TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-542/25

 

 

RECURSO DE SUPLICA CONTRA RECHAZO DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de procedencia

RECURSO DE SUPLICA CONTRA AUTO QUE RECHAZA DEMANDA-Demandante debe efectuar razonamiento mínimo para constatar yerro o arbitrariedad

RECURSO DE SUPLICA CONTRA RECHAZO DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Incumplimiento de la carga argumentativa

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

 

 

AUTO 542 DE 2025

 

 

Referencia: expediente D-16349 AC

 

Asunto: recursos de súplica contra el Auto del 10 de marzo de 2025 que rechazó las demandas de inconstitucionalidad en los expedientes D-16378 y D-16383

 

Magistrado sustanciador:

Juan Carlos Cortés González

 

 

Bogotá D.C., veintitrés (23) de abril de dos mil veinticinco (2025)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las previstas en el artículo 6.° del Decreto 2067 de 1991, profiere el presente auto con fundamento en los siguientes

 

I.    ANTECEDENTES

 

1. Las demandas[1]

 

1. La Sala Plena de la Corte Constitucional decidió acumular los procesos D-16349, D-16377, D-16378 y D-16383. Para efectos de la presente decisión, solo se resumirán las demandas en los expedientes D-16378 y D-16383, en los cuales se formularon los recursos de súplica que se analizan en esta providencia.

 

1.1.     Expediente D-16378

 

2. Carlos Mario Salgado y Jhonatan Felipe Córdoba Fajardo presentaron demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 12, parágrafo transitorio (parcial) de la Ley 2381 de 2024. Los demandantes formularon un solo cargo por la vulneración de los artículos 1, 2, 4, 6, 13, 29, 48, 83 y 89 de la Constitución.

 

3. Lo anterior, por las siguientes razones (i) existe una antinomia entre el artículo 12 y el 94 de la Ley 2381 de 2024, ya que el primer artículo permite que la norma se aplique antes de la vigencia que establece el último. Esto, debido a que la norma obliga a los afiliados a elegir una administradora del componente de ahorro individual antes de la vigencia de la ley, que es el 1° de julio de 2025. Consideran que lo anterior afecta la seguridad jurídica, la confianza legítima y la buena fe; (ii) la antinomia desconoce el principio según el cual la ley posterior deroga la anterior; (iii) la situación antes descrita desconoce que la ley especial deroga la general; (iv) al introducir una obligación previa a la entrada en vigor de la ley, deja a los afiliados en una situación de incertidumbre y de desprotección para los ciudadanos, ya que se les obliga a lo imposible en la medida que no pueden adivinar lo que sucederá entre el 16 de enero de 2025 y el 1 de julio de ese mismo año; (v) la disposición demandada genera una discriminación indirecta, pues se impone una carga a un grupo de personas, sin justificarla. En efecto, quienes superan el tope de 2.3 salarios mínimos legales mensuales vigentes (SMLMV) que no estén en el régimen de transición están obligados a seleccionar una Administradora del Componente Complementario de Ahorro Individual (ACCAI) antes del 16 de enero de 2025, mientras que otros grupos no tienen esa carga y (vi) la disposición demandada desconoce el fin del Estado Social de Derecho que es promover la prosperidad general, al imponer una carga administrativa innecesaria y prematura a los afiliados.

 

4. En consecuencia, solicitaron declarar la exequibilidad condicionada de la norma demandada bajo el entendido de que los seis meses de los que trata la norma deben contarse a partir de la entrada en vigencia de la ley. Además, requirieron la suspensión provisional de la disposición acusada para evitar un perjuicio irremediable.

 

1.2.     Expediente D-16383

 

5. Andrés Felipe Succar Cuellar presentó demanda de inconstitucionalidad en contra de varias disposiciones de la Ley 2381 de 2024, las cuales señaló en documento anexo a la demanda y precisó que la eventual inexequibilidad de las disposiciones demandadas genera la inconstitucionalidad de la totalidad de la ley. Señaló que las normas acusadas prevén un monopolio en las administradoras de pensiones, que desconoce los requisitos de los artículos 336 y 365 de la Constitución. Así, señaló que la ley declara tres modalidades de monopolio sin hacer una declaración formal en ese sentido. No obstante, si se hubiera efectuado tal declaración, no podía admitirse la misma como una manifestación de arbitrio rentístico, es decir, como una fuente de extracción de rentas en favor del Estado. En últimas, considera que se debe garantizar a los afiliados el derecho a elegir dónde efectuar sus cotizaciones.

 

6. En particular, señaló que se crearon monopolios para la administración y pago de las cotizaciones y en la administración y pago de pensiones causadas. El primero de ellos limita la libertad de elección de los afiliados e impone una clasificación extraña de los recursos del sistema pensional. El segundo, al centralizar el pago en Colpensiones, genera los riesgos de los monopolios en el pago de las mesadas, estos son, el abuso de la posición exclusiva en el mercado, la baja calidad del servicio y la pérdida de incentivos para la innovación, entre otros.

