ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ AL AUTO 547 DE 2023
Referencia: Expediente CJU-1956
Conflicto de competencia entre jurisdicciones, suscitado por el Juzgado 11 Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué y el Juzgado Civil del Circuito de Chaparral (Tolima).
Magistrado ponente: Alejandro Linares Cantillo
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, a continuación, expongo las razones que me motivan a aclarar el voto en el auto 547 de 2023, aprobado por la Sala Plena en sesión del 19 de abril de 2023.
1. El alcance de la controversia que resolvió la Corte Constitucional. Mediante auto 547 de 2023, esta Corporación resolvió el conflicto de competencia entre jurisdicciones, suscitado entre Juzgado 11 Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué y el Juzgado Civil del Circuito de Chaparral. La controversia se originó con ocasión de una demanda ejecutiva promovida por la sociedad Ingeniería Médica Especializada IMES S.A.S., contra del Hospital San Juan Bautista E.S.E. de Chaparral, con ocasión del no pago de dos facturas de venta por concepto de suministro de insumos. En específico, se trató de la compra de diez bombas de infusión y de tres bombas de infusión modular. Sobre la competencia para tramitar el asunto, el juzgado administrativo expuso que el proceso judicial debía tramitarse ante los jueces civiles, porque los títulos valores a ejecutarse no se enmarcaban dentro de los señalados por los artículos 104 y 297 del CPACA como asuntos propios del conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo Por su parte, el juez ordinario civil rechazó el conocimiento del asunto y propuso un conflicto negativo de jurisdicciones, porque consideró que el litigio debía ser resuelto por el juez administrativo, en la medida que el título valor a ejecutar se derivaba de un contrato estatal. Lo anterior, de conformidad con lo señalado por la Corte Constitucional en el auto 1056 de 2021.
2. Decisión adoptada por la Corte Constitucional. La Sala Plena de esta Corporación resolvió asignar el conocimiento de este asunto al Juzgado 11 Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué, de conformidad con la regla de decisión consignada en el auto 553 de 202223. A partir de esta providencia, en la que se resolvió un conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado con ocasión del conocimiento de la ejecución del pago de una factura de venta adeudada por una entidad territorial a una sociedad particular y respecto de la cual no existía certeza si se derivaba de un contrato estatal, la Corte Constitucional señaló como regla de decisión que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocería este tipo de controversias.
La Sala Plena decidió lo anterior con fundamento en las siguientes razones: (i) no se contaban con elementos de juicio suficientes para afirmar que no existió un contrato estatal entre las partes del litigio y, por ello, el proceso no podía ser asignado a la jurisdicción ordinaria; (ii) por lo anterior, la controversia podía involucrar un acto o contrato suscrito por una entidad pública sujeta al derecho administrativo -cuestión esta que debía ser dilucidada por el juez natural de la causa-y conforme a la cláusula general de competencia prevista en el artículo 104 del C.P.A.C.A era la jurisdicción de lo contencioso administrativo la llamada a conocer de ese tipo de causas judiciales; y (iii) las pretensiones podrían repercutir en recursos del Estado, los cuales "están afectos al interés general" y, por tanto, tienen una protección especial en el ordenamiento jurídico.
Igualmente, la providencia señaló que recientemente en los autos 232 de 202324, y 292 de 202325, la Sala Plena empleo los mismos argumentos para aplicar de forma extensiva la precitada regla de decisión, cuando dirimió conflictos relacionados con el pago de facturas de venta adeudadas por Empresas Sociales del Estado y respecto de las cuales obrará el mismo interrogante sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que diera origen al título valor a ejecutar. En ellas se hizo especial énfasis en que: (i) la controversia se podía relacionar eventualmente con actos de una entidad pública descentralizada, de los cuales no se tenía certeza sobre su existencia o inexistencia; y (ii) que podían comprometer recursos públicos. Por las razones expuestas el conocimiento de los procesos fue asignado a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, para que se pronunciara en calidad de juez especializado en litigios de la administración.
