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Auto A-463/25

 

COMPETENCIA DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD EN EJERCICIO DE SUS FUNCIONES JURISDICCIONALES-Conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

                                      

AUTO 463 DE 2025

 

 

Referencia: expediente CJU-6029.

 

Asunto: conflicto de jurisdicciones entre la Superintendencia Nacional de Salud y el Juzgado 008 Administrativo del Circuito de Pasto.

 

Magistrada ponente:

Natalia Ángel Cabo.

 

Bogotá D. C., nueve (09) de abril de dos mil veinticinco (2025).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales, en particular la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, profiere el siguiente:

 

AUTO.

 

I.      ANTECEDENTES

 

1.                 El 17 de mayo de 2018 la Entidad Promotora de Salud Indígena Mallamas, por medio de su representante legal, interpuso demanda ante la Superintendencia Nacional de Salud en contra del Instituto Departamental de Salud de Nariño-IDSN, conforme lo dispuesto en el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, modificado por el artículo 126 de la Ley 1438 de 2011, literal f. El objeto de la demanda es que se resuelva el conflicto sobre las glosas presentadas por el IDSN a 18 facturas generadas por concepto de la prestación de servicios de salud no incluidos en el Plan de Beneficios en Salud (en adelante PBS) que corresponden a $270.680.276[1]. Adicionalmente, señaló que por estas mismas facturas tiene un saldo pendiente a su favor por la suma de $376.723.978 que no ha sido cancelado.

 

2.                 El 15 de diciembre de 2022, por Auto No. A2022-003537 la Superintendencia Nacional de Salud declaró su falta de competencia para conocer el asunto[2]. Argumentó que se trata de una controversia que le corresponde conocer al juez contencioso administrativo. Fundamentó su posición en el Auto 389 de 2021 de la Corte Constitucional según el cual los asuntos relacionados con los recobros de tecnologías y servicios en salud que no hacen parte del PBS corresponden a los jueces de lo contencioso administrativo. Igualmente, explicó que en el Auto 785 de 2021 la Corte decidió que los asuntos que tengan relación con los recobros de servicios y tecnologías en salud que no hacen parte del PBS del régimen subsidiado deben ser conocidos por el juez contencioso administrativo. 

 

3.                 El asunto correspondió por reparto al Juzgado 008 Administrativo del Circuito de Pasto. El 9 de octubre de 2024, el citado juzgado propuso un conflicto de jurisdicciones y ordenó su remisión a la Corte Constitucional[3]. Ese despacho declaró su falta de jurisdicción para conocer del caso con base en el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007. El juzgado argumentó que la Superintendencia Nacional de Salud tiene asignadas funciones jurisdiccionales para resolver los conflictos derivados de la devolución o glosa de facturas entre entidades que integren el Sistema General de Seguridad Social en Salud. Esta postura la fundamentó en el Auto 2032 de 2023, reiterado en el Auto 675 de 2024, en los que la Corte Constitucional dispuso que era competencia de la Superintendencia Nacional de Salud resolver las controversias entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud, derivadas de las devoluciones o glosas a las facturas correspondientes a la prestación de servicios médicos.

 

4.                 El asunto fue repartido al despacho de la magistrada ponente el 22 de noviembre de 2024[4]. El expediente digital respectivo fue enviado al despacho a través de acta secretarial del 25 de noviembre del mismo año[5].

 

II.   CONSIDERACIONES

 

Competencia

 

5.                 La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos entre jurisdicciones, de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política[6].

 

Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones

 

6.       Para que se configure un conflicto de jurisdicciones, se requiere la concurrencia de tres presupuestos[7] (i) el subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones; (ii) el objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional; y (iii) el normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.

 

7.       En este caso se suscita un conflicto de jurisdicciones ya que se cumplen los tres presupuestos para su configuración. En primer lugar, la controversia fue suscitada entre dos autoridades que administran justicia y pertenecen a diferentes jurisdicciones: la Superintendencia Nacional de Salud, de acuerdo con el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, actúa con funciones jurisdiccionales que son propias de la jurisdicción ordinaria; y el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Pasto que hace parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En segundo lugar, el conflicto está relacionado con la demanda interpuesta por la Entidad Promotora de Salud Indígena Mallamas contra el Instituto Departamental de Salud de Nariño, por lo tanto, se acredita la existencia de un trámite de naturaleza jurisdiccional. Finalmente, ambas autoridades jurisdiccionales enunciaron razonablemente fundamentos de índole constitucional y legal en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia, tal y como se evidencia en los considerandos 2 y 3 de la presente providencia.

 

Competencia de la Superintendencia Nacional de Salud para conocer de las controversias por devoluciones o glosas entre entidades del Sistema de Seguridad Social en Salud. Reiteración del Auto 2032 de 2023

 

8.                 De acuerdo con el artículo 116 de la Constitución Política, la ley puede atribuir de manera excepcional funciones jurisdiccionales en materias precisas a algunas autoridades administrativas. En desarrollo de lo anterior, el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 establece los asuntos sobre los cuales la Superintendencia Nacional de Salud puede conocer y fallar en derecho, con las facultades propias de un juez. En particular, el literal “f” de esta norma señala la competencia de esta entidad para conocer las controversias derivadas “de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud”.

