Auto 534/21
CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIA ENTRE JURISDICCIONES-Contencioso Administrativo Laboral y Ordinaria Laboral
ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DE UN ACTO ADMINISTRATIVO PROPIO-Competencia de la jurisdicción contencioso administrativa
Referencia: expediente CJU-439
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga y el Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Bucaramanga
Magistrada sustanciadora:
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Bogotá D. C., diecinueve (19) de agosto de dos mil veintiuno (2021)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente,
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. El 25 de noviembre de 2019[1], la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante, Colpensiones) acudió al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para obtener la declaratoria de nulidad de la Resolución GNR 254509 del 29 de agosto de 2016[2], por medio de la cual reconoció y ordenó el pago de la pensión de vejez en favor del señor Darío Guerrero Guerrero[3]. Lo anterior, al considerar que la liquidación final del acto administrativo se basó en 925 semanas cotizadas, de las [cuales] se adicionaron indebidamente 4 semanas, [con lo cual] el señor Darío Guerrero tuvo derecho al régimen de transición conforme a lo establecido en el Decreto 758 de 1990[4]. Como medida de restablecimiento del derecho, solicitó el reintegro del valor de las mesadas pensionales giradas[5], con su correspondiente retroactivo.
2. El conocimiento del proceso fue asignado por reparto al Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga[6], autoridad judicial que mediante auto de 12 de diciembre de 2019[7], declaró su falta de jurisdicción para conocer la demanda. Indicó que el numeral 4º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 establece un criterio de competencia excluyente, puesto que, para que la jurisdicción de lo contencioso administrativo asuma el conocimiento de este tipo de asuntos es requisito sine qua non que la contraparte ostente la calidad de servidor público. En ese sentido, adujo que revisado el expediente laboral del señor Darío Guerrero Guerrero, [se observó] que prestó sus servicios en empresas privadas y [realizó] cotizaciones como particular al sistema de seguridad social en pensión[8]. De igual forma, precisó que, conforme a lo establecido en el artículo 2.4 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (CPTSS), las controversias que se susciten entre los afiliados y beneficiarios con las entidades administradoras y prestadoras de los servicios de seguridad social, serán de competencia de la justicia Laboral[9]. En consecuencia, remitió el asunto a los juzgados laborales del circuito de Bucaramanga y propuso el conflicto negativo de competencia, en el evento en el que el juez laboral no asumiera el conocimiento de la acción.
3. Reasignado el caso, su conocimiento correspondió al Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Bucaramanga, el cual, mediante auto del 3 de febrero de 2020[10], declaró su falta de competencia para conocer el asunto. Sostuvo que de conformidad con lo establecido en los artículos 104 y 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), las autoridades están facultadas para demandar sus propios actos, [máxime] cuando existió una violación directa de la ley o quebrantamiento de las normas en que debió fundarse la decisión[11]. Indicó que para estos efectos la preceptiva contenciosa vigente tiene previstos los mecanismos y los jueces para ello[12]. Por esta razón, decidió abstenerse de admitir la demanda, provocó la colisión de competencia negativa y remitió el expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura a fin de que esta autoridad dirimiera el conflicto.
4. El 24 de marzo de 2021, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial remitió el expediente a la Corte Constitucional[13].
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
5. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.
2. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología
6. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga y el Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Bucaramanga, la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de la Resolución GNR 254509 interpuesta por Colpensiones. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II. 3 infra). En segundo lugar, de verificarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia para conocer acciones de nulidad y restablecimiento del derecho que la administración interpone en contra de actos administrativos propios, relacionadas con asuntos laborales y de la seguridad social (II. 4 infra). En tercer lugar, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II. 5 infra).
3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
7. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[14]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[15]. El presupuesto subjetivo, exige que la controversia sea suscitada por al menos dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones. El presupuesto objetivo, por su parte, implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa judicial, no política o administrativa[16]. Por último, el presupuesto normativo supone constatar que las autoridades en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto.
8. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La Sala Plena constata que la controversia sobre la competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de la Resolución GNR 254509 del 29 de agosto de 2016, presentada por Colpensiones, configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones. Primero, satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, esto es, (i) el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y (ii) el Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Bucaramanga, que integra la jurisdicción ordinaria. Segundo, el conflicto satisface el presupuesto objetivo, puesto que las autoridades judiciales rechazan el conocimiento de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de la Resolución GNR 254509 del 29 de agosto de 2016, la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial, bien sea a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (art. 138 del CPACA) o mediante el proceso ordinario laboral (capítulo XIV del CPTSS). Tercero, cumple con el presupuesto normativo, debido a que los juzgados enfrentados expusieron las razones por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 2 - 3 supra).
4. Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio relativo a la seguridad social
9. Cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria laboral. Los numerales 4º y 5º del artículo 2º del CPTSS[17] prevén la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, para conocer controversias derivadas de la relación de trabajo o que tengan relación con el sistema de seguridad social[18]. En virtud de esta cláusula general de competencia, la especialidad civil de la jurisdicción ordinaria y la jurisdicción de lo contencioso administrativo sólo serán competentes para conocer controversias que versen sobre estas materias si existe una regla o cláusula especial que les confiera competencia para conocer de un determinado asunto.
10. Cláusula especial de competencia para conocer acciones de lesividad. Los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia en virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas de nulidad que interpone la administración en contra de un acto administrativo propio y de carácter particular, cuando no se ha obtenido el consentimiento previo, expreso y escrito del administrado para su revocatoria (acciones de lesividad)[19]. La Corte Constitucional ha sostenido de manera reiterada que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no la jurisdicción ordinaria- tiene la competencia exclusiva para conocer las acciones de lesividad, incluso en aquellos eventos en los que la administración demanda actos propios que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social[20]. Esto es así, por tres razones. Primero, la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, en principio no comprende la facultad de declarar la nulidad de actos administrativos[21]. Segundo, la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe conocer todas las acciones de lesividad contra actos administrativos que estén sujetos al derecho administrativo[22], con independencia de la materia sobre la que estos actos versen, dado que en estas acciones se debaten intereses propios de la administración[23]. Tercero, la acción de lesividad no tiene una naturaleza autónoma, lo que implica que para ejercerla se debe acudir a las acciones contenciosas de simple nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho[24] las cuales deben ser tramitadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
11. Regla de decisión. Los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, en virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social.
5. Caso concreto
12. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena considera que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por Colpensiones en contra de la Resolución GNR 254509 del 29 de agosto de 2016 debe ser conocida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, porque es una demanda presentada por una entidad pública en contra de un acto administrativo propio -acción de lesividad-. En efecto, por medio de esta demanda Colpensiones solicita como pretensiones: (i) declarar la nulidad de la Resolución GNR 254509 del 29 de agosto de 2016 que ella misma profirió y (ii) a título de restablecimiento del derecho, ordenar al señor Darío Guerrero Guerrero el reintegro de los valores girados a título de mesadas pensionales con su correspondiente retroactivo, para el periodo comprendido entre el 1 de septiembre de 2015 al 30 de octubre de 2018. En tales términos, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-439 para lo de su competencia.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE:
Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga y el Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Bucaramanga, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga es la autoridad competente para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por Colpensiones en contra del señor Darío Guerrero Guerrero.
Segundo.- REMITIR el expediente CJU-439 al Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Bucaramanga.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase,
ANTONIO JOSE LIZARAZO OCAMPO
Presidente
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBAÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital. Cno. 3, ff. 3 a 13.
[2] Ib., f. 5.
[3] Ib., ff. 36 a 41.
