Auto 506/18

 

CORTE CONSTITUCIONAL-Competencia excepcional para conocer solicitud de cumplimiento/CUMPLIMIENTO FALLO DE TUTELA E INCIDENTE DE DESACATO-Diferencias

 

SOLICITUD DE CUMPLIMIENTO DE SENTENCIA DE TUTELA E INCIDENTE DE DESACATO-Se rechaza por improcedente y se remite a quien conoció de la acción de tutela en primera instancia

 

 

Referencia: solicitud de cumplimiento de la sentencia T-454 de 2012 (T- 3.377.903)

 

Magistrada Ponente:

DIANA FAJARDO RIVERA

 

 

Bogotá, D.C., seis (6) de agosto de dos mil dieciocho (2018).

 

 

La Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por el Magistrado Luis Guillermo Guerrero Pérez, el Magistrado Alejandro Linares Cantillo y la Magistrada Diana Fajardo Rivera, quien la preside; en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere el siguiente Auto, con fundamento en los siguientes:

 

I. ANTECEDENTES

 

1.  En la sentencia T-454 de 2012, el Fondo Ganadero del Meta instauró acción de tutela contra la Alcaldía Municipal de Villavicencio y el Comando de Policía del Meta, por cuanto su Lote San Isidro o Catama 2 -perteneciente a la Hacienda Catama- fue ocupado mediante vías de hecho por un grupo de 300 personas, aproximadamente.

 

La Sala Novena de Revisión[1] declaró que se configuró la carencia actual de objeto por hecho superado, por cuanto el predio ya no se encontraba ocupado por personas ajenas al mismo, y que la perturbación a la tenencia del bien, en cabeza del Fondo Ganadero del Meta, había cesado.

 

No obstante, la Corte determinó que era necesario pronunciarse sobre los derechos fundamentales de las 1317 familias desalojadas, 511 de las cuales se encontraban en condición de desplazamiento, y porque además había personas pertenecientes a comunidades indígenas y otras con discapacidad física.

 

En particular, encontró que el subsidio de arriendo ofrecido a las personas desalojadas -especialmente a la población desplazada- no satisfacía de manera plena las obligaciones que tiene el Estado en materia de vivienda digna, por cuanto solo permitía un alojamiento por cuatro meses, aunado a que el mismo no estaba acompañado de asesoría para que las personas accedieran a subsidios y programas que les garantizaran en el largo plazo soluciones definitivas de vivienda. En consecuencia, la Sala decidió -entre otras cuestiones-:

 

“Cuarto.- COMUNICAR esta providencia al Ministerio del Interior, al Ministerio de Hacienda, al Ministerio de Agricultura, al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social y a la Alcaldía de Villavicencio para que, en el ámbito de sus competencias, y en el marco de los programas y políticas adoptadas –y en vía de adopción- para la superación del estado de cosas inconstitucional en materia de desplazamiento forzado, adopten todas las medidas necesarias para que las familias registradas en el censo de la antigua invasión La Victoria realizado por la Secretaría de Gobierno de la Alcaldía de Villavicencio tengan acceso a (i) un albergue en condiciones acordes para la dignidad humana, que atienda a la diversidad étnica, de edad, de género y de discapacidad, especialmente en los casos de quienes al momento de notificación de la sentencia se encuentran desprovistos de alojamiento provisional; (ii) planes de vivienda que les permitan garantizar este derecho a largo plazo; y (iii) los demás componentes de la ayuda humanitaria de emergencia y de estabilización socioeconómica previstos en la ley y en la jurisprudencia para esta población.

 

Quinto.- COMUNICAR esta providencia a la Defensoría del Pueblo y a la Procuraduría General de la Nación para que, en el ámbito de sus competencias, hagan un acompañamiento a las familias desalojadas del predio San Isidro o Catama 2, con el fin de brindar asesoría, inclusive de orden jurídico, con el fin de promover la garantía de sus derechos fundamentales.

 

Sexto.- ORDENAR a la Alcaldía de Villavicencio que, en el término máximo de un (1) mes contado a partir de la notificación de esta providencia, ponga en conocimiento del contenido de esta providencia a todas las personas incluidas en el censo “La Victoria”.”

 

2. Mediante memorial radicado en la Secretaría General de la Corte Constitucional el 28 de junio de 2018, Inés Hortencia Arroyave Gómez -junto con otras personas[2]- solicitó el cumplimiento pleno de la Sentencia T-454 de 2012.

 

Específicamente, pidieron (i) que la Alcaldía de Villavicencio (Meta) les diera las escrituras de propiedad de sus viviendas, en tanto el 18 de septiembre de 2015 solo se les dio un acta de entrega, un documento sobre sus características e informes de la garantía de las viviendas, sin que las mismas estuvieran terminadas totalmente; (ii) la realización de un proyecto de mejoramiento de vivienda que culmine las 20 casas entregadas; (iii) que la Alcaldía entregue viviendas a las familias que también fueron censadas luego del desalojo del 27 de febrero de 2012; y (iv) que la Unidad para las Víctimas entregue las reparaciones integrales, con programas y proyectos que permitan la estabilización socio económica de las familias, y que se paguen las indemnizaciones administrativas, teniendo en cuenta el enfoque diferencial.