 

7. En síntesis, el actor cuestionó la estructuración del sistema pensional, la afiliación, la destinación de las cotizaciones, la administración de los recursos, la calificación de la naturaleza de los mismos, los gastos de administración, la forma de desacumulación, las prestaciones, y la forma en la que intervienen los fondos de pensiones en el sistema. A partir de estos elementos, el demandante indicó que la ley, al crear un monopolio en los tres aspectos que identificó inicialmente, viola la libre competencia y somete a los afiliados a situaciones de: (i) abuso de la posición exclusiva en el mercado de Colpensiones; (ii) desequilibrio en el pago de los precios que deben asumir los afiliados; (iii) baja calidad del servicio; (iv) información asimétrica concentrada en la administradora de pensiones pública; (v) riesgos de una falla del mercado por la ausencia de instancias de vigilancia y control, y sin un régimen suficientemente detallado; y (vi) riesgo sistémico mayor, pues la quiebra del único oferente comportaría la quiebra de todo el sistema.

 

2. Auto de inadmisión

 

8. El 14 de febrero de 2025, la magistrada Natalia Ángel Cabo inadmitió las demandas en los expedientes D-16378 y D-16383. Los siguientes fueron los argumentos de inadmisión frente a cada una de ellas:

 

Tabla 1. Síntesis de las razones de inadmisión de las demandas

 

 

 

 

 

3. Escritos de subsanación

 

3.1. Expediente D-16378

 

9. El 21 de febrero de 2025, los demandantes presentaron escrito de subsanación[2]. En primer lugar, expusieron que la disposición demandada desconoce el derecho al debido proceso contemplado en el artículo 29 de la Constitución, en tanto el parágrafo transitorio (parcial) del artículo 12 de la Ley 2381 de 2024 obliga a los afiliados a ejecutar acciones a pesar de que la normativa que las ordena no está vigente. Para los demandantes, esto equivale a darle el poder al legislador de exigirles a los ciudadanos cumplir deberes sin que las normas que los contienen hayan nacido a la vida jurídica.

 

10. En segundo lugar, en relación con la especificidad, expresaron que la norma desconoce la seguridad jurídica porque no toma en cuenta el procedimiento de tramitación y entrada en vigor de una ley, en la medida que impone obligaciones antes de que una ley nazca a la vida jurídica. Así, la competencia del legislador se deformó porque creó un artículo que tiene una fecha de vigencia distinta a la de la ley. También aseguraron que se desconoce el principio de confianza legítima, ya que con la expedición de la Ley 2381 de 2024 se deforma el procedimiento tradicional “al no mantener coherencia entre la expedición y la entrada en vigor de la norma y los efectos que se desprenden de ella”. En ese sentido, señalaron que la irretroactividad es un principio constitucional que se deriva del principio de supremacía constitucional. No obstante, la referida obligación antes de la vigencia general de la ley, hace que esta tenga aplicación retroactiva.

 

11. Por otra parte, señalaron que se desconoce el artículo 1.° de la Constitución en tanto el parágrafo transitorio (parcial) del artículo 12 de la Ley 2381 de 2024 no protege la dignidad humana ni el interés general, porque con la disposición censurada se obliga a los ciudadanos a tomar decisiones sin darles el tiempo adecuado para que realicen una elección pensional informada. También aseguraron que la disposición demandada desconoce el artículo 2.° superior, ya que se establece un tiempo muy corto para la elección de la ACCAI.

 

12. En cuanto al cargo por desconocimiento al derecho a la igualdad, sostuvieron que el trato desigual se predica entre quienes para la entrada en vigor de la ley cotizan sobre 2,3 SMLMV y quienes, aunque puedan llegar a ganar esa suma mensual en el futuro, no cumplen con este umbral al 16 de enero de 2025. La diferencia de trato se da porque quienes no cumplen con el requisito exigido en la ley al 16 de enero de 2025, no van a estar en capacidad de tomar decisiones pensionales informadas. Para los demandantes, este trato no obedece a una justificación razonable, por cuanto no existe un criterio legítimo que permita la distinción entre los afiliados que a 16 de enero de 2025 cotizan más de 2,3 SMLMV y aquellos que lo harán después de esa fecha, pues no existe una necesidad constitucional que justifique la diferencia de trato.

 

13. Agregaron que se vulnera el principio de legalidad, porque la vigencia inmediata del parágrafo transitorio crea un escenario en el que se impone una obligación sin que exista una regulación completa y detallada, con lo cual se obliga a los ciudadanos a tomar decisiones sin información. La vigencia inmediata de esta disposición contraviene la necesidad de que exista un plazo razonable para la implementación de la reforma y ello desconoce el principio de legalidad.

 

14. En tercer lugar, con el fin de explicar la pertinencia, indicaron que la norma contraviene el principio de reserva de ley en materia de seguridad social, porque agrega exigencias que no están definidas con precisión en la ley.

 

15. En cuarto lugar, en cuanto a la suficiencia, manifestaron que el legislador debe establecer la vigencia de las normas tomando en consideración los derechos de los ciudadanos. Sin embargo, en este caso, los destinatarios de la norma no cuentan con el tiempo suficiente para conocer el contexto de la reforma pensional y tomar una decisión informada.

