Sentencia A. 480/24

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-480/24

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre recobros de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios de salud-PBS

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

 

AUTO 480 DE 2024

 

 

Expediente: CJU-5147

            

Conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado por la Superintendencia Nacional de Salud y el Juzgado 2º Administrativo del Circuito de Bogotá

 

Magistrado Ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar

 

 

Bogotá D.C., seis (06) de marzo de dos mil veinticuatro (2024)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

 

AUTO

 

 

I.       ANTECEDENTES

 

1.                  Hechos. El 1º de marzo de 2019, la EPS Sanitas S.A. -Sanitas-, por intermedio de apoderada judicial, presentó demanda ordinaria laboral en contra de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -ADRES-. La demanda tuvo como pretensiones principales el reconocimiento y pago de las sumas de dinero que fueron asumidas por Sanitas con ocasión a los gastos en que esta incurrió por la cobertura efectiva de tecnologías en salud no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud (en adelante, POS), hoy Plan de Beneficios en Salud (en adelante, PBS). Afirmó que lo anterior se dio en cumplimiento a fallos proferidos como resultado de múltiples procedimientos constitucionales de acción de tutela y/o en atención a las autorizaciones emitidas por el entonces Comité Técnico Científico. Los gastos en los que incurrió la entidad fueron reclamados por la demandante a través del procedimiento especial de recobros, los cuales fueron glosados por la ADRES.[1]

 

2.                 Conflicto interjurisdiccional de competencia. El caso fue inicialmente asignado al Juzgado 2º Laboral del Circuito de Bogotá, que remitió el expediente a la Superintendencia de Salud por razones de competencia al interior de la Jurisdicción Ordinaria. Posteriormente, la Superintendencia de Salud planteó un conflicto de competencia con el Juzgado 2º Laboral del Circuito de Bogotá, al considerar que la disposición normativa les fijaba la competencia a los jueces laborales. El Tribunal Superior de Bogotá dirimió el conflicto y le asignó el conocimiento del caso a la Superintendencia Nacional de Salud.

 

3.                  La Superintendencia Nacional de Salud declaró su falta de competencia.[2] A través de Auto A2022-003556 del 15 de diciembre de 2022, la autoridad judicial declaró su falta de jurisdicción para conocer del asunto y remitió el expediente a los jueces de lo contencioso administrativo, para su reparto. En primer lugar, mencionó que el ámbito de competencia de la Superintendencia para conocer y fallar en Derecho, con facultades de un juez, está determinado por los artículos 41 de la Ley 1122 de 2007, el cual fue modificado y adicionado por los artículos 126 y 127 de la Ley 1438 de 2011, y por el artículo 6º de la Ley 1949 de 2019. Idea seguida, señaló que la Corte Constitucional en Sentencia C-119 de 2008 determinó que la Superintendencia desplazaba a prevención y conocía de manera concurrente los asuntos de competencia atribuidos en la Ley, con los jueces laborales del circuito. Finalmente, afirmó que, en el Auto 1025 de 2021, la Corte Constitucional determinó que esta clase de conflictos son de naturaleza económica, a pesar de estar relacionada con la prestación de servicios médicos, ya que el trámite de recobros a la ADRES es un procedimiento administrativo en el que se pretende el pago de servicios y tecnologías suministradas.[3]

 

4.                 EL Juzgado 2º Administrativo del Circuito de Bogotá declaró su falta de competencia. En Auto del 28 de febrero de 2023, este despacho judicial propuso conflicto negativo de competencia ante la Corte Constitucional.[4] Consideró que el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá ya había resuelto asignar la competencia a la Superintendencia de Salud, en el marco de un conflicto de competencia al interior de la Jurisdicción Ordinaria, por lo que era improcedente plantear un nuevo conflicto interjurisdiccional con la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En consecuencia, afirmó que la decisión adoptada por la Superintendencia desconocía el fenómeno de la cosa juzgada, pues, el conflicto había sido resuelto por una autoridad que tiene competencia para ello y citó una sentencia de la Corte Suprema de Justicia, en la que estimó que esta respaldaba su postura ante el conflicto.[5]

 

5.                  El 25 de enero de 2024, el expediente fue remitido a la Corte Constitucional.[6] Mediante sesión virtual del 16 de febrero de 2024 fue repartido al despacho encargado y la remisión para la sustanciación se realizó el 20 de febrero siguiente.[7]

