TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-477/25
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 477 DE 2025
Referencia: Expediente CJU-6322
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 017 Administrativo Oral de Bogotá, Sección Segunda, y el Juzgado 006 Laboral del Circuito de Bogotá
Magistrada sustanciadora:
Paola Andrea Meneses Mosquera
Bogotá D. C., nueve (09) de abril de dos mil veinticinco (2025).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. La acción judicial. El 20 de abril de 2018[1], la Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones (en adelante, Colpensiones), instauró el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para obtener la declaratoria de nulidad de las resoluciones GNR 049793 del 1 de abril de 2013 y GNR 260691 del 2 de septiembre de 2016, por medio de las cuales se reconoció y reliquidó, respectivamente, la pensión de invalidez de Juan Manuel Boada Galindo[2]. Lo anterior, al considerar que el reconocimiento de la prestación económica no se ajusta a derecho[3] porque, al momento de la estructuración de la invalidez del señor Juan Manuel Boada Galindo, este se encontraba afiliado a Colfondos, no a Colpensiones[4]. Como medida de restablecimiento del derecho, solicitó el reintegro de lo pagado por concepto de mesadas y retroactivo pensional, hasta la suspensión del reconocimiento de dicha prestación en cabeza de Colpensiones[5].
2. Postura de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. El conocimiento del proceso le correspondió al Juzgado 017 Administrativo Oral de Bogotá, Sección Segunda. Mediante auto del 25 de mayo de 2018[6], dicha autoridad declaró su falta de competencia y ordenó enviar el asunto a los juzgados laborales del circuito de Bogotá. En su criterio, teniendo en cuenta que la controversia no deviene de una relación legal y reglamentaria entre un servidor público y el Estado[7], el litigio no puede ser conocido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Señaló que el proceso judicial sub examine debe ser decidido por la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, porque a dicha jurisdicción le corresponde resolver las controversias relacionadas con el sistema de seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleados y las entidades administradoras[8]. Fundamentó esta conclusión en los artículos 104.4 y 105.4 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA) y 2.4 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante, CPTSS).
3. El 31 de mayo de 2018, Colpensiones recurrió el auto antes mencionado. Argumentó que la competencia para tramitar las acciones de lesividad corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo[9], según la jurisprudencia del Consejo de Estado[10]. No obstante, el Juzgado 017 Administrativo Oral de Bogotá, Sección Segunda, mediante auto del 28 de junio de 2018[11], confirmó la decisión, reiterando su argumentación.
4. Actuaciones de la jurisdicción ordinaria. El proceso fue asignado al Juzgado 006 Laboral del Circuito de Bogotá, autoridad judicial que, mediante auto del 21 de septiembre de 2018[12], admitió la demanda. El 9 de julio de 2019, Colpensiones presentó un requerimiento ante el juzgado en el que solicitó que se suscitara un conflicto negativo de competencia con el Juzgado 017 Administrativo Oral de Bogotá, Sección Segunda. Lo anterior, porque, a su juicio, la jurisdicción ordinaria laboral carece de competencia para conocer de la acción de lesividad[13]. Sin embargo, mediante auto del 16 de diciembre de 2019, la autoridad judicial no accedió a la solicitud de la parte demandante[14]. Argumentó que la jurisdicción ordinaria laboral es la idónea para conocer sobre las controversias en materia de seguridad social que surjan entre los afiliados y las entidades administradoras o prestadoras, cuando aquellos no ostentan la calidad de empleados públicos[15].
5. Posteriormente, a través de auto del 25 de julio de 2023[16], el Juzgado 006 Laboral del Circuito de Bogotá remitió el asunto al Juzgado 45 Laboral del Circuito de Bogotá, conforme con el Acuerdo CSJBTA23-15 del 22 de marzo de 2023 proferido por el Consejo Superior de la Judicatura[17]. Dicho acto administrativo estableció la redistribución de procesos a los juzgados laborales del Circuito de Bogotá del 042 al 047, creados con el propósito de mejorar la prestación del servicio de justicia en la Rama Judicial[18].
6. Mediante auto del 5 de diciembre de 2023[19], el Juzgado 45 Laboral del Circuito de Bogotá decidió no asumir el conocimiento del asunto y ordenó la devolución del expediente al Juzgado 006 Laboral del Circuito de Bogotá. Precisó que el asunto no cumple con los requisitos establecidos en el acuerdo CSJBTA23-15 del 22 de marzo de 2023 para la redistribución de expedientes. Esto, porque el proceso se encontraba en una etapa posterior a la ordenada por el acuerdo, pues el 20 de octubre de 2022 se adelantó la audiencia del artículo 77 del [CPTSS][20].
