Auto 525/21
CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIA ENTRE JURISDICCIONES-Contencioso Administrativo Laboral y Ordinaria Laboral
ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DE UN ACTO ADMINISTRATIVO PROPIO-Competencia de la jurisdicción contencioso administrativa
Referencia: expediente CJU-248
Magistrada ponente:
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Bogotá D. C., diecinueve (19) de agosto de dos mil veintiuno (2021)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. El 18 de diciembre de 2019, la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante Colpensiones) acudió al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para obtener la declaratoria de nulidad de la Resolución SUB 21283 del 28 de marzo de 2017, mediante la cual reconoció pensión de vejez al señor Gustavo Rosales Rosales[1]. Argumentó que la resolución fue proferid[a] en contra de la normatividad[2], porque al momento del traslado del afiliado, [a este] le faltaban menos de 10 años para consolidar el derecho a la pensión. En consecuencia, como medida de restablecimiento del derecho, solicitó ordenar al demandado el reintegro de las mesadas pensionales percibidas.
2. El proceso correspondió, por reparto, al Juzgado Dieciséis Administrativo Oral del Circuito de Cali. Mediante auto de 15 de enero de 2020, la jueza Dieciséis Administrativa Oral del Circuito de Cali declaró su falta de jurisdicción para conocer el asunto, con fundamento en el artículo 168 de la Ley 1437 de 2011 (en adelante CPACA). Advirtió que, conforme a lo dispuesto por el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer sobre estos casos cuando el sujeto procesal involucrado es servidor público[3]. La jueza constató que, entre 2012 y 2017, el señor Rosales cotizó al Sistema General de Seguridad Social como independiente y no como servidor público. Por tanto, remitió el asunto a los Juzgados Laborales del Circuito de Cali los cuales, en su criterio, son competentes para conocer el proceso[4].
3. Mediante auto de 5 de febrero de 2020, la jueza Primera Laboral del Circuito de Cali, a quien le fue asignado el caso, propuso conflicto negativo de competencia. Sostuvo que, por la naturaleza de las pretensiones, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso[5]. Además, señaló que, según lo dispuesto por el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante CPTSS), a la jurisdicción laboral ordinaria no le corresponde conocer controversias relacionadas con la legalidad de los actos administrativos[6]. En consecuencia, ordenó remitir el expediente a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para que dirimiera el conflicto negativo de competencia planteado.
4. El 2 de febrero de 2021, la secretaria judicial de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial remitió el expediente de la referencia a la Corte Constitucional.
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
5. La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.
2. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología
6. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre los Juzgados Dieciséis Administrativo Oral del Circuito de Cali y Primero Laboral del Circuito de Cali. Esta versa sobre la competencia para conocer sobre la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de la Resolución SUB 21283 del 28 de marzo de 2017, interpuesta por Colpensiones. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de verificarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia para conocer acciones de nulidad simple, así como de nulidad y restablecimiento del derecho, que la administración interpone en contra de actos administrativos propios relacionadas con asuntos laborales y de la seguridad social (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto sub examine y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).
3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
7. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[7]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[8], los cuales se explican en el siguiente cuadro:
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Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones
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1. Presupuesto subjetivo
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Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso [9].
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2. Presupuesto objetivo |
Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[10]. |
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3. Presupuesto normativo |
Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[11]. |
8. La acreditación de estos presupuestos es una condición para que la Corte pueda emitir un pronunciamiento de fondo. Por lo tanto, la Sala Plena debe declarase inhibida cuando la controversia entre las autoridades judiciales no cumple con alguna de estas exigencias.
9. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La Sala Plena constata que la controversia sobre la competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de la Resolución SUB 21283 del 28 de marzo de 2017 presentada por Colpensiones configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones. Primero, satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones: (i) el Juzgado Dieciséis Administrativo Oral del Circuito de Cali, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y (ii) el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Cali, que integra la jurisdicción ordinaria[12]. Segundo, el conflicto satisface el presupuesto objetivo, puesto que las autoridades judiciales se disputan el conocimiento de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de la Resolución SUB 21283 del 28 de marzo de 2017, la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial, bien sea a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (artículo 138 del CPACA) o mediante el proceso ordinario laboral (capítulo XIV del CPTSS). Tercero, cumple con el presupuesto normativo, debido a que los juzgados enfrentados expusieron las razones por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto.
4. Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio relativo a la seguridad social
10. Cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria laboral. Los numerales 4º y 5º del artículo 2º del CPTSS[13] prevén la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, para conocer controversias derivadas de la relación de trabajo o que tengan relación con el sistema de seguridad social[14]. En virtud de esta cláusula general de competencia, la especialidad civil de la jurisdicción ordinaria y la jurisdicción de lo contencioso administrativo sólo serán competentes para conocer controversias que versen sobre estas materias si existe una regla o cláusula especial que les confiera competencia para conocer de un determinado asunto.