 

3.2. Expediente D-16383

 

16. El 21 de febrero de 2025 el demandante presentó escrito de subsanación[3]. En este, puntualizó que demandaba la totalidad de la Ley 2381 de 2024 por violar los artículos 48, 88, 333, 334, 336 y 365 de la Constitución. En criterio del demandante, los artículos 336 y 365 de la Constitución no pueden ser leídos aisladamente de las demás normas señaladas como violadas, pues en este caso se cuestiona la creación de un monopolio en el sector de la seguridad social en pensiones que limita desproporcionadamente la libre competencia en el contexto de una economía social de mercado. Así, sus planteamientos se centraron en la inconstitucionalidad del monopolio creado para la administración de pensiones.

 

17. Además, puntualizó que la ley presentaba una omisión al no disponer formalmente la constitución de un monopolio, aunque materialmente sí lo hace. Resaltó que existe una contradicción en la norma porque señala que los recursos del sistema no pertenecen a la Nación, pero finalmente sí acrecientan las arcas públicas.

 

18. En ese sentido, insistió en que se conforma un monopolio ya que la norma no contempla ningún tipo de competencia entre administradoras de pensiones para la captación y administración de las cotizaciones correspondientes para los primeros 2,3 salarios mínimos, ni para el aseguramiento de los riesgos de muerte e invalidez, ni para la administración del ahorro y pago de las mesadas pensionales que está a cargo de Colpensiones. Por lo cual, la ley no permite la competencia y los recursos de las pensiones son públicos ya que, en la práctica, aumentan los ingresos del Estado el cual los puede usar para cualquier tipo de gasto.

 

19. Frente a las normas que regulan la creación de monopolios, afirmó que los artículos 336 y 365 de la Constitución regulan cuáles son las circunstancias que habilitan la creación de un monopolio. Por ende, la ley demandada al crear un monopolio en la administración de pensiones en el que se pueden extraer rentas para “lograr maniobra fiscal”, debe ser juzgada con base en dichas regulaciones constitucionales. Este estudio de constitucionalidad sobre el monopolio creado en la Ley 2381 de 2024 debe hacerse de manera sistemática con los artículos 48, 88, 333 y 334 de la Constitución, pues se trata de un monopolio en materia de seguridad social, en concreto, respecto del sistema pensional.

 

20. Por lo anterior, formuló un único cargo por violación de los artículos 48, 88, 333, 334, 336 y 365 de la Constitución leídos sistemática y armónicamente junto con la jurisprudencia. Indicó que las disposiciones demandadas crean un monopolio en las administradoras de fondos de pensiones, a pesar de que en el sector pensional no puede configurarse un monopolio como arbitrio rentístico o como actividad estratégica.

 

4. Auto de rechazo

 

21. Por medio de auto del 10 de marzo de 2025, la magistrada sustanciadora rechazó las demandas en los expedientes D-16378 y D-16383. A continuación, se resumen los argumentos de rechazo.

 

 

5. Recursos de súplica

 

5.1. Expediente D-16378

 

22. El 17 de marzo de 2025, Carlos Mario Salgado y Jhonatan Felipe Córdoba, demandantes en el proceso, presentaron recurso de súplica. Al respecto, señalaron que el cargo fue claro, pues se delineó la vulneración de los artículos constitucionales sobre el debido proceso, la seguridad jurídica, la confianza legítima y la buena fe, así como los principios de irretroactividad y de legalidad.

 

23. De cara a la especificidad, señalaron que existe una oposición entre la norma demandada y la Constitución. Ésta la respaldaron en la jurisprudencia y la conexidad entre los principios señalados. En particular, señalaron que la disposición impone una obligación a un sector de la ciudadanía que podría no pertenecer a este con el paso del tiempo o, inclusive, ingresar con posterioridad a la expedición de la norma. Lo anterior, pues puede variar el monto de cotización, que para el momento de la expedición de la norma se fija exclusivamente para quienes en ese momento coticen sobre más de 2,3 SMLMV.

 

24. Ahondan en que la disposición demandada vulnera la estabilidad y el procedimiento regular de expedición y entrada en vigor de la ley, al apartarse de lo tradicional y sorprender a aquellos ciudadanos que no han tenido acceso al texto normativo, especialmente al parágrafo transitorio del artículo 12. Este hecho pone en entredicho la claridad y la previsibilidad que deben caracterizar el actuar del legislador, generando una incertidumbre incompatible con los principios constitucionales. En este caso, la norma va más allá de lo permitido por la Constitución al imponer una obligación en un marco de incertidumbre para muchos ciudadanos. Actualmente, algunos de los afiliados no tienen forma de prever si para el momento de la entrada en vigor del sistema integral estarán cotizando sobre más de 2,3 SMLMV y tampoco fueron asesorados sobre cuál ACCAI les representa un mejor futuro.

24.

25. Por lo tanto, los recurrentes indican que el legislador al imponer esta obligación sobre bases inciertas y condiciones cambiantes, contraviene la regularidad del derecho, que debe actuar sobre situaciones cuya existencia u ocurrencia son ciertas.

 

26. Esta situación fáctica, de acuerdo con los demandantes, afecta desproporcionadamente a los ciudadanos con menores capacidades de planeación financiera, quienes enfrentan mayores barreras para prever las condiciones necesarias para tomar decisiones informadas.