7. Mediante auto del 17 de enero de 2024, el Juzgado 006 Laboral del Circuito de Bogotá (i) no avocó conocimiento del proceso ordinario; y (ii) promovió un conflicto de competencia con el Juzgado 45 Laboral del Circuito de Bogotá y remitió el asunto al Tribunal Superior de Bogotá, Sala Laboral, para que dirimiera. Explicó que del acuerdo No. CSJBTA23-15 del 22 de marzo de 2023 se puede interpretar que el expediente debe al menos estar habilitado para la celebración de las etapas [establecidas en] el artículo 77 del [CPTSS][21].
8. El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Laboral, mediante auto del 22 de mayo de 2024[22], dirimió el conflicto planteado y determinó que el Juzgado 006 Laboral del Circuito de Bogotá es el competente para conocer el asunto. Fundamentó su decisión en que el artículo 1º del acuerdo CSJBTA23-15 del 22 de marzo de 2023 estableció que para que procediera la redistribución, el proceso debía encontrarse pendiente celebrar las audiencias de que tratan el artículo 77 y 80 del C.P.T y S.S.[23].
9. Declaración de falta de competencia de la jurisdicción ordinaria laboral. Mediante auto del 23 de enero de 2025[24], el Juzgado 006 Laboral del Circuito de Bogotá (i) declaró su falta de competencia y (ii) promovió un conflicto de competencia entre jurisdicciones con el Juzgado 017 Administrativo Oral de Bogotá, Sección Segunda, y ordenó remitir el asunto a la Corte Constitucional para lo dirimiera. Sostuvo que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer del asunto en virtud de lo establecido en los artículos 97 y 104 del CPACA, así como en el auto 316 de 2021 de la Corte Constitucional. Con fundamento en las normas y el auto precitado, concluyó que (i) los actos sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, son competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[25]; y, en concreto, (ii) cuando una entidad pública demanda un acto administrativo propio, el asunto es competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[26].
10. Actuaciones en la Corte Constitucional. El proceso fue remitido a esta corporación el 18 de febrero de 2025[27]. Posteriormente, el 20 de febrero de 2025, la Secretaría General de la Corte Constitucional remitió el expediente al despacho de la magistrada sustanciadora, de acuerdo con el reparto efectuado el 19 de febrero del mismo año[28].
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
11. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[29].
2. Delimitación del asunto objeto de decisión y metodología
12. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado 017 Administrativo Oral de Bogotá, Sección Segunda, y el Juzgado 006 Laboral del Circuito de Bogotá, la cual versa sobre la competencia para conocer la acción judicial en contra de las Resoluciones GNR 049793 del 1 de abril de 2013 y GNR 260691 del 2 de septiembre de 2016, interpuesta por Colpensiones. A estos efectos, en primer lugar, la Sala verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (sección II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia para conocer acciones de nulidad que la administración interpone en contra de actos administrativos propios relacionadas con asuntos laborales y de la seguridad social (sección II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (sección II.5 infra).
3. Verificación de los presupuestos para la configuración de conflictos de jurisdicciones
13. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[30]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[31], los cuales se explican en el siguiente cuadro:
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Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones |
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Subjetivo |
Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones.[32] |
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Objetivo |
Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[33]. |
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Normativo |
Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[34]. |
14. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones por las siguientes razones:
(i) Satisface el presupuesto subjetivo porque enfrenta a dos autoridades que administran justicia y pertenecen a jurisdicciones diferentes. A saber: (a) el Juzgado 017 Administrativo Oral de Bogotá, que forma parte de la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, y (b) el Juzgado 006 Laboral del Circuito de Bogotá, que pertenece a la jurisdicción ordinaria[35].
(ii) Satisface el presupuesto objetivo porque la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por Colpensiones en contra de las Resoluciones GNR 049793 del 1 de abril de 2013 y GNR 260691 del 2 de septiembre de 2016 debe resolverse mediante un trámite de naturaleza judicial (párr. 1 supra).
(iii) Satisface el presupuesto normativo porque ambas autoridades judiciales indicaron los fundamentos jurídicos, constitucionales y legales, con base en los cuales consideran que carecen de competencia para conocer el asunto (ver párrs. 2 y 9 supra).
4. Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio relativo a la seguridad social. Reiteración del Auto 316 de 2021
15. En el auto 316 de 2021, la Corte Constitucional señaló que los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, en virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios (acción de lesividad[36]), incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. Lo anterior, por tres razones. Primero, la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, en principio, no comprende la facultad de declarar la nulidad de actos administrativos[37]. Segundo, la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe conocer todas las acciones de lesividad contra actos administrativos que estén sujetos al derecho administrativo[38], con independencia de la materia sobre la que estos actos versen, dado que en estas acciones se debaten intereses propios de la administración[39]. Tercero, la acción de lesividad no tiene una naturaleza autónoma, lo que implica que para ejercerla se debe acudir a las acciones contenciosas de simple nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho[40], las cuales deben ser tramitadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
16. Regla de decisión: [C]uando la administración demanda un acto de su propia autoría, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el estudio del asunto será competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011[41].
