inobservó e inaplicó las disposiciones legales y el precedente judicial “que establece que la UPC es un monto fijo por ser una prima ex ante y por ende no admite ajustes ex post”[61], la Sala Plena constata que no se cumplen los presupuestos requeridos, toda vez que la apreciación del MSPS refleja un claro desacuerdo con la decisión adoptada por la Corte y no evidencia la afectación de los derechos invocados y, por ende, se trata de una interpretación propia de las normas aplicables. Lo anterior, toda vez que la normativa y el fragmento jurisprudencial que cita, si bien establecen que la UPC es un monto fijo que se paga manera anual por cada afiliado, no determina que no pueda ser reajustado.

 

45.   En relación con (i) el desconocimiento de la Sala Especial respecto a la “necesidad de validar la calidad, consistencia y veracidad de la información reportada por las EPS”, (ii) la “incongruencia entre la parte considerativa y resolutiva de la providencia en cuanto al componente de suficiencia de la UPC” y (iii) la equiparación de la UPC con una política pública en la que se garantice la participación, la Corte advierte que tales argumentos incumplen con la exigencia de los presupuestos de pertinencia y suficiencia, dado que dichos cuestionamientos no se refieren a la presunta vulneración al debido proceso, sino que muestran, una vez más, el desacuerdo del MSPS con las decisiones del auto y su ánimo de rebatir y reexaminar los asuntos tratados.

 

46.   De conformidad con lo expuesto, la Sala advierte que la solicitud de nulidad no acreditó de manera objetiva y suficiente una vulneración al debido proceso que justifique un nuevo pronunciamiento de fondo por parte de la Corte, ya que no se presentaron pruebas concluyentes ni argumentos jurídicos sólidos que permitan evidenciar una afectación grave a las garantías procesales.

 

47.   En consecuencia, la Sala rechazará la petición de nulidad del Auto 007 de 2025, presentada por el director jurídico del Ministerio de Salud y Protección Social ante el incumplimiento del requisito de carga argumentativa. En tanto, los planteamientos del peticionario no demostraron un desconocimiento real del debido proceso, sino que, en su lugar, persiguieron reabrir el debate acerca de la decisión de declarar el incumplimiento general del componente de suficiencia de la UPC.

 

48.   En síntesis, la Corte reitera que la nulidad no es una nueva oportunidad procesal para cuestionar la posición jurídica a través de la cual se resolvió el problema jurídico, ni puede usarse como medio para proponer nuevas discusiones. Tampoco se trata de una especie de apelación que permita controvertir lo decidido, cuestionar el razonamiento jurídico en que se funda la decisión y proponer nuevas cuestiones que no hicieron parte del asunto resuelto. Por lo tanto, la vulneración al debido proceso no puede basarse en un desacuerdo acerca de los fundamentos o efectos de la decisión. No puede tener como premisa aquella que el solicitante, según su propia interpretación de los hechos o las normas aplicables, considere como una mejor aproximación hermenéutica[62]. Se repite: la voluntad litigiosa que se describe es una clara exhibición de una actitud de deslealtad procesal, que, de repetirse, generará las consecuencias supra advertidas.

 

49.   Adicionalmente, cabe advertir que los argumentos presentados por el Minsalud se dirigieron más a demostrar la configuración de las causales específicas de procedencia de tutela que habilitan la interposición de la acción de amparo contra providencia judicial[63] que no se compaginan con los escenarios de nulidad previstos por la Corte[64].

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

 

III.           RESUELVE

 

Primero. Rechazar la solicitud de nulidad del Auto 007 de 2025 presentada por el director jurídico del Ministerio de Salud y Protección Social, por no cumplir los requisitos de oportunidad y carga argumentativa como se señala en la parte motiva de esta providencia.

 

Segundo. Informar al peticionario que contra el presente auto no procede recurso alguno.

 

Tercero. Por intermedio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, comunicar la presente providencia al peticionario.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

Aclaración de voto

 

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

 

 

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

AL AUTO 553/25

 

 

Asunto: solicitud de nulidad del Auto 007 de 2025. Valoración de la suficiencia de la Unidad de Pago por Capitación.

 

Magistrado ponente:

José Fernando Reyes Cuartas

 

 

1.       El auto 553 de 2025 proferido por la Sala Plena dispuso “[r]echazar la solicitud de nulidad del Auto 007 de 2025 presentada por el director jurídico del Ministerio de Salud y Protección Social, por no cumplir los requisitos de oportunidad y carga argumentativa como se señala en la parte motiva de esta providencia”. Acompañé la decisión de la mayoría en tanto que el Ministerio de Salud y Protección Social no solicitó la nulidad en el término procesal dispuesto para ello y no acreditó el cumplimiento de la carga argumentativa requerida en este escenario procesal.

 

2.       Aclaré mi voto en esta oportunidad pues discrepo sustancialmente de las siguientes afirmaciones efectuadas en los fundamentos número 42 y 48 de la referida providencia cuyo objeto era pronunciarse sobre la solicitud de nulidad efectuada por el Ministerio de Salud: “[los cuestionamientos del peticionario] (…) se basaron en reflexiones subjetivas acerca de la presunta vulneración al debido proceso de la cartera de salud, encubriendo la persistente actitud de dilación para no cumplir las órdenes emitidas en el Auto 007 de 2025” y “la voluntad litigiosa que se describe es una clara exhibición de una actitud de deslealtad procesal, que, de repetirse, generará las consecuencias supra advertidas”.

 

3.       A mi juicio, estas afirmaciones no resultan pertinentes para el estudio de la solicitud de nulidad que correspondía resolver. Por un lado, el análisis de las solicitudes de nulidad, por parte del pleno de esta corporación, se circunscribe a comprobar la acreditación de irregularidades que “vulneren intensamente” el debido proceso de manera “ostensible, probada, significativa y trascendental”. Por su parte, las declaraciones propias del seguimiento que corresponden a la Sala especial, apuntan a evaluar, a partir del material probatorio debidamente recaudado, el nivel de cumplimiento de los mandatos estructurales derivados de la sentencia T-760 de 2008. De esta manera las aseveraciones relacionadas con el cumplimiento, en este caso, del Auto 007 de 2025 no conciernen al escenario procesal de la nulidad.

 

4.       En esta misma línea, expresé que la afirmación sobre la “clara exhibición de una actitud de deslealtad procesal” por parte del Ministerio de ninguna manera puede afectar el ejercicio de las herramientas procesales legítimas y, el derecho de esa entidad pública a presentar solicitudes respetuosas en defensa de sus intereses y en ejercicio del derecho de acceso a la administración de justicia.

 

En los anteriores términos y con el acostumbrado respeto, aclaro mi voto.

 

Fecha ut supra,

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

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