[4] El 22 de junio de 2017, mediante auto No. 333, la Gerencia de Prevención de Fraude de Colpensiones abrió el proceso de Investigación Administrativa Especial 272-17, con el fin de verificar la calidad de beneficiario de la pensión de vejez del señor Darío Guerrero Guerrero. Dicha determinación tuvo como fundamento la existencia de una investigación penal adelantada por la Fiscalía 20 Seccional de Bucaramanga de la Unidad de Delitos contra la Administración Pública por 73 casos del empleador Charry Narvaez LTDA con cálculos actuariales falsos. El 10 de mayo de 2018, en el marco del proceso administrativo especial, Colpensiones emitió el auto de cierre No. 290, en el cual determinó que el reconocimiento de la pensión de vejez del señor Darío Guerrero Guerrero se realizó con fundamento en información incluida de forma irregular en las bases de datos misionales de la entidad (Expediente Digital. Documento 13, f. 3). Como consecuencia, mediante las resoluciones GNR 267966 y SUB 272736 del 11 y 18 de octubre de 2018, respectivamente, Colpensiones revocó la Resolución GNR 254509 del 29 de agosto de 2016 y ordenó el reintegro de la totalidad de los recursos girados a título de mesadas pensionales en favor del señor Guerrero, con su correspondiente retroactivo. El señor Darío Guerrero presentó recurso de reposición en contra de la Resolución SUB 272736. No obstante, esta fue confirmada mediante las Resoluciones SUB 54100 de 28 de febrero y DPE 1380 de 3 de abril, ambas de 2019.
[5] En el periodo comprendido entre el 1 de septiembre de 2015 al 30 de octubre de 2018.
[6] Ib., f. 35.
[7] Ib., ff. 42 a 45.
[8] Ib., f. 43.
[9] Ib., f.44.
[10] Ib., ff. 48 a 52.
[11] Ib., f. 49.
[12] Ib.
[13] Cfr. Expediente Digital. Constancia de reparto de la Secretaría General de la Corte Constitucional, f. 1.
[14] Corte Constitucional, auto 345 de 2018, reiterado, entre otros, por los autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021.
[15] Corte Constitucional, auto 155 de 2019 Reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[16] Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP. Corte Constitucional, auto 041 de 2021.
[17] Modificado por el artículo 1º de la Ley 362 de 1997 y, luego, por el artículo 2º de la Ley 712 de 2001.
[18] Cfr. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia 1822-2020 de 2021. En cuanto a las reglas de competencia de la jurisdicción ordinaria en sus especialidades laboral y de seguridad social, encontramos que el artículo 2.º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el artículo 2.º de la Ley 712 y el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012 o CGP, precisa que las controversias que se susciten entre los afiliados y beneficiarios con las entidades administradoras y prestadoras de los servicios de seguridad social, serán de competencia de la justicia ordinaria. Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, auto APL2642-2017. Es cierto que uno de los principales logros de la Ley 100 de 1993 fue el de unificar en un solo estatuto el sistema de seguridad social integral, al tiempo que la Ley 712 de 2001 le asignó a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social, el conocimiento de las controversias surgidas en razón del funcionamiento de tal sistema, como así lo prevé el artículo 2º, numeral 4º ( ). Corte Constitucional, Sentencias C-111 de 2000 y C-1027 de 2002.
[19] Corte Constitucional, Sentencia T-136 de 2019. La acción de lesividad se entiende ejercida cuando la administración funge como demandante contra uno de los actos que ella misma profirió y contra la persona a la que van dirigidos los efectos jurídicos del acto atacado. Ver también, Sentencia T-121 de 2016.
[20] Corte Constitucional, autos 316 de 2021 y 385 de 2021.
[21] En aquellos eventos en los que se cuestiona un acto administrativo referente a la seguridad social, por regla general, la competencia de los jueces laborales se limita a verificar si dicho acto desconoció un derecho prestacional subjetivo del interesado, no tiene como objetivo verificar si el acto administrativo, en sí mismo considerado, contraviene la Constitución o la ley y, por esta razón, debe ser declarado nulo.
[22] CPACA, art. 104.
[23] Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, providencia 110010102000202000952 00 (17697-40) de 2020.
[24] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, providencia 0005-11 de 2016.