 

II. CONSIDERACIONES

 

1. El trámite de cumplimiento de los fallos de tutela y el incidente de desacato

 

1.1. De acuerdo con los artículos 23[3], 27[4] y 52[5] del Decreto 2591 de 1991, ante el incumplimiento de una decisión proferida en un fallo de tutela, el beneficiario puede acudir ante las autoridades judiciales competentes en aras de asegurar su debida observancia. Para tal efecto, el régimen procesal del juicio de amparo consagra el trámite de cumplimiento y el incidente de desacato.

 

Se trata de un conjunto de instrumentos que pueden operar de forma simultánea o sucesiva, los cuales tienen fundamento en la obligación del Estado de garantizar la efectividad de los fallos que satisfacen el goce pleno de los derechos fundamentales (CP art. 2), como expresión del derecho de acceso a la administración de justicia o derecho a la tutela judicial efectiva (CP art. 229), el cual comprende -como mínimo- (i) el acceso efectivo al sistema judicial, (ii) el desarrollo de un proceso rodeado de todas las garantías judiciales en un plazo razonable, y (iii) la ejecución material del fallo.[6]

 

1.2. El trámite de cumplimiento es obligatorio y debe ser iniciado de oficio, aunque puede ser impulsado por el interesado o por el Ministerio Público. Su propósito es (i) analizar objetivamente si la orden de amparo se ha cumplido -lo cual no implica la determinación de la responsabilidad subjetiva del obligado- y, en caso de que no sea así, (ii) adoptar todas las medidas necesarias para el cabal cumplimiento.[7]

 

1.3. Por su parte, el incidente de desacato procede a petición de la parte interesada, a fin de que el juez constitucional, a través de un incidente y en ejercicio de sus potestades disciplinarias, sancione con arresto o multa a quien con responsabilidad subjetiva desatienda las órdenes proferidas en sentencias de tutela.[8] Contra la decisión del incidente de desacato no procede ningún recurso, siendo obligatorio en cambio el grado jurisdiccional de consulta solamente en el caso en que se haya resuelto sancionar a quien ha incumplido la orden de tutela.[9]

 

La naturaleza disciplinaria de la sanción impuesta como consecuencia del incidente de desacato exige que dentro del mismo se respete el debido proceso y que se demuestre la configuración de elementos objetivos y subjetivos para su procedencia.[10]

 

1.3.1. Desde el punto de vista objetivo, el desacato procede cuando (i) no ha sido cumplida la orden dictada en un fallo de tutela; (ii) el cumplimiento ha sido insuficiente o incompleto; (iii) no han sido obedecidas otras decisiones tomadas por el juez en el curso del proceso; (iv) no se obedece la orden judicial dada al demandado de no volver a incurrir en las conductas que dieron origen a la vulneración de los derechos fundamentales; o (v) cuando el demandado no cumple dentro de los términos señalados por la providencia judicial.[11]

 

1.3.2. Desde el punto de vista subjetivo, el desacato exige que el incumplimiento debe ser deducido en concreto, en cabeza de las personas a quienes está dirigido el mandato judicial y la actuación intencional o negligente de los funcionarios encargados de dar aplicación a las órdenes contenidas en decisiones de tutela.[12]

 

1.4. Ahora bien, la jurisprudencia de la Corte ha sintetizado las diferencias entre ambos instrumentos de la siguiente manera: (i) el cumplimiento es obligatorio en tanto hace parte de la garantía constitucional, mientras que el desacato es incidental porque se trata de un instrumento disciplinario de creación legal; (ii) la responsabilidad exigida para el cumplimiento es objetiva, la exigida para el desacato es subjetiva; (iii) el cumplimiento es de oficio -aunque puede ser impulsado por el interesado o por el Ministerio Público-, mientras que el desacato es a petición de la parte interesada; y (iv) el trámite del cumplimiento no es un prerrequisito para el desacato, ni el trámite del desacato es la vía para el cumplimiento, puesto que son dos mecanismos procesales distintos, ya que puede ocurrir que a través del trámite de desacato se logre el cumplimiento, pero esto no significa que la tutela no cumplida sólo tiene como posibilidad el incidente de desacato.[13]

 

2. Competencia para hacer cumplir los fallos de tutela

 

2.1. La jurisprudencia constitucional ha sido enfática al referir que la competencia para hacer cumplir los fallos de tutela recae -en principio- en los jueces de primera instancia, debido a que estos funcionarios son los encargados de hacer cumplir las órdenes impartidas, ya sea que provengan de una providencia de segunda instancia o de la revisión que haya realizado la Corte Constitucional.[14]

 

Al respecto, esta Corporación ha señalado que la competencia principal del juez de primera instancia para asegurar el cumplimiento de las distintas sentencias de tutela (i) obedece a una interpretación sistemática del Decreto 2591 de 1991; (ii) genera claridad en términos de seguridad jurídica, al desarrollar el principio de igualdad en los procedimientos judiciales; (iii) está en armonía con el principio de inmediación del trámite de tutela; y (iv) protege la eficacia de la garantía procesal en que consiste el grado jurisdiccional de consulta.[15]

 

2.2. Aun así, la Corte Constitucional cuenta con una competencia preferente para asumir -dependiendo de las circunstancias de cada caso concreto- el estudio tanto de las solicitudes de cumplimiento como para dar trámite al incidente de desacato, y adoptar las medidas pertinentes. No obstante, lo anterior es excepcional y se justifica cuando exista una causa objetiva, razonable y suficiente.