 

27. Concluyen que la disposición demandada no cumple con los principios fundamentales que deben regir el sistema de seguridad social en Colombia, máxime que, al imponer obligaciones anticipadas y desinformadas, genera un impacto negativo sobre la progresividad, la sostenibilidad financiera y la accesibilidad, principios esenciales para garantizar un sistema de seguridad social justo, equitativo y eficiente.

 

28. En cuanto al cargo de igualdad, señalan que en la demanda se hizo una explicación del reproche. Puntualizan que aquella se desconoce al imponer una misma obligación a dos sujetos en condiciones diferentes; esto es, de una parte, quienes cotizan antes de la entrada en vigencia de la ley sobre 2,3 SMLMV y, de otra, quienes lo harán después de la entrada en vigencia pero no tienen certeza sobre ello antes de que ese suceso ocurra.

 

29. Frente a la pertinencia de la demanda consideran que el planteamiento de situaciones hipotéticas hace parte de la argumentación. Consideran que la incertidumbre que se plantea sobre la capacidad de Colpensiones, las ACCAI y los operadores de PILA para coordinar y organizar adecuadamente el sistema, no es un problema aislado de implementación.

 

5.2. Expediente D-16383

 

30. El 17 de marzo de 2025, Andrés Felipe Succar, demandante en el proceso, presentó recurso de súplica con fundamento en dos razones. En primer lugar, que la demanda cumple con los requisitos del Decreto 2067 de 1991, en especial con los requisitos de carga argumentativa. En segundo lugar, considera que los autos que inadmitieron la demanda y la rechazaron excedieron el análisis de admisión porque entraron a considerar el fondo de la cuestión planteada.

 

31.  De una parte, en cuanto a su primer argumento, señaló que no construyó su reproche sobre la creación de un monopolio a partir de aspectos aislados del sistema. Explicó que su demanda se dirigió contra el monopolio que se genera en las etapas de desacumulación y pago de mesadas por parte de Colpensiones, el cual diluye la libertad de elección y la multiplicidad de oferentes del componente complementario de ahorro individual. Así, se demuestra que todo el sistema es monopólico, ya que finalmente las administradoras privadas pagan el dinero a Colpensiones. Finalmente, el fondo público se queda con la mayoría de los rendimientos financieros.

 

32. En particular, considera que no se omitió considerar el rol de los fondos privados dentro del sistema. Por el contrario, demostró que la participación de los fondos privados es marginal y aparente, pues es Colpensiones la que termina recibiendo los rendimientos durante la etapa de desacumulación, cosa que perjudica al ahorrador. Al desacumularse, el fondo público empieza a pagarle al pensionado o beneficiario la participación en fondos privados en el componente complementario de ahorro individual. No obstante, los ahorradores no recibirán saldos, ni intereses, ni rendimientos en esas cuentas de ahorro individual complementarias.

 

33. Igualmente, explica que no solo en la pensión de vejez sino en los riesgos de muerte e invalidez, el sistema se convierte en un monopolio. La norma demandada sólo permite que sea Colpensiones la empresa autorizada para administrar y pagar dineros en todas las formas de desacumulación.

 

34. También, señala que el dinero ahorrado hoy en día en los fondos privados no va a ser desacumulado a favor de los ahorradores, sino que será desembolsado a Colpensiones, entidad que se beneficiará de los intereses y rendimientos. Sin embargo, esto lo único que hará es aumentar las arcas y el margen de maniobra fiscal del Estado.

 

35. Resalta que la constatación de la formación de un monopolio no depende de que se logre demostrar que los ingresos adicionales sean rentas para la Nación, ya que el monopolio y las rentas son categorías distintas. Ahora bien, la argumentación de la demanda sí incluye la estimación de que las cotizaciones son tratadas como renta para la Nación, pero de ello no depende la totalidad del cargo de inconstitucionalidad, sino que lo refuerza de la siguiente manera. El monopolio se verifica con la ausencia de múltiples oferentes, mientras que la categoría de rentas se verifica con los ingresos dinerarios y, eventualmente, su denominación jurídica que, de acuerdo con la demanda, no puede prevalecer sobre la realidad material.

 

36. Por lo anterior, manifiesta que consideró para la demanda todo el sistema en su conjunto. No obstante, que la cuestión sobre si existe o no un monopolio es un asunto de fondo, que no puede ser dirimido en la fase de admisión.

 

37. El demandante indicó que desde el primer momento su parámetro de control se basó en el texto literal de los artículos 336 y 365 de la Constitución. Luego de esto, acudió a la jurisprudencia constitucional que comprende desarrollos decantados de más de 30 años.