 

 

II.      CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

 

A.               Competencia

 

6.                  De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,[8] la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

 

 

B.                Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones – Auto 155 de 2019

 

7.                  Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”.[9] En Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia ente jurisdicciones, respectivamente: subjetivo, objetivo y normativo.[10] La Sala observa que se cumplen los tres presupuestos para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Esto, ya que dos autoridades de jurisdicciones distintas declararon su falta de competencia para conocer el proceso, existe una causa judicial que suscitó la controversia y ambas autoridades judiciales citaron disposiciones normativas y/o jurisprudenciales para sustentar su falta de competencia.[11]

 

 

C.               La competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en materia de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el POS (hoy PBS). Reiteración Auto 389 de 2021

 

8.                  En el Auto 389 de 2021, esta Corporación estudió un conflicto de jurisdicciones suscitado entre un Juzgado Administrativo del Circuito de Bogotá y otro Juzgado Laboral del Circuito de la misma ciudad, respecto del conocimiento de una demanda ordinaria laboral presentada por Sanitas EPS en contra de la ADRES, con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de unas sumas de dinero adeudadas, correspondientes a servicios, procedimientos e insumos médicos, que prestó y que no estaban incluidos dentro del POS (hoy PBS). En dicha oportunidad, la Corte estableció la siguiente regla de decisión para asignar la competencia de procesos con atributos semejantes a aquellos como el que se resuelve en este Auto a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

 

Regla de decisión. Reiteración Auto 389 de 2021. “El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES (…).”

 

 

D.               Reglas de transición frente al cambio jurisprudencial suscitado en conflictos de jurisdicciones relacionados con el pago de recobros judiciales. Reiteración de jurisprudencia Auto 1942 de 2023

 

9.                  En Auto 1942 de 2023, la Corte Constitucional estableció las reglas de transición frente al cambio de jurisprudencia que se generó con el Auto 389 de 2021 en lo relativo a los asuntos de recobros judiciales en contra del Estado, por prestaciones de servicios de salud no incluidos en el PBS, con la finalidad de evitar la imposición de una carga excesivamente gravosa a la parte demandante en este tipo de procesos. Especialmente, en lo que respecta a la efectividad de sus derechos al debido proceso, de acción y de acceso a la justicia, así como a las garantías de confianza legítima, de seguridad jurídica y dela prevalencia del derecho sustancial como fin principal de la administración de justicia; mandatos superiores que podrían resultar afectados con la eventual inadmisión o rechazo de la demanda derivados del incumplimiento de los presupuestos de procedencia y del término de caducidad o con la expedición de decisiones inhibitorias.[12]

 

10.             Para tal efecto, consideró necesario establecer algunas reglas de transición que rijan en el siguiente universo de casos:

 

“(a) Se encontraban en trámite ante la jurisdicción ordinaria laboral al momento de la expedición del Auto 389 de 2021; sin embargo, tras el cambio de precedente se remitieron a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y en esta sede judicial se adoptó una decisión de rechazo o inadmisión, (…).

 

(b) Se encontraban en trámite ante la jurisdicción ordinaria laboral al momento de la expedición del Auto 389 de 2021 y/o se encuentran en trámite al expedir la presente providencia y, como consecuencia del cambio introducido por el Auto 389 de 2021, el juez ordene su remisión hasta seis (6) meses después de la publicación de este auto a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y en esa sede judicial se deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión, (…).

 

(c) Se formularon ante la jurisdicción contencioso administrativa con posterioridad a la expedición del Auto 389 de 2021 y fueron inadmitidas o rechazadas por incumplir con los requisitos de procedibilidad según el medio de control elegido por el accionante.

 

(d) Se formularon ante la jurisdicción contencioso administrativa con posterioridad a la expedición del Auto 389 de 2021 y se encuentran en trámite al momento de la expedición de la presente providencia y en esa sede judicial se deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión, (…).