Con fundamento en el precedente jurisprudencial expuesto, en esta oportunidad la Sala asignó el conocimiento de la demanda ejecutiva promovida por la sociedad Ingeniería Médica Especializada IMES S.A.S., contra del Hospital San Juan Bautista E.S.E. de Chaparral, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Lo anterior en aplicación de la cláusula de competencia del artículo 104.6 del CPACA
3. Razones de la aclaración de voto. Si bien comparto la decisión adoptada en el sentido de asignar la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en la medida que se está en presencia de un proceso ejecutivo derivado del no pago de un título valor emitido por una entidad pública descentralizada, el cual se pudo o no derivar de un contrato estatal, cuya existencia o inexistencia no se puede inferir a partir de los elementos de prueba obrantes en el expediente. De igual manera, comparto que se presenta la circunstancia según la cual la satisfacción del pago pretendido podría afectar los recursos públicos administrados por la entidad y cuya protección tiene un carácter prevalente en los términos señalados en la jurisprudencia.
No obstante, lo anterior, estimo que el auto debió considerar los siguientes asuntos relevantes con miras a clarificar el alcance y el sentido de la regla de decisión contenida en el auto 553 de 2021 y extendida en los autos 232 y 292 de 2023, que a mi juicio debe aplicarse de manera excepcional y restrictiva:
Primero. El régimen jurídico de contratación de la entidad pública demandada y su incidencia en la asignación de competencia judicial Cuando se pretenda dirimir un conflicto de competencia entre jurisdicciones, que surja con ocasión de la asignación de procesos ejecutivos promovidos contra entidades públicas con sustento en títulos valores de los cuales se desconozca si derivan o no de un contrato estatal suscrito entre las partes demandante y demandada, no basta con verificar que esta última sea una entidad pública y que el litigio involucre una posible afectación de recursos públicos, sino que también es necesario analizar el régimen jurídico de los actos y contratos que profieren este tipo de entidades. Esto, con miras a clarificar si es posible inferir de forma razonable que pudo existir o no un contrato estatal, sobre cuya existencia o inexistencia deba pronunciarse el juez de lo contencioso administrativo y respecto del cual se pueda derivar o no el título valor a ejecutar.
En lo que respecta a las entidades territoriales objeto del pronunciamiento en el auto 553 de 2021, la Ley 80 de 1993 en su artículo 2º cataloga a los entes territoriales dentro del listado de entidades estatales destinatarias de la precitada ley26. En este sentido, es posible inferir que esta categoría de entidad públicas deberá actuar en sus asuntos contractuales, por regla general, conforme a las normas que integran el Estatuto General de Contratación Pública, salvo que exista disposición legal en contrario27.En el caso de las Empresas Sociales del Estado, es pertinente señalar que el numeral 6º del artículo 195 de la Ley 100 señala que una entidad de estas características en: "(...) materia contractual se regirá por el derecho privado, pero podrá discrecionalmente utilizar las cláusulas exorbitantes previstas en el estatuto General de Contratación de la administración pública" En el mismo sentido el Decreto 1876 de 1994 en sus artículos 15 y 16 señala que los actos de las ESE se sujetarán "al régimen jurídico propio de las personas de derecho público, con las excepciones que consagren las disposiciones legales.", en tanto que los contratos que estas celebren "(...)se aplicará en materia de contratación las normas del Derecho Privado, sujetándose a la jurisdicción ordinaria conforme a las normas sobre la materia (...)".
Una lectura conjunta de las normas precitadas parece indicar que las ESE, como la entidad demandada en esta oportunidad, no estarían sujetas en sus contratos a las normas del Estatuto General de Contratación Pública28 y, por ello, no tendrían que celebrar contratos estatales para el desarrollo de sus funciones. El contrato estatal es aquel que se rige por el precitado estatuto de contratación, el cual exige que aquel conste por escrito, tal cual lo señala el artículo 39 de la Ley 80 de 199329, y por ende para existir sin que medie declaración judicial alguna, debe cumplir con esta solemnidad.
Por lo anterior, es perfectamente razonable que en ejercicio de su autonomía y de conformidad con su régimen jurídico, las ESE puedan expedir títulos valores que se rijan por normas civiles y comerciales, sin que necesariamente medie un contrato estatal del que se deriven. Y este elemento debe ser tenido en cuenta al momento de valorar la aplicabilidad de las cláusulas judiciales de competencia para procesos ejecutivos, tal cual se expondrá a continuación.
