Auto 528/21
CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIA ENTRE JURISDICCIONES-Contencioso Administrativo Laboral y Ordinaria Laboral
ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DE UN ACTO ADMINISTRATIVO PROPIO-Competencia de la jurisdicción contencioso administrativa
Referencia: expediente CJU-270
Magistrada ponente:
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Bogotá D. C., diecinueve (19) de agosto de dos mil veintiuno (2021)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. El 27 de septiembre de 2019, Colpensiones acudió al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para obtener la declaratoria de nulidad de las resoluciones GNR 86617 del 22 de marzo de 2016 y SUB 56344 del 5 de marzo de 2019, por medio de las cuales reconoció la pensión de invalidez a Gerardo Antonio López Ospina[1]. Argumentó que las resoluciones demandadas violan el artículo 1 de la Ley 860 de 2003[2]. Como medida de restablecimiento del derecho, solicitó el reintegro de treinta y cuatro millones seiscientos cincuenta y cinco mil pesos[3]. Además, como medida cautelar, pidió la suspensión provisional de los actos administrativos demandados.
2. El conocimiento del proceso fue asignado por reparto al Juzgado Octavo Administrativo de Bogotá, el cual, mediante auto del 25 de octubre de 2019, declaró su falta de jurisdicción para conocer la demanda. Sostuvo que, de acuerdo con el precedente judicial de la Sección Segunda del Consejo de Estado[4] y el numeral 4º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, los jueces de lo contencioso administrativo conocerán únicamente de las controversias que se susciten entre los servidores públicos y las entidades del sector público, aun cuando las pretensiones de la demanda estén encaminadas a la declaratoria de nulidad de un acto administrativo[5]. Con fundamento en estas consideraciones, encontró que del material probatorio aportado al expediente, se desprende que el asunto a discutir versa sobre la legalidad de los actos administrativos a través de los cuales la Administradora Colombiana de Pensiones reconoció e ingresó en nómina el pago de una pensión de invalidez a favor del señor Gerardo Antonio López Ospina, en virtud de los tiempos laborados como trabajador privado e independiente[6] (negrillas propias). En consecuencia, remitió el asunto a los juzgados laborales del circuito de Manizales, dada la cuantía del proceso y el lugar donde se encuentra ubicado el domicilio del señor López Ospina (demandado).
3. El proceso fue repartido al Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Manizales, el cual, mediante auto del 17 de febrero de 2020, declaró su falta de jurisdicción para conocer el caso. Señaló que, de acuerdo con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, el juzgamiento sobre la validez de los actos administrativos le compete a los jueces de lo contencioso administrativo[7], pues es la materia de la controversia lo que define la jurisdicción competente y no el estatus del servidor; con mayor énfasis tratándose de la acción de lesividad, donde también es relevante la naturaleza del acto jurídico objeto de pronunciamiento y la intención del demandante[8]. Por esta razón, decidió abstenerse de admitir la demanda y remitió el caso al Consejo Superior de la Judicatura, para que resolviera el conflicto negativo de competencias planteado.
4. El 2 de febrero de 2021, el Consejo Superior de la Judicatura envió el expediente a la Corte Constitucional para que resuelva el conflicto negativo de competencias planteado[9].
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
5. La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.
2. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología
6. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado Octavo Administrativo de Bogotá y el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Manizales, la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de las resoluciones GNR 86617 del 22 de marzo de 2016 y SUB 56344 del 5 de marzo de 2019, interpuesta por Colpensiones. Para dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de verificarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia para conocer acciones de nulidad simple, así como de nulidad y restablecimiento del derecho, que la administración interpone en contra de actos administrativos propios relacionadas con asuntos laborales y de la seguridad social (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).
3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
7. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[10]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[11]. El presupuesto subjetivo exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. El presupuesto objetivo, por su parte, implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[12]. Por último, el presupuesto normativo supone constatar que las autoridades en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto.
8. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La Sala Plena constata que la controversia sobre la competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de las resoluciones GNR 86617 del 22 de marzo de 2016 y SUB 56344 del 5 de marzo de 2019, presentada por Colpensiones, configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones. Primero, satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones: (i) el Juzgado Octavo Administrativo de Bogotá, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y (ii) el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Manizales, que integra la jurisdicción ordinaria[13]. Segundo, el conflicto cumple con el presupuesto objetivo, puesto que las autoridades judiciales se disputan el conocimiento de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de las resoluciones GNR 86617 del 22 de marzo de 2016 y SUB 56344 del 5 de marzo de 2019, la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial, bien sea a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (art. 138 del CPACA) o mediante el proceso ordinario laboral (capítulo XIV del CPTSS). Tercero, el presupuesto normativo se encuentra acreditado, debido a que los juzgados enfrentados expusieron las razones por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 2 y 3 supra).
4. Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio relativo a la seguridad social
9. Cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria laboral. Los numerales 4º y 5º del artículo 2º del CPTSS[14] prevén la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, para conocer controversias derivadas de la relación de trabajo o que tengan relación con el sistema de seguridad social[15]. En virtud de esta cláusula general de competencia, la especialidad civil de la jurisdicción ordinaria y la jurisdicción de lo contencioso administrativo sólo serán competentes para conocer controversias que versen sobre estas materias si existe una regla o cláusula especial que les confiera competencia para conocer de un determinado asunto.
