Auto 524/21
CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIA ENTRE JURISDICCIONES-Contencioso Administrativo Laboral y Ordinaria Laboral
ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DE UN ACTO ADMINISTRATIVO PROPIO-Competencia de la jurisdicción contencioso administrativa
Referencia: expediente CJU-175
Magistrada ponente:
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Bogotá D. C., diecinueve (19) de agosto de dos mil veintiuno (2021)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. El 22 de marzo de 2017, la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante, Colpensiones) acudió al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para obtener la declaratoria de nulidad de la Resolución GNR 199053 de 3 de julio de 2015[1]. Mediante esta resolución, Colpensiones reliquidó la pensión y reconoció un retroactivo por la diferencia pensional[2], en favor de Margarita Ramírez Bernal (en adelante, la beneficiaria)[3]. Argumentó que el acto administrativo demandando está viciado de nulidad porque la beneficiaria no acredita el número de semanas exigido para acceder a la pensión de vejez de conformidad con lo previsto por el Decreto 758 de 1990[4]. De igual forma, como medida de restablecimiento del derecho, solicitó el reintegro de lo pagado a partir de dicha resolución[5].
2. El proceso correspondió, por reparto, al Juzgado Veintiocho Administrativo Oral del Circuito de Bogotá D.C. Mediante auto de 14 de mayo de 2019, el juez declaró su falta de jurisdicción para conocer la demanda, al considerar que se trata de un asunto cuya competencia corresponde a la jurisdicción ordinaria laboral[6]. Lo anterior, con fundamento en que la controversia sobre la liquidación pensional que se discute tiene su fuente en aportes eminentemente privados, precisando desde esta instancia que dicha relación se deriva de la calidad de trabajadora del sector privado[7]. Colpensiones presentó recurso de reposición contra esta decisión, al considerar que el Consejo Superior de la Judicatura había señalado que el competente para conocer de los asuntos de lesividad es la jurisdicción contencioso administrativa[8]. El Juzgado decidió no reponer el auto recurrido[9]. En consecuencia, remitió el asunto a los juzgados laborales del circuito judicial de Bogotá D.C.
3. El 11 de junio de 2019, el proceso fue repartido al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Bogotá D.C., quien, por medio de auto de 17 de enero de 2020, el juez declaró su falta de competencia para conocer el caso[10]. Señaló que la jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer la demanda, puesto que la jurisdicción ordinaria laboral no tiene competencia para declarar la nulidad de un acto administrativo en los términos peticionados en el escrito de demanda[11]. Por esta razón, decidió remitir el caso al Consejo Superior de la Judicatura, para que resolviera el conflicto negativo de competencias planteado.
4. El 21 de febrero de 2020, el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Bogotá D.C. envió el expediente de la referencia al Consejo Superior de la Judicatura. A su vez, el 5 de marzo de 2021, el expediente sub judice fue radicado en la Secretaría General de la Corte Constitucional.
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
5. La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.
2. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología
6. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado Veintiocho Administrativo Oral del Circuito de Bogotá D.C. y el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Bogotá, la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de la Resolución GNR 199053 de 3 de julio de 2015 interpuesta por Colpensiones. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia para conocer acciones de nulidad simple, así como de nulidad y restablecimiento del derecho, que la administración interpone en contra de actos administrativos propios relacionadas con asuntos laborales y de la seguridad social (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).
3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
7. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[12]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[13]. El presupuesto subjetivo exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. Por su parte, el presupuesto objetivo implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[14]. Por último, el presupuesto normativo supone constatar que las autoridades en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto.
8. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La Sala Plena constata que la controversia sobre la competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de la Resolución GNR 199053 de 3 de julio de 2015 presentada por Colpensiones configura un conflicto negativo de competencias entre jurisdicciones. Primero, satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones: (i) el Juzgado Veintiocho Administrativo Oral del Circuito de Bogotá D.C., que forma parte de la jurisdicción de contencioso administrativo y (ii) el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Bogotá D.C., que integra la jurisdicción ordinaria[15]. Segundo, el conflicto cumple con el presupuesto objetivo, puesto que las autoridades judiciales se disputan el conocimiento de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de la Resolución GNR 199053 de 3 de julio de 2015, la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial, bien sea a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (art. 138 del CPACA) o mediante el proceso ordinario laboral (capítulo XIV del CPTSS). Tercero, el presupuesto normativo se encuentra acreditado, debido a que los juzgados enfrentados expusieron las razones por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 2 y 3).
4. Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio relativo a la seguridad social
9. Cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria laboral. Los numerales 4º y 5º del artículo 2º del CPTSS[16] prevén la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, para conocer controversias derivadas de la relación de trabajo o que tengan relación con el sistema de seguridad social[17]. En virtud de esta cláusula general de competencia, la especialidad civil de la jurisdicción ordinaria y la jurisdicción de lo contencioso administrativo sólo serán competentes para conocer controversias que versen sobre estas materias si existe una regla o cláusula especial que les confiera competencia para conocer de un determinado asunto.
10. Cláusula especial de competencia para conocer acciones de lesividad. Los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia en virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas de nulidad que interpone la administración en contra de un acto administrativo propio (acciones de lesividad)[18]. La Corte Constitucional ha sostenido de manera reiterada que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no la jurisdicción ordinaria tiene la competencia exclusiva para conocer las acciones de lesividad, incluso en aquellos eventos en los que la administración demanda actos propios que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social[19]. Lo anterior, por tres razones. Primero, la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, en principio no comprende la facultad de declarar la nulidad de actos administrativos[20]. Segundo, la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe conocer todas las acciones de lesividad contra actos administrativos que estén sujetos al derecho administrativo[21], con independencia de la materia sobre la que estos actos versen, dado que en estas acciones se debaten intereses propios de la administración[22]. Tercero, la acción de lesividad no tiene una naturaleza autónoma, lo que implica que para ejercerla se debe acudir a las acciones contenciosas de simple nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho[23], las cuales deben ser tramitadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
5. Caso concreto
11. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena considera que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por Colpensiones en contra de la Resolución GNR 199053 de 3 de julio de 2015 debe ser conocida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, porque es una demanda presentada por una entidad pública en contra un acto administrativo propio acción de lesividad. En efecto, por medio de esta demanda Colpensiones solicita como pretensiones: (i) declarar la nulidad de la Resolución GNR 199053 de 3 de julio de 2015 que ella misma profirió y (ii) a título de restablecimiento del derecho, ordenar la devolución del dinero que fue entregado a Margarita Ramírez Bernal. En tales términos, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Juzgado Veintiocho Administrativo Oral del Circuito de Bogotá D.C. y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-175 para lo de su competencia.
2. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Veintiocho Administrativo Oral del Circuito de Bogotá D.C. y el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Bogotá D.C., en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Veintiocho Administrativo Oral del Circuito de Bogotá D.C. es la autoridad competente para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por Colpensiones en contra de la ciudadana Margarita Ramírez Bernal.
Segundo.- REMITIR el expediente CJU-175 al Juzgado Veintiocho Administrativo Oral del Circuito de Bogotá D.C. para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Bogotá D.C.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase,
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Presidente
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBAÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Acta individual de reparto, f. 1.
[2] Id., ff. 3 y 5.
[3] El 6 de febrero de 2015, Colpensiones expidió la Resolución VBP 9757, mediante la cual reconoció y ordenó el pago de la pensión de vejez en favor de Margarita Ramírez Bernal. Esta pensión fue liquidada en cuantía de un millón cuatrocientos noventa y cuatro mil cuatrocientos noventa y seis pesos y su disfrute inició a partir del 1 de febrero de 2015. El 10 de abril de 2015, la beneficiaria solicitó la reliquidación de la pensión de vejez, de conformidad con el Decreto 758 de 1990. Como consecuencia, el 3 de julio de 2015, Colpensiones expidió la Resolución GNR 199053, mediante la cual: (i) reliquidó la pensión en cuantía de un millón setecientos cuarenta y nueve mil ochocientos veintiséis pesos y (ii) reconoció un retroactivo de un millón doscientos setenta y seis mil seiscientos cincuenta pesos por la diferencia pensional.
[4] Cfr. Id., f. 6. El 6 de julio de 2018, el apoderado de la beneficiaria propuso, entre otras, la excepción previa de falta de jurisdicción y competencia. Esto, por cuanto consideró que, de conformidad con el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social, los conflictos de la seguridad social quedaron adjudicados exclusivamente a la Jurisdicción Ordinaria Laboral, quien determinará si es el caso anular la Resolución GNR 199053 de 3 de julio de 2015 mediante la cual se re-liquidó la pensión de la señora Margarita Ramírez, por las razones aducidas por Colpensiones.