 

38. Señaló también que sus apreciaciones son objetivas y probadas. En particular (i) la configuración material del monopolio no es una apreciación subjetiva sino que está plenamente demostrada en la demanda y en el presente escrito; (ii) el desacuerdo e incongruencia en la calificación de los recursos no es un argumento principal pues de ello no depende la verificación ni la constatación de la existencia de un monopolio; (iii) la finalidad asociada a la creación del sistema no es tanto una finalidad política como un efecto fiscal muy claro del sistema pensional, con serias consecuencias jurídicas y constitucionales, que de cualquier modo se obtiene en perjuicio grave de la libertad de elección y de la garantía constitucional de libertad de mercado en una economía social de mercado; (iv) la ineficiencia o eficiencia con que opere el sistema pensional de la ley de ninguna manera es una apreciación subjetiva, ni tampoco señala el auto por qué serían subjetivas sus apreciaciones sobre la ineficiencia de un mercado monopólico; (v) finalmente, la alegada reviviscencia del Instituto de Seguros Sociales es un elemento más del cargo que resulta totalmente pertinente, en la medida en que el inciso final del artículo 33 superior ordena que los monopolios ineficientes sean liquidados y se abra nuevamente el mercado a los oferentes.

 

II.     CONSIDERACIONES

 

1.   Competencia

 

39. La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para resolver los recursos de súplica sobre las decisiones de rechazo de demandas de inconstitucionalidad, con base en el artículo 6.° del Decreto 2067 de 1991.

 

2.   El recurso de súplica

 

40. El recurso de súplica es un mecanismo que permite a los demandantes de la acción pública de inconstitucionalidad controvertir la decisión de rechazo proferida en la fase de admisión, cuando consideren que la misma incurrió en un error, olvido o arbitrariedad[4]. Conforme con el principio dispositivo, para que el recurso de súplica se examine de fondo es imperativo que la parte demandante cumpla los requisitos formales que aseguren una carga mínima de argumentación, con la cual demuestre los aspectos del auto de rechazo que aquella considera incorrectos o equivocados.

 

41. Para que proceda el recurso de súplica se requiere que: (i) el recurrente sea la misma persona que formuló la demanda de inconstitucionalidad (legitimación); (ii) se haya presentado dentro de los tres días hábiles siguientes a la notificación de la decisión de rechazo (oportunidad)[5] y (iii) se expongan, de manera clara, coherente y suficiente, las razones por las que se considera el solicitante que el auto de rechazo obedece a criterios equivocados, arbitrarios o caprichosos (carga argumentativa).

 

42. Sobre este aspecto, la jurisprudencia de la Corte sostiene que la competencia de la Sala Plena respecto de este tipo de controversias “se circunscribe al análisis de los motivos de inconformidad del recurrente con el auto de rechazo”[6]. Por lo tanto, “si el actor no motiva el recurso o lo hace de manera insuficiente estaría incurriendo en una falta de motivación grave que impediría a esta corporación pronunciarse de fondo sobre el recurso”[7]. Además, en la jurisprudencia ha quedado establecido que dicho recurso prospera en los eventos en que el recurrente demuestra que: (i) se exigieron requisitos que no son propios de la fase de admisibilidad; (ii) se cumplieron satisfactoriamente los requerimientos fijados en el auto que inadmitió la demanda y, sin embargo, se rechaza[8]; (iii) el auto de rechazo no está debidamente motivado[9]; o (iv) la decisión de rechazo de la acción de inconstitucionalidad incurrió en un yerro, olvido o arbitrariedad[10].

 

43. Por último, esta Corte ha reiterado que el recurso de súplica no puede ser utilizado para: (i) continuar con el debate del asunto, al interpretarse como una instancia adicional para que la Sala Plena revise la aptitud de la demanda; (ii) subsanar falencias argumentativas o errores en la formulación de los cargos de forma tardía; (iii) reiterar o copiar los argumentos de la demanda o de la subsanación, sin cuestionar la valoración que de estos hizo el despacho ponente[11]; o (iv) formular nuevos cargos que, en su criterio, suplen las fallas dispuestas respecto del escrito inicial[12].

 

3.   Análisis de los recursos de súplica

 

3.1.     Expediente D-16378: el recurso de súplica presentado por Carlos Mario Salgado Morales y Jhonatan Felipe Córdoba Fajardo no cumple con el presupuesto de carga argumentativa

 

44. La Sala Plena rechazará el recurso de súplica presentado por Carlos Mario Salgado Morales y Jhonatan Felipe Córdoba Fajardo. El escrito cumple los requisitos de legitimación y oportunidad. Sin embargo, no satisface la carga argumentativa necesaria para justificar que el Auto del 10 de marzo de 2025 obedece a criterios equivocados, arbitrarios o caprichosos. Por demás, se advierte que en el recurso se reiteran los argumentos de la demanda y de la subsanación.

 

45. Los recurrentes tienen legitimación por activa. Está probado que los demandantes son también quienes interpusieron el recurso, de modo que tienen legitimación para acudir en esta instancia.

 

46. Los recurrentes presentaron oportunamente el recurso de súplica. El auto de rechazo fue notificado por medio de estado del 12 marzo de 2025. El término de ejecutoria transcurrió los días 13, 14 y 17 de marzo siguientes[13]. En esta última fecha los demandantes interpusieron el recurso de súplica. Por consiguiente, los recurrentes actuaron oportunamente.

 

47. Los recurrentes no cumplieron la carga argumentativa necesaria para sustentar el recurso. Esta Corporación considera que los recurrentes no acreditaron dicho requisito, porque su argumentación no está dirigida a demostrar que al proferir el auto de rechazo, el despacho sustanciador (i) dejó de valorar argumentos efectivamente encaminados a corregir la demanda en los términos solicitados o (ii) hubo un error en la valoración de sus argumentos. Para la Sala, el recurso se fundamenta en las mismas razones ya expresadas en la demanda y en su corrección.  