Segundo. La fijación de competencias para procesos ejecutivos contra entidades públicas Lo anterior resulta relevante porque las cláusulas de competencia judicial respecto de procesos ejecutivos están delimitadas de forma clara por el legislador. En efecto, por una parte, el artículo 104. 6 del CPACA asigna a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el conocimiento de los ejecutivos derivados de condenas proferidas por esa misma jurisdicción, de los laudos arbitrales de los que haya sido parte una entidad pública o de un contrato estatal. Por otra parte, la cláusula residual de competencia contenida en el artículo 12 del CGP, señala que los procesos judiciales que no sean asignados específicamente a ninguna otra jurisdicción, serán de conocimiento de los jueces ordinarios civiles, lo cual cobija los casos en los que se pretenda ejecutar un título valor que no se derive de un contrato estatal.
El elemento de la existencia o no de un contrato estatal resulta determinante para la asignación de competencia judicial, porque la aplicabilidad del numeral 6º del artículo 104 del CPACA parte de la premisa de que el contrato estatal subyacente al título valor a ejecutar, se encuentra probado como existente dentro del expediente que conoce el juez que dirime el conflicto de competencia entre jurisdicciones. Así se plasmó, por ejemplo, en el auto 403 de 202130. En caso contrario, cundo no se acredite con claridad la existencia del contrato estatal y la relación de este con el título valor que se pretenda ejecutar, el asunto será asignado a los jueces ordinarios en su especialidad civil. En estos términos se pronunció esta Corporación en el auto 1027 de 202131.
Tercero. La zona de penumbra y duda sobre la existencia de un contrato estatal en el marco de un proceso ejecutivo adelantado contra una entidad pública Ahora bien, a partir del auto 553 de 2021, la Corte Constitucional intentó solucionar el interrogante que surge cuando la autoridad judicial que dirime la controversia de competencia entre jurisdicciones no tenga pleno convencimiento de que el contrato estatal del que se deriva el título valor exista o no, y optó por dar aplicación a un criterio orgánico ( la calidad de la demandada como entidad pública) y a un principio de preservación del patrimonio público, para asignar el conocimiento del caso a los jueces administrativos.
Lo cual también tiene sustento en reconocer que solo el juez administrativo es competente para declarar la existencia o no de un contrato estatal, ya que esta competencia está prevista específicamente en el artículo 104 del CPACA y, en esta medida, no puede ser suplida por otra autoridad judicial, lo cual incluye a esta Corporación como entidad encargada de dirimir conflictos de competencia entre jurisdicciones, en los términos del numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.
Estos tres criterios, a mi juicio, son válidos pero insuficientes para solucionar este tipo de controversias, en la medida que circunscribirse a ellos desconoce la complejidad y extensión del derecho administrativo. Lo anterior exige tener en cuenta cuál es el régimen jurídico de la entidad en cuestión, en aras de determinar si la entidad demandada debió suscribir un contrato del que se derive el titulo valor objeto del proceso judicial. En la misma medida, es menester enunciar siempre cuáles son los medios de prueba que obran en el expediente, si los hay, tales como, por ejemplo, el manual de contratación de la ejecutada o soportes del contrato en mención, y que permiten inferir, al menos indiciariamente, que pudo existir o no un contrato estatal, que en todo caso debe ser objeto de un pronunciamiento de fondo por parte del juez natural.
En conclusión, la aplicación de la regla de decisión de la línea jurisprudencial construida a partir del auto 553 de 2021, debe tener en cuenta no solo la naturaleza jurídica de la demandada y la posible afectación de recursos públicos del SGSSS, sino también el régimen de contratación de la ejecutada y los medios de pruebas que permitan sustentar la duda sobre la posible existencia de un contrato estatal del cual se pueda inferir derivado el título valor a ejecutar. Todo esto, porque como se expuso previamente, se debe reconocer y tener en cuenta la complejidad y extensión del derecho administrativo que rige a las distintas clases de entidades públicas.
En la solución de este conflicto de competencia entre jurisdicciones, en concreto, debió analizarse la incidencia del régimen de contratación de la demanda como una ESE para la asignación de competencia judicial, y poner de presente que en el expediente obraban algunos elementos de prueba que permitían inferir la posible existencia de un contrato estatal, tales como las facturas de venta a ejecutar , las órdenes de compra de los insumos y la existencia de certificados de registro y de disponibilidad presupuestal32 o señalar de forma explícita que no existía copia de un manual de contratación de la entidad ejecutada. Todo ello para fundamentar de una mejor manera la decisión de asignar el proceso a la jurisdicción administrativa.