 

(e) Se inicien hasta seis (6) meses después de la publicación por parte del Consejo Superior de la Judicatura que se dispondrá en la parte resolutiva.”[13]

 

11.             Frente a cada uno de estos casos, determinó:

 

10.1.      Sobre la posibilidad de presentar nuevamente la demanda en los eventos en los que exista decisión de inadmisión o rechazo (literales a y c). Al respecto, se hizo referencia a las situaciones en las cuales una demanda ha sido objeto de inadmisión o rechazo por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Esta decisión puede deberse al incumplimiento de requisitos procedimentales, como el agotamiento de recursos obligatorios o la conciliación extrajudicial, así como por el vencimiento del plazo legalmente establecido (caducidad). En caso de que una decisión definitiva haya sido proferida en relación con estas demandas, existe la opción de volver a presentarlas en línea con lo previsto en el previo literal e. Esto implica que la presentación puede realizarse dentro de los 6 meses posteriores a la publicación por parte del Consejo Superior de la Judicatura, como se indicará en la parte resolutiva de la decisión. En situaciones en las que las demandas hayan sido únicamente inadmitidas, los jueces encargados de revisarlas deben considerar las pautas que se detallan en las reglas de decisión.[14]

 

10.2.      Respecto de la necesidad de los jueces de valorar en los casos c y d si el incumplimiento de los requisitos de procedibilidad y/o el presupuesto procesal de la caducidad se ajusta a las consideraciones de la presente providencia. En los literales c y d se determinó que el juez a cargo debe tener en cuenta si el incumplimiento esgrimido por la parte demandante, se origina en la confianza legítima que los demandantes podrían haber tenido en el cumplimiento del precedente que dirigía el caso hacia la jurisdicción ordinaria laboral. Esta limitación se establece para asegurar que no sean beneficiarios de las disposiciones de transición, que se determinaron en las reglas de decisión, aquellas entidades promotoras de salud que no cumplan con los requisitos procedimentales o el plazo de caducidad por razones que no estén relacionadas con el cambio de precedente introducido por el Auto 389 de 2021.[15]

 

10.3.      Sobre la adopción de medidas definitivas que desconozcan arbitrariamente las reglas de transición. Siguiendo el conjunto de casos establecidos por esta Corporación, la autoridad judicial encargada de atender un asunto que se encuadre dentro de esta categoría de casos, deberá abstenerse de tomar una decisión definitiva que pase por alto las disposiciones de transición, en particular en relación a los casos identificados como b y d, donde la resolución de admisión o rechazo está aún pendiente.[16]

 

10.4.      Respecto a la diligencia de los jueces en la remisión de los casos identificados en el literal b. Los jueces laborales que tengan a su cargo los casos contenidos en el literal b del universo de casos, deberán remitir los expedientes a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en un plazo de 6 meses, para asegurar los derechos de las partes y el cumplimiento de la transición, de acuerdo a lo preceptuado en los artículos 29 y 229 de la Constitución,[17] y 9º y 12 de la Ley 270 de 1996.[18] Se advirtió que, en cualquier situación, las EPS no perderán los beneficios de la transición debido a la demora en la remisión judicial, ya que esto no debe afectar su acceso a la justicia. Finalmente, se señaló que la transición depende de la fecha de presentación de la demanda, así: (a) los casos a se relacionan con la expedición del Auto 389 de 2021; (b) los casos b atienden el mismo momento, así como la fecha de expedición del Auto 1942 de 2023; (c) los casos c incluyen demandas posteriores al Auto 389 inadmitidas o rechazadas hasta la expedición del Auto 1942 de 2023; (d) los casos d se refieren a las demandas que se formularon con posterioridad al Auto 389 y que se encuentran actualmente en trámite; y (e) los casos e son procesos iniciados hasta 6 meses después de la certificación que realice el Consejo Superior de la Judicatura.[19]

 

10.5.      Frente al medio de control elegido por la parte accionante. La Sala destacó que, recientemente, el Consejo de Estado emitió una sentencia de unificación el 20 de abril de 2023, en la cual estableció que la vía adecuada para buscar la responsabilidad por los daños derivados de las acciones del FOSYGA (ahora ADRES), en relación con las solicitudes de recobro por servicios de salud no comprendidos en el POS, es a través del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. No obstante, es relevante señalar que en la práctica, debido a la elección que tiene la parte demandante para seleccionar el medio de control que consideren apropiado, las EPS pudieron haber optado tanto por el medio de reparación directa como por el de nulidad y restablecimiento del derecho. En consecuencia, la Corte subrayó que las reglas de transición serán aplicables, en lo pertinente, al medio de control seleccionado por la parte demandante, ya sea la reparación directa o la nulidad y restablecimiento del derecho. Posteriormente, será el juez administrativo quien, tras admitir la demanda, determinará el proceso correspondiente conforme al artículo 171 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-.[20]