 

48. Debe recordarse que la súplica no es una instancia adicional, de cara a que la Sala Plena examine nuevamente la aptitud de la demanda o para ejercer un control oficioso sobre la decisión de rechazo. En los casos en que el recurrente pretende reiterar los planteamientos de la demanda o de su corrección, la jurisprudencia de esta Corporación ha entendido que no se acredita la carga argumentativa mínima para estudiar de fondo la súplica[14].

 

49. La demanda inicial estuvo dirigida a que se declare la inexequibilidad del parágrafo transitorio del artículo 12 de la Ley 2831 de 2024. En criterio de la demanda, la norma transgrede los artículos 1, 2, 4, 6, 13, 29, 48, 83 y 89 de la Constitución. Además, los principios de prevalencia del interés general, legalidad, igualdad, seguridad jurídica y confianza legítima. Sus argumentos principales fueron los que se resumen a continuación:

 

50. Primero, que existe una antinomia en la ley, pues el artículo demandado establece la obligación de escoger una administradora del componente complementario de ahorro individual antes de la entrada en vigencia de la ley. A este hecho, los demandantes le atribuyeron la vulneración de la seguridad jurídica, la buena fe y la confianza legítima, porque conlleva una situación de incertidumbre jurídica. Ello, porque la obligación entra a operar antes de que la norma haya adquirido vigencia.

 

51. Segundo, que en aplicación del principio de que la ley especial deroga la general, el plazo establecido en el artículo 94 de la misma ley para la entrada en vigencia debe prevalecer sobre la obligación impuesta en el artículo 12 demandado.

 

52. Tercero, el desconocimiento en cuanto que la ley especial deroga la general. De este modo, la norma que regula la entrada en vigencia de una norma deroga o excluye otras disposiciones que vayan en contravía de estas.

 

53. Cuarto, el artículo demandado introduce una obligación inocua e irrazonable previa a la entrada en vigor de la ley para ciertos afiliados, lo que lleva a predecir de manera anticipada lo que ha de suceder y sin saber el futuro de su condición laboral para cotizar a la pensión. En ese sentido, los afiliados no pueden saber qué sucederá entre el 16 de enero de 2025 y el 1 de julio del mismo año, por lo que la decisión que adopten será tomada en condiciones de incertidumbre.

 

54. Quinto, la norma contiene una discriminación indirecta porque impone una carga y obligación a un grupo de personas, sin justificar por qué es necesario que solo ese grupo de personas la asuma. En concreto, es a quienes superan los 2,3 SMLMV a quienes se les obliga a elegir una administradora del régimen complementario de ahorro individual. No obstante, a su juicio, no existen motivos claros que lo expliquen.

 

55. Sexto, aluden a la violación del principio de supremacía constitucional. A juicio de los demandantes, el interés general de la norma se ve desvirtuado al imponer una carga administrativa innecesaria sobre los afiliados.

 

56. Luego, en la subsanación de la demanda los demandantes presentaron los argumentos que se resumen a continuación. En primer lugar, que la norma demandada vulnera el debido proceso porque a través de su expedición se obliga a los afiliados a Colpensiones a ejecutar acciones, a pesar de que la norma aún no ha entrado en vigencia. Esta situación impide que se tomen decisiones informadas. De acuerdo con los demandantes, esto comporta una vulneración respecto de las etapas procesales referidas a la expedición de la norma y del momento en el cual empieza a surtir efectos jurídicos. Además, se genera una situación de imposible cumplimiento para los ciudadanos que no conocen la norma antes de su entrada en vigencia.

 

57. Esta situación otorga un poder absoluto al legislador, el cual, por medio de la norma, obliga a cumplir deberes sin que la ley haya salido a la vida jurídica. Lo cual, reiteraron, genera una situación de incertidumbre.

 

58. En segundo lugar, la situación desconoce el principio de seguridad jurídica ya que, al no cumplir con el procedimiento de tramitación, impone obligaciones sin estar en vigencia la ley. Ello, además, genera en el ciudadano una falta de conocimiento, porque muchos no sabrán si para su situación aplica la norma y, por ello, no sabrán de los plazos y condiciones para elegir una ACCAI.

 

59. En tercer lugar, hicieron una confrontación de la norma con los artículos 1, 2, 4, 6 y 83 de la Constitución.

 

60. En cuarto lugar, puntualizaron frente al derecho a la igualdad lo siguiente: (i) que el derecho a elegir ACCAI está reservado para un grupo específico de personas. En particular, para quienes coticen 2,3 SMLMV antes de la entrada en vigor de la ley. No obstante, existe un trato desigual para quienes en el futuro alcancen ese umbral de cotización. Esta diferencia (i) no responde a criterios legítimos ni razonables, sino a la aplicación de una nueva disposición legislativa, (ii) que genera una desigualdad en las condiciones de cotización, pues la ley aplica sin diferenciar quiénes cotizan bajo un régimen anterior y quiénes lo hacen bajo el nuevo régimen; (iii) por ende, la norma crea una desigualdad injustificada entre los afiliados a Colpensiones que cotizan más de 2,3 SMLMV antes de la entrada en vigencia del régimen y quienes lo harán después. Ello, a pesar de que comparten el mismo nivel de cotización.