11. Cláusula especial de competencia para conocer acciones de lesividad. La Corte Constitucional ha reiterado que los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia en virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas de nulidad que interpone la administración en contra de un acto administrativo propio (acciones de lesividad)[15], incluso en aquellos eventos en los que los actos demandados versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social[16]. Lo anterior, por tres razones. Primero, la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, en principio no comprende la facultad de declarar la nulidad de actos administrativos[17]. Segundo, la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe conocer todas las acciones de lesividad contra actos administrativos que estén sujetos al derecho administrativo[18], con independencia de la materia sobre la que estos actos versen, dado que en estas acciones se debaten intereses propios de la administración[19]. Tercero, la acción de lesividad no tiene una naturaleza autónoma, lo que implica que para ejercerla se debe acudir a las acciones contenciosas de simple nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho[20] las cuales deben ser tramitadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
5. Caso concreto
12. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena considera que la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por Colpensiones en contra de la Resolución SUB 21283 del 28 de marzo de 2017. Esto, porque es una demanda presentada por una entidad pública en contra un acto administrativo propio acción de lesividad. En efecto, por medio de esta demanda Colpensiones solicita: (i) declarar la nulidad de la referida resolución y, en consecuencia, del reconocimiento de la pensión de vejez a Gustavo Rosales Rosales y (ii) el reintegro de las mesadas pensionales percibidas por el demandado, con su respectiva indexación. Así las cosas, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer de la acción sub examine es el Juzgado Dieciséis Administrativo Oral del Circuito de Cali y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-248 para lo de su competencia.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE:
Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Dieciséis Administrativo Oral del Circuito de Cali y el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Cali, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Dieciséis Administrativo Oral del Circuito de Cali es la autoridad competente para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por Colpensiones en contra del ciudadano Gustavo Rosales Rosales.
Segundo.- REMITIR el expediente CJU-248 al Juzgado Dieciséis Administrativo Oral del Circuito de Cali para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Cali.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase,
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Presidente
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBAÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Mediante esta resolución, Colpensiones reconoció el pago de pensión de vejez a Gustavo Rosales Rosales, por cuantía de $737.717, a partir del 1 de enero de 2017. El 9 de mayo de 2019, el señor Rosales solicitó la revocatoria parcial de esta, con el propósito de que se declarara nulo su traslado del Instituto de Seguros Sociales a la AFP Porvenir y, en consecuencia, Colpensiones le reconociera, entre otros: (i) retroactivo de pensión de vejez desde el 1 de enero de 2016, con su respectiva indexación; (ii) incremento del 7% por persona a cargo y, por último, (iii) intereses moratorios. El 24 de julio de 2019, mediante resolución SUB 195290, Colpensiones negó las solicitudes al señor Rosales y le pidió autorización para revocar la resolución SUB 21283.
[2] Expediente digital, f. 5.
[3] Juzgado Dieciséis Administrativo Oral del Circuito de Cali. Auto de sustanciación no. 10.
[4] Id.
[5] Juzgado Primero Laboral del Circuito de Cali. Auto interlocutorio No. 399.
[6] Id.
[7] Corte Constitucional, auto 345 de 2018 reiterado, entre otros, por los autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021.
[8] Corte Constitucional, auto 155 de 2019 reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[9] Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018.
[10] Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP. Corte Constitucional, auto 041 de 2021.
[11] Id.
[12] Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: ( ) // 3. Juzgados civiles, laborales, penales, penales para adolescentes, de familia, de ejecución de penas, de pequeñas causas y de competencia múltiple, y los demás especializados y promiscuos que se creen conforme a la ley; // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: ( ) 2. Tribunales Administrativos.
[13] Modificado por el artículo 1º de la Ley 362 de 1997 y, luego, por el artículo 2º de la Ley 712 de 2001.
[14] Cfr. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia 1822-2020 de 2021, en la que se afirma: En cuanto a las reglas de competencia de la jurisdicción ordinaria en sus especialidades laboral y de seguridad social, encontramos que el artículo 2.º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el artículo 2.º de la Ley 712 y el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012 o CGP, precisa que las controversias que se susciten entre los afiliados y beneficiarios con las entidades administradoras y prestadoras de los servicios de seguridad social, serán de competencia de la justicia ordinaria. Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, sentencia APL2642-2017 de 2017. Es cierto que uno de los principales logros de la Ley 100 de 1993 fue el de unificar en un solo estatuto el sistema de seguridad social integral, al tiempo que la Ley 712 de 2001 le asignó a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social, el conocimiento de las controversias surgidas en razón del funcionamiento de tal sistema, como así lo prevé el artículo 2º, numeral 4º ( ). Corte Constitucional, sentencias C-111 de 2000 y C-1027 de 2002.
[15] Corte Constitucional, sentencia T-136 de 2019. La acción de lesividad se entiende ejercida cuando la administración funge como demandante contra uno de los actos que ella misma profirió y contra la persona a la que van dirigidos los efectos jurídicos del acto atacado. Ver también, sentencia T-121 de 2016.
[16] Corte Constitucional, autos 316 de 2021 y 385 de 2021.
[17] En aquellos eventos en los que se cuestiona un acto administrativo referente a la seguridad social, por regla general, la competencia de los jueces laborales se limita a verificar si dicho acto desconoció un derecho prestacional subjetivo del interesado, no tiene como objetivo verificar si el acto administrativo, en sí mismo considerado, contraviene la Constitución o la ley y, por esta razón, debe ser declarado nulo.
[18] CPACA, art. 104.
[19] Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, providencia 110010102000202000952 00 (17697-40) de 2020.
[20] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, providencia 0005-11 de 2016.