 

11.             Finalmente, el Auto 1942 de 2023 estructuró el siguiente esquema de reglas para el universo de casos, a saber:

 

 

 

E.                Caso concreto

 

12.             En primer lugar, esta Corte refiere que, para el presente asunto, no se encuentra una decisión previa del juez que dirime el conflicto entre jurisdicciones, por lo que no es dado considerar que se ha configurado el fenómeno de la cosa juzgada en términos de conflictos entre jurisdicciones. Si bien existe un pronunciamiento que dirime un conflicto interno de la Jurisdicción Ordinaria que termina por asignar la competencia a la Superintendencia de Salud, lo cierto es que ésta no es vinculante sobre controversias que se puedan presentar por las diferentes jurisdicciones, pues, son las decisiones de esta Corporación y, en su momento, las proferidas por el Consejo Superior de la Judicatura, las únicas que hacen o hicieron tránsito a cosa juzgada en el ámbito de CJU. Así las cosas, los argumentos presentados por el Juzgado 2º Administrativo del Circuito de Bogotá no son de recibo y, como se analizó en el análisis de procedibilidad de la colisión suscitada, se cumplen con los criterios para trabar el conflicto entre la Jurisdicción Ordinaria y la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

 

13.             Ahora bien, la Sala Plena advierte que, de acuerdo con la regla de decisión fijada en el Auto 389 de 2021,[21] aquellas controversias en las que (i) una EPS demande a la ADRES; (ii) con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de recobros correspondientes a servicios o tecnologías en salud no incluidos en el extinto POS (hoy PBS), (iii) serán competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de conformidad con el artículo 104 del CPACA. Lo anterior, dado que esta circunstancia no se relaciona con la prestación de los servicios de la seguridad social, en donde se vean implicados los afiliados, beneficiarios, usuarios o empleadores, como lo prevé el artículo 622 del Código General del Proceso,[22] sino con la financiación de estos.

 

14.             Conforme a lo anterior, y con base en las consideraciones generales expuestas en esta providencia, la Sala Plena observa que la competencia para conocer y decidir la demanda instaurada por la EPS Sanitas S.A. está en cabeza del Juzgado 2º Administrativo del Circuito de Bogotá. Lo anterior, como consecuencia de aplicar la regla de decisión establecida en el Auto 389 de 2021 al presente caso concreto, dadas las características semejantes que se presentan y como reiteración de una regla ya definida por la Corte Constitucional para conflictos de competencia de esta índole.

 

15.             Sumado a lo anterior, la Sala encuentra que el asunto bajo estudio podría ser parte del universo de casos referido por la Corte Constitucional en el Auto 1942 de 2023, al ser un proceso de recobro judicial en contra de la ADRES por la prestación de servicios no incluidos en el POS, hoy PBS, que, aparentemente, se encontraba en trámite ante la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral al momento de proferirse el Auto 389 de 2021 y que se remitió a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo por el cambio de jurisprudencia.

 

16.             En consecuencia, es probable que el juez de conocimiento deba remitirse a las reglas transicionales desarrolladas por esta Corporación en el Auto 1942 de 2023 sobre: (i) el agotamiento de los recursos administrativos obligatorios como requisito de procedibilidad en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; (ii) el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad; y (iii) la contabilización de términos de caducidad del medio de control del cambio jurisprudencial incorporado en el Auto 389 de 2021. Lo anterior, en aras de garantizar los derechos del debido proceso, de acción y de acceso a la justicia, así como las garantías de confianza legítima, seguridad jurídica y la prevalencia del derecho sustancial como fin principal de la administración de justicia; en favor de los demandantes

 

 

III.   DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

RESUELVE:

 

Primero. DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre la Superintendencia Nacional de Salud y el Juzgado 2º Administrativo del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 2º Administrativo del Circuito de Bogotá es la autoridad competente para conocer del proceso judicial promovido.

 

Segundo. Por medio de la Secretaría General de esta Corporación, REMITIR el expediente CJU-5147 al Juzgado 2º Administrativo del Circuito de Bogotá para que adelante las funciones de su competencia, y para que comunique lo pertinente a los interesados.

 

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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