 

61. En quinto lugar, señalan que la irretroactividad, derivada de la supremacía constitucional no permite que se alteren situaciones jurídicas pasadas, sin justificación aparente. En este caso, se adopta una decisión retroactiva, al imponer una obligación que genera efectos sobre una situación jurídica pasada.

 

62. En sexto lugar, indican que la demanda contraviene el principio de reserva de ley en materia de seguridad social (artículo 48 de la Constitución), ya que realiza modificaciones sustanciales sin cumplir los criterios de progresividad y sostenibilidad financiera.

 

63. Ahora, los siguientes son los argumentos planteados por los accionantes en el recurso de súplica: (i) aquellos insisten en que los cargos planteados son por la vulneración de los artículos 1, 3, 4, 6, 13, 29, 48 y 83 de la Constitución, (ii) que existe una vulneración a los principios de seguridad jurídica, confianza legítima y buena fe. Resaltan que la norma demandada dispone una obligación para la ciudadanía que podría no pertenecer al mismo sector con el paso del tiempo y a otros que podrían pertenecer a este después. Además, indican que, en ese sentido, es evidente la vulneración del trámite regular de expedición y entrada en vigencia de las normas, pues se imponen disposiciones y cargas sobre bases inciertas y condiciones cambiantes, (iii) que se vulneran los principios de la seguridad social, pues la elección de una ACCAI de manera anticipada no facilita ni promueve el acceso de los ciudadanos al sistema de seguridad social. Por lo anterior, se genera un ambiente de desinformación que desconoce el principio de progresividad; (iv) también señalan que se explicó con suficiencia la situación de desigualdad que se genera entre quienes cotizan 2.3 SMLMV antes de la entrada en vigencia de la norma y quienes lo harán después; (v) también que se desconoce el principio de supremacía constitucional y (vi) que los afiliados no tienen claridad sobre las implicaciones de su decisión, lo que afecta su confianza legítima y estabilidad.

 

64. En esta medida, la Sala considera que el escrito de súplica se limita a hacer un recuento de los argumentos planteados en la demanda y en su corrección sobre cada uno de los supuestos de la carga argumentativa. Así, quienes recurren reorganizaron los mismos planteamientos de cara a demostrar que se cumplen las condiciones argumentativas de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. No obstante, no demuestran cómo sus argumentos, ya reiterados en la subsanación, dejaron de ser analizados, ni hacen mención a los argumentos del auto de rechazo, para evidenciar los yerros u olvidos en los que incurrieron. De esta manera, dado que no plantean un reproche específico en contra de la providencia ya mencionada, no demuestran algún error, equivocación o arbitrariedad en dicha providencia. Además, como atrás se indicó, no corresponde en esta sede efectuar un nuevo análisis sobre la procedencia de la demanda.

 

65. Conforme a lo señalado, la Sala Plena concluye que el recurso de súplica presentado en el expediente D-16378 es improcedente por falta de carga argumentativa, por lo que dispondrá su rechazo.

 

3.2.     Expediente D-16383: el recurso de súplica presentado por Andrés Felipe Succar Cuéllar no cumple el presupuesto de carga argumentativa

 

66. La Sala Plena rechazará el recurso de súplica presentado por Andrés Felipe Succar Cuéllar. El escrito cumple los requisitos de legitimación y oportunidad. Sin embargo, no satisface la carga argumentativa necesaria para demostrar que el Auto del 10 de marzo de 2025 obedece a criterios equivocados, arbitrarios o caprichosos.

 

67. El recurrente tiene legitimación. El demandante es también quien interpuso el recurso, de modo que tiene legitimación para acudir en esta instancia.

 

68. El recurrente presentó oportunamente el recurso de súplica. El auto de rechazo fue notificado por medio de estado del 12 marzo de 2025. El término de ejecutoria transcurrió los días 13, 14 y 17 de marzo siguientes[15]. En esta última fecha, el demandante interpuso el recurso de súplica. Por consiguiente, actuó oportunamente.

 

69. El recurrente no cumplió la carga argumentativa para considerar de fondo el recurso. En primer lugar, los argumentos del recurso no se dirigen a mostrar algún yerro, olvido o arbitrariedad del auto de rechazo. Aunque el recurrente se refiere a lo explicado en esa decisión, su mención se limita a dar cuenta de los supuestos sobre la carga argumentativa, especialmente en cuanto a certeza, pertinencia, especificidad y suficiencia, para señalar en qué apartes de la demanda y de la subsanación había expresado, según su criterio, correctamente su postura, pero sin enfrentar las observaciones e indicaciones del despacho sustanciador. La premisa principal del recurrente es que “[l]a demanda cumple con los requisitos formales del Decreto Ley 2067 de 1991, así como con los requisitos de claridad, certeza, pertinencia, especificidad y suficiencia. Este cumplimiento se da desde el principio en algunos casos, o bien desde la subsanación de la demanda”[16].