10. Cláusula especial de competencia para conocer acciones de lesividad. Los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia en virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas de nulidad que interpone la administración en contra de un acto administrativo propio (acciones de lesividad)[16]. La Corte Constitucional ha sostenido de manera reiterada que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no la jurisdicción ordinaria- tiene la competencia exclusiva para conocer las acciones de lesividad, incluso en aquellos eventos en los que la administración demanda actos propios que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social[17]. Esto es así, por tres razones. Primero, la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, en principio, no comprende la facultad de declarar la nulidad de actos administrativos[18]. Segundo, la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe conocer todas las acciones de lesividad contra actos administrativos que estén sujetos al derecho administrativo[19], con independencia de la materia sobre la que estos actos versen, dado que en estas acciones se debaten intereses propios de la administración[20]. Tercero, la acción de lesividad no tiene una naturaleza autónoma, lo que implica que para ejercerla se debe acudir a las acciones contenciosas de simple nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho[21] las cuales deben ser tramitadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
11. Regla de decisión. Los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social.
5. Caso concreto
12. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena considera que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por Colpensiones en contra de las resoluciones GNR 86617 del 22 de marzo de 2016 y SUB 56344 del 5 de marzo de 2019 debe ser conocida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, porque es una demanda presentada por una entidad pública en contra un acto administrativo propio acción de lesividad. En efecto, por medio de esta demanda Colpensiones solicita como pretensiones: (i) declarar la nulidad de las resoluciones GNR 86617 del 22 de marzo de 2016 y SUB 56344 del 5 de marzo de 2019, que ella misma profirió y (ii) a título de restablecimiento del derecho, ordenar la devolución del dinero que fue entregado al señor Gerardo Antonio López Ospina. En tales términos, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Juzgado Octavo Administrativo de Bogotá y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-270 para lo de su competencia.
2. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Octavo Administrativo de Bogotá y el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Manizales, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Octavo Administrativo de Bogotá es la autoridad competente para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por Colpensiones en contra del ciudadano Gerardo Antonio López Ospina.
Segundo.- REMITIR el expediente CJU-270 al Juzgado Octavo Administrativo de Bogotá para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Manizales.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase,
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Presidente
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Cuaderno 3, f. 8.
[2] Ib., f .10.
[3] Ib. f. 9.
[4] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia 11001-03-25-000-2017-00910-00 (4857) de 2019.
[5] Juzgado Octavo Administrativo de Bogotá, Auto del 25 de octubre de 2019. f. 5.
[6] Ib.
[7] Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Manizales, Auto del 17 de febrero de 2020, f. 3.
[8] Ib.
[9] Oficio de envío a la Corte Constitucional, f. 1.
[10] Corte Constitucional, Auto 345 de 2018. Reiterado, entre otros, en los Autos 041 de 2021, 233 de 2020 y 155 de 2019.
[11] Corte Constitucional, Auto 155 de 2019. Reiterado, entre otros, por los Autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[12] Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP). Corte Constitucional, Auto 041 de 2021.
[13] Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: ( ) // 3. Juzgados civiles, laborales, penales, penales para adolescentes, de familia, de ejecución de penas, de pequeñas causas y de competencia múltiple, y los demás especializados y promiscuos que se creen conforme a la ley; // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: ( ) 3. Juzgados Administrativos.
[14] Modificado por el artículo 1º de la Ley 362 de 1997 y, luego, por el artículo 2º de la Ley 712 de 2001.
[15] Cfr. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, Sentencia 1822-2020 de 2021, en la que se afirma: En cuanto a las reglas de competencia de la jurisdicción ordinaria en sus especialidades laboral y de seguridad social, encontramos que el artículo 2.º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el artículo 2.º de la Ley 712 y el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012 o CGP, precisa que las controversias que se susciten entre los afiliados y beneficiarios con las entidades administradoras y prestadoras de los servicios de seguridad social, serán de competencia de la justicia ordinaria. Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, Auto APL2642-2017 de 2017, en el que se indica: Es cierto que uno de los principales logros de la Ley 100 de 1993 fue el de unificar en un solo estatuto el sistema de seguridad social integral, al tiempo que la Ley 712 de 2001 le asignó a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social, el conocimiento de las controversias surgidas en razón del funcionamiento de tal sistema, como así lo prevé el artículo 2º, numeral 4º ( ). Corte Constitucional, Sentencias C-111 de 2000 y C-1027 de 2002.
[16] Corte Constitucional, Sentencia T-136 de 2019. La acción de lesividad se entiende ejercida cuando la administración funge como demandante contra uno de los actos que ella misma profirió y contra la persona a la que van dirigidos los efectos jurídicos del acto atacado. Ver también, Sentencia T-121 de 2016.
[17] Corte Constitucional. Autos 316 de 2021 y 385 de 2021.
[18] En aquellos eventos en los que se cuestiona un acto administrativo referente a la seguridad social, por regla general, la competencia de los jueces laborales se limita a verificar si dicho acto desconoció un derecho prestacional subjetivo del interesado, no tiene como objetivo verificar si el acto administrativo, en sí mismo considerado, contraviene la Constitución o la ley y, por esta razón, debe ser declarado nulo.
[19] CPACA, art. 104.
[20] Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, providencia 110010102000202000952 00 (17697-40) de 2020.,
[21] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, providencia 0005-11 de 2016.