 

Esta Corporación ha reconocido como justificaciones suficientes cuando: (i) el juez de primera instancia no adoptó las medidas necesarias para presionar la ejecución de la parte resolutiva del fallo de tutela o, cuando las adoptó, pero estas resultaron insuficientes o ineficaces para alcanzar dicho objetivo[16]; (ii) la autoridad desobediente es una Alta Corte, pues las mismas no tienen superior funcional que pueda conocer de la consulta sobre la sanción por desacato[17]; o (iii) en presencia de un estado de cosas inconstitucional, se han emitido órdenes complejas, para cuya efectividad es necesario un permanente seguimiento y la adopción de nuevas determinaciones, de acuerdo con las circunstancias de una situación que se prolonga en el tiempo.[18]

 

3. Competencia especial del juez de tutela para modular las órdenes en las circunstancias del caso concreto con el fin de asegurar el goce efectivo del derecho amparado

 

3.1. La misión primordial que la Constitución encomienda al juez de tutela es decidir si en cada caso concreto el derecho invocado por el accionante ha sido violado o amenazado y, en caso de que así sea, es su deber tutelarlo y, en consecuencia, tomar las medidas necesarias para que cese la violación o la amenaza. Entonces, se pueden distinguir dos partes constitutivas del fallo: la decisión de amparo, es decir, la determinación de si se concede o no el amparo solicitado mediante la acción de tutela, y la orden específica y necesaria para garantizar el goce efectivo del derecho amparado.[19]

 

De esta manera, el principio de la cosa juzgada se aplica en términos absolutos a la primera parte del fallo, es decir, a lo decidido. Por lo tanto, la decisión del juez de amparar un derecho es inmutable y obliga al propio juez que la adoptó.[20] Por su parte, como la orden es consecuencia de la decisión de amparo y su función es la de asegurar el goce efectivo del derecho en el contexto particular de cada caso, los efectos de la cosa juzgada respecto de ésta tienen unas características especiales en materia de acción de tutela, razón por la cual, las órdenes pueden ser modificadas.[21]

 

3.2. En consecuencia, el juez de tutela podría ajustar la orden cuando es evidente que será imposible cumplir lo ordenado. Sin embargo, se debe tratar de una verdadera imposibilidad, pues no cualquier dificultad para cumplir una obligación implica que esta no pueda llevarse a cabo.[22] No obstante, la posibilidad de ajustar las órdenes no significa que se avale su incumplimiento, sino que, por el contrario, se alcance la satisfacción material del derecho tutelado mediante formas alternas de cumplimiento del fallo.[23]

 

Por lo tanto, la Corte Constitucional ha exigido “en primer lugar, la necesidad de probar, por la parte accionada, de forma eficiente, clara y definitiva la imposibilidad física o jurídica de llevar a cabo la orden original; y, como segundo elemento configurador de la situación, ha previsto el empleo de vías alternas para la satisfacción de los intereses del titular del derecho protegido en el fallo judicial, las cuales permitan equiparar sus consecuencias al cumplimiento de la orden judicial original, llegando, de esta forma, a la satisfacción material del derecho fundamental de  acceso a la administración de justicia.”[24]

 

4. Solución a la solicitud de cumplimiento

 

En el presente caso, en razón a que no existe prueba de que el juez de primera instancia (Juzgado Segundo Penal Municipal de Villavicencio) haya tenido la oportunidad de ejercer sus competencias para lograr que las órdenes emitidas en la sentencia T-454 de 2012 sean satisfechas, se rechazará la solicitud por improcedente y se ordenará que, por Secretaría General de la Corporación, se remita el escrito al juez de primera instancia y se informe de esta actuación a los peticionarios.

 

En mérito de lo expuesto,

 

RESUELVE

 

 

PRIMERO. RECHAZAR POR IMPROCEDENTE la solicitud de cumplimiento de la sentencia T-454 de 2012, presentada el 28 de junio de 2018 por parte de Inés Hortencia Arroyave Gómez -y otras personas- ante la Corte Constitucional.

 

SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General de esta Corporación, REMITIR la solicitud de cumplimiento y una copia de esta providencia al Juzgado Segundo Penal Municipal de Villavicencio, con el fin que estudie esa petición y -de considerarlo procedente- adopte las medidas necesarias en relación con el cumplimiento de la Sentencia T-454 de 2012.

 

TERCERO. Por intermedio de la Secretaría General de esta Corporación, INFORMAR el contenido de esta providencia a Inés Hortencia Arroyave Gómez y los demás solicitantes.[25]

 

CUARTO. ADVERTIR que contra esta providencia no procede recurso alguno.

 

 

Comuníquese y cúmplase.

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

 

 

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