5. Caso concreto
17. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el proceso sub examine. La Sala Plena considera que la demanda sub examine debe ser conocida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo porque se trata de una demanda presentada por una entidad pública en contra de actos administrativos propios acción de lesividad. En efecto, por medio de esta demanda, Colpensiones solicita (i) se declare la nulidad de las resoluciones GNR 049793 del 1 de abril de 2013 y GNR 260691 del 2 de septiembre de 2016, que la propia entidad profirió, y (ii) se condene al demandado al reintegro de los pagos por concepto de mesadas pensionales, así como, la indexación de la suma reconocida y el pago de intereses.
18. En virtud de lo expuesto, la Sala Plena concluye que en el presente caso le corresponde el conocimiento del asunto a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por lo tanto, ordenará remitir el expediente CJU-6322 al Juzgado 017 Administrativo Oral de Bogotá, Sección Segunda, para lo de su competencia y para que comunique la presente determinación.
III. DECISIÓN
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
PRIMERO. - DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 017 Administrativo Oral de Bogotá, Sección Segunda, y el Juzgado 006 Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 017 Administrativo Oral de Bogotá, Sección Segunda, es la autoridad competente para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por Colpensiones en contra de las Resoluciones GNR 049793 del 1 de abril de 2013 y GNR 260691 del 2 de septiembre de 2016.
SEGUNDO. - REMITIR el expediente CJU-6322 al Juzgado 017 Administrativo Oral de Bogotá, Sección Segunda, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado 006 Laboral del Circuito de Bogotá.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Presidente
Ausente con permiso
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital CJU- 6322, archivo 01ExpedienteDigitalizadopdf, p. 1.
[2] Expediente digital CJU- 6322, archivo 01ExpedienteDigitalizadopdf, p. 9. En la Resolución GNR 260691, se ordenó la reliquidación pensional y el pago del retroactivo pensional e intereses moratorios.
[3] Ib., p. 6.
[4] Ib.
[5] Ib., p. 9.
[6] Ib., p. 32.
[7] Ib.
[8] Ib., p. 33.
[9] Ib., p. 38.
[10] Consejo de Estado, expediente 13172, sentencia del 22 de junio de 2001.
[11] Expediente digital CJU- 6322, archivo 01ExpedienteDigitalizadopdf, p. 49.
[12] Ib., p. 52.
[13] Ib., p. 74.
[14] Ib., p. 75.
[15] Lo anterior, de conformidad con el artículo 2.4 de la Ley 712 de 2001.
[16] Expediente digital CJU- 6322, archivo 31AutoOrdenaRemitirJuzgadoCuarentaCincopdf.
[17] Artículo 1, numeral 1.4.
[18] Acuerdo PCSJA22-12028 del 19 de diciembre de 2022 proferido por el Consejo Superior de la Judicatura, artículo 24, literal e.
[19] Expediente digital CJU- 6322, archivo 33Juzgado45NoAsumeConocimientopdf.
[20] Ib., p. 1.
[21] Expediente digital CJU- 6322, archivo 34AutoGeneraConflictoNegativoCompetenciapdf, p. 2.
[22] Expediente digital CJU- 6322, archivo 03DirimeConflictopdf.
[23] Ib.
[24] Expediente digital CJU- 6322, archivo 36AutoGeneralConflictoconAdministrativospdf.
[25] CPACA, artículo 104.
[26] Corte Constitucional, auto 316 de 2021.
[27] Expediente Digital CJU- 6322, archivo 02CJU-6322 Correo Remisoriopdf.
[28] Expediente Digital CJU- 6322, archivo 03CJU-6322 Constancia de Repartopdf.
[29] ARTÍCULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [ ] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[30] Corte Constitucional, auto 345 de 2018. Reiterado, entre otros, en los autos 041 de 2021, 233 de 2020 y 155 de 2019.
[31] Corte Constitucional, auto 155 de 2019. Reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[32] Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018.
[33] Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP). Corte Constitucional, Auto 041 de 2021.
[34] Ib.
[35] Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. «La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: [ ] // 3. Juzgados [ ] laborales [ ] // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: [ ] 3. Juzgados Administrativos».
[36] Corte Constitucional, sentencia T-136 de 2019. La acción de lesividad se entiende ejercida cuando la administración funge como demandante contra uno de los actos que ella misma profirió y contra la persona a la que van dirigidos los efectos jurídicos del acto atacado. Ver también, sentencia T-121 de 2016.
[37] En aquellos eventos en los que se cuestiona un acto administrativo referente a la seguridad social, por regla general, la competencia de los jueces laborales se limita a verificar si dicho acto desconoció un derecho prestacional subjetivo del interesado, no tiene como objetivo verificar si el acto administrativo, en sí mismo considerado, contraviene la Constitución o la ley y, por esta razón, debe ser declarado nulo.
[38] CPACA, art. 104.
[39] Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, providencia 110010102000202000952 00 (17697-40) de 2020.
[40] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, providencia 0005-11 de 2016.
[41] Corte Constitucional, auto 316 de 2021.