[5] Id., f. 4.
[6] Escrito de excepciones previas de 6 de julio de 2018, f. 3.
[7] Juzgado Veintiocho Administrativo Oral del Circuito de Bogotá D.C. Acta de audiencia inicial No. 134 (Sala 22), f. 6.
[8] Id., f. 13.
[9] Id. Al respecto, reiteró que, de conformidad con los artículos 97 y 104 del CPACA y a la luz del principio del paralelismo de las formas, sería un contrasentido que el Juez Laboral únicamente conozca cuando sea el demandante el trabajador y el contencioso cuando lo sea la entidad.
[10] Juzgado Primero Laboral del Circuito de Bogotá. Auto de 17 de enero de 2020. Sobre el particular, el 9 de septiembre de 2019, Colpensiones presentó ante el referido juzgado solicitud de conflicto previo de competencias, mediante la cual pidió al despacho proponer el conflicto negativo de competencias ante el Consejo Superior de la Judicatura. Esto, por cuanto, en su opinión, cuando un acto administrativo contraría el ordenamiento jurídico, lo pertinente es ejercer el control de legalidad sobre el mismo, a través de los medios de control de nulidad simple, nulidad y restablecimiento del derecho; acudiendo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, quien es la facultada para pronunciarse y conocer sobre dicho asunto. Ver Colpensiones. Solicitud de conflicto previo de competencias, f. 4.
[11] Id., f. 3.
[12] Corte Constitucional, Auto 345 de 2018. Reiterado, entre otros, en los Autos 041 de 2021, 233 de 2020 y 155 de 2019.
[13] Corte Constitucional, Auto 155 de 2019. Reiterado, entre otros, por los Autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[14] Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP. Corte Constitucional, Auto 041 de 2021.
[15] Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: ( ) // 3. Juzgados civiles, laborales, penales, penales para adolescentes, de familia, de ejecución de penas, de pequeñas causas y de competencia múltiple, y los demás especializados y promiscuos que se creen conforme a la ley; // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: ( ) 3. Juzgados Administrativos.
[16] Modificado por el artículo 1º de la Ley 362 de 1997 y, luego, por el artículo 2º de la Ley 712 de 2001.
[17] Cfr. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, Sentencia 1822-2020 de 2021, en la que se afirma: En cuanto a las reglas de competencia de la jurisdicción ordinaria en sus especialidades laboral y de seguridad social, encontramos que el artículo 2.º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el artículo 2.º de la Ley 712 y el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012 o CGP, precisa que las controversias que se susciten entre los afiliados y beneficiarios con las entidades administradoras y prestadoras de los servicios de seguridad social, serán de competencia de la justicia ordinaria. Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, Auto APL2642-2017 de 2017, en el que se indica: Es cierto que uno de los principales logros de la Ley 100 de 1993 fue el de unificar en un solo estatuto el sistema de seguridad social integral, al tiempo que la Ley 712 de 2001 le asignó a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social, el conocimiento de las controversias surgidas en razón del funcionamiento de tal sistema, como así lo prevé el artículo 2º, numeral 4º ( ). Corte Constitucional, Sentencias C-111 de 2000 y C-1027 de 2002.
[18] Corte Constitucional, Sentencia T-136 de 2019. La acción de lesividad se entiende ejercida cuando la administración funge como demandante contra uno de los actos que ella misma profirió y contra la persona a la que van dirigidos los efectos jurídicos del acto atacado. Ver también, Sentencia T-121 de 2016.
[19] Corte Constitucional. Autos 316 de 2021 y 385 de 2021.
[20] En aquellos eventos en los que se cuestiona un acto administrativo referente a la seguridad social, por regla general, la competencia de los jueces laborales se limita a verificar si dicho acto desconoció un derecho prestacional subjetivo del interesado, no tiene como objetivo verificar si el acto administrativo, en sí mismo considerado, contraviene la Constitución o la ley y, por esta razón, debe ser declarado nulo.
[21] CPACA, art. 104.
[22] Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, providencia 110010102000202000952 00 (17697-40) de 2020.
[23] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, providencia 0005-11 de 2016.