 

9.                 A partir de lo anterior, la Resolución 3047 de 2008[8] contiene en su anexo técnico No. 6 el Manual Único de Glosas, Devoluciones y Respuestas. Este documento contiene la definición de una glosa y de una devolución. Por un lado, define la glosa como:

 

una no conformidad que afecta en forma parcial o total el valor de la factura por prestación de servicios de salud, encontrada por la entidad responsable del pago durante la revisión integral, que requiere ser resuelta por parte del prestador de servicios de salud.

 

10.             Por otro lado, define las devoluciones como “una no conformidad que afecta en forma total la factura por prestación de servicios de salud, encontrada por la entidad responsable del pago durante la revisión preliminar y que impide dar por presentada la factura”. El anexo técnico también establece las causales taxativas de devolución que se refieren a:

 

falta de competencia para el pago, falta de autorización principal, falta de epicrisis, hoja de atención de urgencias u odontograma, factura o documento equivalente que no cumple requisitos legales, servicio electivo no autorizado, profesional que ordena no adscrito en el caso de servicios ambulatorios de carácter electivo, falta de soportes para el recobro por CTC, tutela, ATEP y servicio ya cancelado.

 

11.   Además, se destaca que la jurisprudencia constitucional ha sostenido que cuando la Superintendencia Nacional de Salud ejerce funciones jurisdiccionales “desplaza, a prevención, a los jueces laborales del circuito (o civiles del circuito en los lugares en que no existen los primeros), cuya segunda instancia está asignada a la Sala Laboral de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial”[9].

 

12.             En efecto, en el Auto 2032 de 2023, la Corte, luego de estudiar el alcance de la competencia de la Superintendencia Nacional de Salud en materia de devoluciones o glosas definió la siguiente regla de decisión:

 

De conformidad con el artículo 116 de la Constitución y con el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, la Superintendencia Nacional de Salud es la competente para conocer de controversias entre entidades que integran el Sistema General de Seguridad Social en Salud, que versen sobre devoluciones o glosas a las facturas correspondientes a la prestación de servicios médicos.

 

Caso concreto

 

13.             El conocimiento del presente asunto le corresponde a la Superintendencia Nacional de Salud, autoridad competente para decidir sobre los trámites de devoluciones o glosas entre entidades que pertenecen al Sistema General de Seguridad Social en Salud[10].

 

14.             En primer lugar, de lo expuesto en la demanda se observa que, en efecto, la controversia gira en torno al desacuerdo entre la Entidad Promotora de Salud Indígena Mallamas y el Instituto Departamental de Salud de Nariño en relación con las glosas que realizó esta última respecto de 18 facturas por prestación de servicios de salud no incluidos en el PBS que corresponden a $270.680.276[11]. Por esta razón, la Corte considera que se configura el primer elemento para activar la función jurisdiccional de la Superintendencia Nacional de Salud.

 

15.             En segundo lugar, es pertinente verificar si el conflicto sobre el pago de facturas glosadas se suscitó entre dos entidades que pertenecen al Sistema General de Seguridad Social en Salud. El numeral 2 del artículo 155 de la Ley 100 de 1993, establece que el Sistema General de Seguridad Social lo integran las entidades promotoras de salud. En el caso particular, Mallamas es una empresa prestadora de salud indígena. Por lo tanto, la Corte considera que, efectivamente, se trata de una entidad que pertenece al Sistema General de Seguridad Social en Salud.

 

16.             Por su parte, el numeral segundo del artículo 155 de la Ley 100 de 1993, dispone que los organismos de administración y financiación integran el Sistema General de Seguridad Social. En el caso particular el Instituto Departamental de Salud de Nariño es un establecimiento público descentralizado del orden departamental, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, adscrito a la gobernación, que tiene como función dirigir, coordinar y vigilar el sector salud y el sistema de seguridad social de salud[12]. Por lo tanto, la Corte considera que se trata de un instituto que hace parte del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Así las cosas, se cumple con el segundo requerimiento establecido en el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, referido a que se trata de una controversia entre dos entidades del sistema general de seguridad social en salud.

 

17.             Por lo anterior, la Sala se acogerá a la regla de decisión establecida en el Auto 2032 de 2023, y asignará la competencia para conocer del asunto a la Superintendencia Nacional de Salud.

 

Regla de decisión. De conformidad con el artículo 116 de la Constitución y con el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, la Superintendencia Nacional de Salud es la competente para conocer de controversias entre entidades que integran el Sistema General de Seguridad Social en Salud, que versen sobre devoluciones o glosas a las facturas correspondientes a la prestación de servicios médicos[13].

 

III. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre Superintendencia Nacional de Salud y el Juzgado 008 Administrativo del Circuito de Pasto, en el sentido de DECLARAR que la Superintendencia Nacional de Salud es la autoridad competente para conocer de la demanda presentada por la Entidad Promotora de Salud Indígena Mallamas contra el Instituto Departamental de Salud de Nariño.

 

Segundo. REMITIR el expediente CJU-6029 a la Superintendencia Nacional de Salud para lo de su competencia, y para que comunique la presente providencia al Juzgado 008 Administrativo del Circuito de Pasto y a los interesados.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

Ausente con permiso

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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