De esta manera, expongo las razones que me llevan a aclarar el voto en el auto 547 de 2023.
Fecha ut supra,
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ Magistrado
1 Expediente digital. Carpeta "CJU0001956-73168310300120220000900", Documento "006. JUZ 11 ADM SEC 1156.pdf. Acta individual de reparto. Folio único. 2 Expediente digital. Carpeta "CJU0001956-73168310300120220000900", "005. dda como mensaje de datos.pdf". Demanda. Folios 1-11. 3 Expediente digital. Carpeta "CJU0001956-73168310300120220000900", "013. AUTO.pdf". Auto declara falta de jurisdicción. Folio único. 4 Corte Constitucional, autos 345 de 2018, 328 y 452 de 2019. 5 Corte Constitucional, auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020. 6 En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (i) solo sea parte una autoridad; o (ii) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales. 7 En este sentido, no existirá conflicto cuando: (i) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (i) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (artículo 116 de la Constitución). 8 Así pues, no existirá conflicto cuando: (i) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, una de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (ii) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos, aparentemente, fundamento normativo alguno, al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia. 9 Auto en el que la Corte resolvió el CJU-2170. 10 Auto en el que la Corte resolvió el CJU-506. 11 Auto en el que la Corte resolvió el CJU-260. 12 Auto en el que la Corte resolvió el CJU-848. 13 Ley 1437 de 2011. Artículo 104. Numeral 2°. 14 Ley 1437 de 2011. Artículo 104. Numeral 6°. 15 Ley 1437 de 2011. Artículo 297. Numeral 3°. 16 Ley 1564 de 2012. Artículo 15. 17 Estas reglas fueron extendidas a casos en los que se demandó a una ESE, a través de los autos 1790 de 2022 y 232 de 2023. 18 "La Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional, está integrada por los siguientes organismos y entidades: (...) 2. Del Sector descentralizado por servicios (...) d. Las empresas sociales del Estado y las empresas oficiales de servicios públicos domiciliarios (...)". 19 "Son entidades descentralizadas del orden nacional, los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades públicas y las sociedades de economía mixta, las superintendencias y las unidades administrativas especiales con personería jurídica, las empresas sociales del Estado". 20 "Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones". 21 Factura de venta No A-598 con fecha de vencimiento del 25 de junio de 2017, librada en cumplimiento de la orden de compra No. 001-20170271 del 02 de mayo de 2017, para el suministro de diez BOMBAS DE INFUSIÓN MED CAPTAN MOD SYS6010 por la suma de $25.000.000; y (ii) factura de venta No. A-617 con fecha de vencimiento 07 de agosto de 2017, librada en cumplimiento de la orden de compra No. 001-20170314 del 11 de mayo de 2017, para el suministro de tres BOMBAS DE INFUSIÓN MODULAR MARCA MED CAPTAN por la suma de $11.424.000. 22Expediente digital. Carpeta "CJU0001956-73168310300120220000900", Pruebas documentales - Cuaderno original.pdf". Facturas de venta. Folios 16-25. 23 M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar. 24 M.P. Diana Fajardo Rivera. 25 M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 26 La norma en cita dispone lo siguiente:" Para los solos efectos de esta Ley:1o. Se denominan entidades estatales: (...) La Nación, las regiones, los departamentos, las provincias, el Distrito Capital y los distritos especiales, las áreas metropolitanas, las asociaciones de municipios, los territorios indígenas y los municipios; los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%), así como las entidades descentralizadas indirectas y las demás personas jurídicas en las que exista dicha participación pública mayoritaria, cualquiera sea la denominación que ellas adopten, en todos los órdenes y niveles." 27 El artículo 13 de la ley 80 señala lo siguiente: "Los contratos que celebren las entidades a que se refiere el artículo 2 del presente estatuto se regirán por las disposiciones comerciales y civiles pertinentes, salvo en las materias particularmente reguladas en esta Ley." 28 Ley 80 de 1993 y demás normas que la modifiquen, adicionen o complementen. 29 La norma en cita dispone lo siguiente: Los contratos que celebren las entidades estatales constarán por escrito (...) y 30 M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 31 M.P. Alberto Rojas Ríos. 32 Expediente digital CJU-1956. Archivo "004. Pruebas documentales - Cuaderno original 004. Pruebas documentales - Cuaderno original". Folios 16 a 25. ---------------
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