 

70. Así, se puede apreciar en relación con la cuestión sobre la creación de un monopolio para lo cual manifiesta que su argumento no se construyó sobre aspectos aislados del sistema y que no omitió en la subsanación la participación de otros oferentes privados para la población que puede acceder al componente complementario de ahorro individual[17]. Además, cita textualmente apartados del escrito de subsanación sin mayor elaboración en torno a cómo esto demostraría algún defecto en la decisión de rechazo[18]. Algo similar ocurre con los planteamientos acerca del rol marginal de los fondos privados en el sistema previsto en la ley acusada[19], o aquellos relacionados con el carácter de rentas de la Nación de los ingresos de Colpensiones[20], con los cuales se limita a describir lo manifestado en la demanda y su subsanación, mas no evidencia ni acredita algún yerro en el Auto del 10 de marzo de 2025.

 

71. En segundo lugar, el demandante insiste en que la participación de las administradoras de fondos de pensiones privadas es aparente, porque finalmente al momento de la desacumulación pasarán lo ahorrado a Colpensiones. Con base en esta situación, sostiene que se transgrede la libre elección. Este argumento, ligado al de la existencia de un monopolio, ya había sido expresado en la demanda y en la corrección, por lo cual resulta ajeno al escenario del recurso de súplica, pues este no es el medio para insistir y ahondar en los argumentos planteados en la fase de admisibilidad.

 

72. En tercer lugar, la argumentación no es apta para que se analice de fondo si el auto de rechazo exigió el cumplimiento de requisitos no previstos para la etapa de admisión. Al respecto, el recurrente discute que la configuración de un monopolio constituye el asunto de fondo que debe analizar la Corte Constitucional, en el evento de que se admita su demanda de inconstitucionalidad. Así, señala el recurrente que le estaba vedado a la magistrada sustanciadora pronunciarse en la etapa de admisión sobre si se configura o no el monopolio. No obstante, este argumento no corresponde con lo señalado en el auto de rechazo, en el cual se le indicó el incumplimiento de la especificidad al no mostrar en la demanda y su corrección la contraposición entre la norma demandada y el parámetro de control constitucional para el establecimiento de un monopolio. En ese sentido, la argumentación del recurso no demuestra que haya alguna arbitrariedad o error en la decisión de tener por incumplido el presupuesto de especificidad.

 

73. En cuarto lugar, el recurso de súplica incluye asuntos adicionales a los expuestos en la demanda y en su subsanación, con el propósito de superar las deficiencias en torno a la demostración de que todo el sistema pensional en su conjunto vulnera la libertad de elección y de libre mercado[21]. Estos razonamientos incumplen la carga argumentativa, pues se recuerda que el recurso de súplica no es una instancia para suplir las deficiencias que existen en el escrito inicial o en la subsanación.

 

74. Por último, como se ha descrito previamente, la argumentación del recurso de súplica no se construye a partir de la referencia y demostración de los yerros o arbitrariedades en el Auto del 10 de marzo de 2025. Por el contrario, se trata de describir en detalle lo indicado en la demanda y en la subsanación, y de cómo la argumentación allí contenida reunía las condiciones de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. De lo descrito, la Sala advierte que el recurso formulado en los términos señalados no permite un pronunciamiento de fondo, por cuanto la pretensión del recurrente es continuar con el debate del asunto, de tal manera que la Sala Plena opere como una instancia adicional en la cual se examine nuevamente la aptitud de los cargos formulados. Frente a la anterior pretensión, la Sala recuerda que la súplica no es una oportunidad para que se vuelva a efectuar un nuevo análisis de admisibilidad y sobre el cumplimiento de los requisitos del concepto de violación del cargo. En particular, no corresponde en esta instancia analizar la corrección o no del criterio adoptado en el auto de rechazo, mucho menos, se trata de decidir si los argumentos de la demanda debían o no prosperar. Como se advirtió previamente, los recursos formulados con ese objetivo incumplen la carga argumentativa, por lo cual es procedente su rechazo.  

 

75. En suma, la Sala Plena concluye que el aludido recurso de súplica incumple la carga argumentativa, por lo que se dispondrá su rechazo.

 

III. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional

 

RESUELVE

 

PRIMERO. RECHAZAR, por falta de carga argumentativa, el recurso de súplica presentado por Carlos Mario Salgado Morales y Jhonatan Felipe Córdoba Fajardo contra el Auto del 10 de marzo de 2025 que rechazó la demanda de inconstitucionalidad presentada dentro del expediente D-16378.

 

SEGUNDO. RECHAZAR, por falta de carga argumentativa, el recurso de súplica presentado por Andrés Felipe Succar contra el Auto del 10 de marzo de 2025 que rechazó la demanda de inconstitucionalidad presentada dentro del expediente D-16383.

 

TERCERO. A través de la Secretaría General de la Corte Constitucional, COMUNICAR esta decisión a los recurrentes en los expedientes D-16378 y D-16383, indicándoles que contra la misma no procede recurso alguno.

 

CUARTO. Ejecutoriada esta decisión, archívese el expediente.

 

Notifíquese y cúmplase,

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

No participa

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

Con impedimento aceptado

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

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