TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-451/25
IMPEDIMENTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Alcance de la causal de intervención en la expedición de la norma acusada
IMPEDIMENTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Debe demostrar que su intervención en la expedición de la norma fue activa y determinante y que dicha intervención guarda relación con el asunto a resolver
IMPEDIMENTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-No aceptar por falta de argumentos en la causal de intervención en la expedición de la norma
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 451 de 2025
Ref.: Expediente D-16101 AC, resolución del impedimento presentado por el Procurador General de la Nación para rendir concepto dentro del citado proceso de constitucionalidad
Magistrado sustanciador
Miguel Polo Rosero
Bogotá, D.C., dos (02) de abril de dos mil veinticinco (2025).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en uso de las facultades constitucionales y legales, procede a resolver la solicitud presentada por el señor Procurador General de la Nación quien, alegando una causal de impedimento, solicita ser relevado del deber de rendir concepto en el presente juicio de constitucionalidad.
I. ANTECEDENTES
1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los días 24 y 29 de julio de 2024 los ciudadanos Christian Munir Garcés Aljure[1] y Jerónimo Antía Pimentel[2] presentaron demanda en contra de la Ley 2385 de 2024 Por medio de la cual se aporta a una transformación cultural mediante la prohibición de las corridas de toros, rejoneo, novilladas, becerradas y tientas, así como de los procedimientos utilizados en estos espectáculos que socavan la integridad de formas de vida no humana, las cuales fueron acumuladas por la Sala Plena bajo el radicado D-16101AC.
2. En auto del 27 de agosto de 2024 se admitió únicamente el cargo presentado en el expediente D-16112, relacionado con el presunto desconocimiento del análisis de impacto fiscal en el trámite legislativo (art. 7 de la Ley 819 de 2003). Por otra parte, se inadmitieron los demás cargos formulados en ambas demandas, al no cumplirse con razones de claridad, pertinencia, especificidad y suficiencia. Por último, se concedió a los demandantes el término de tres (3) días hábiles para corregir los cargos impetrados, de acuerdo con lo señalado en el auto inadmisorio.
3. Una vez presentados los escritos de corrección, a través de auto del 18 de septiembre de 2024, se rechazaron unos cargos y se admitieron otros. Estos últimos relativos a la vulneración de los derechos a la cultura, libre desarrollo de la personalidad y libertad de expresión, así como el desconocimiento de los derechos adquiridos conforme con el artículo 58 de la Constitución[3].
4. En auto del 11 de octubre del 2024 se ordenó dar continuidad al trámite de las demandas de inconstitucionalidad. En consecuencia, se dispuso el traslado de este proceso a la Procuradora General de la Nación[4] para rendir el concepto de su competencia, de conformidad con los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución y el artículo 7 del Decreto 2067 de 1991.
5. El 16 de enero de 2025 se recibió por parte del Procurador General de la Nación, Gregorio Eljach Pacheco, manifestación de impedimento para rendir concepto en la presente demanda. Indicó que se configuraba la causal consistente en haber intervenido en la expedición de las normas objeto de control, dado que participó de forma verbal y escrita durante su trámite legislativo en ejercicio de las funciones de mi otrora condición de Secretario General del Senado de la República[5].
6. En concreto, expuso que en cumplimiento de las atribuciones constitucionales, legales y reglamentarias del referido cargo: (i) intervino en la radicación, reparto, publicación en la Gaceta del Congreso, inclusión en el orden del día y anuncio de los debates de los proyectos de ley correspondientes. (ii) Asesoró a los congresistas sobre temáticas competenciales y materiales asociadas a la constitucionalidad de los proyectos legislativos, y además verificó y certificó el respeto de las normas superiores y orgánicas que establecen los requisitos de validez del trámite congresional durante el debate de las iniciativas. Y (iii) suscribió los cuerpos legales junto con el presidente del Senado, con el fin de certificar la autenticidad y fidelidad de los textos aprobados por los congresistas. Agregó que su participación se podía constatar en las Gacetas del Congreso 399, 533, 1323 y 1226 del 2023, y 179 de 2024, y en el Diario Oficial 52.825. Además, el procurador general de la Nación dejó constancia de haber atendido, en su calidad de secretario general del Senado, los requerimientos probatorios de la Corte Constitucional en relación con el trámite legislativo de la norma demandada.
II. CONSIDERACIONES
A. Competencia
7. La Sala Plena es competente para resolver los impedimentos y recusaciones de sus magistrados y conjueces, así como los presentados por el Procurador General de la Nación, en lo referente a los conceptos que debe emitir dentro de los procesos de constitucionalidad que se adelanten[6].
B. Marco normativo y jurisprudencial sobre los impedimentos del Procurador General de la Nación (igualmente PGN), en los procesos de constitucionalidad. Reiteración jurisprudencial
8. La Constitución Política de 1991 le asigna al Procurador General de la Nación, como supremo director del Ministerio Público (C.P., art. 275), la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas (C.P., art. 118). Conforme con este encargo del constituyente, de manera particular, el artículo 277 ibidem le atribuye una serie de funciones que puede ejercer directamente o por medio de sus delegados y agentes, incluida la vigilancia del cumplimiento de la Constitución, las leyes, las decisiones judiciales y los actos administrativos (numeral 1). No obstante, por expreso mandato del Constituyente de 1991, existen otras funciones a su cargo que, por su importancia e impacto en el ordenamiento jurídico, debe ejercer directamente[7]. Este es el caso, entre otras, de la función consistente en rendir concepto en los procesos de control de constitucionalidad (C.P., art. 278.5).
9. Mediante el concepto presentado ante la Corte en cumplimiento de la función prevista en el artículo 278.5 de la Constitución Política, el Procurador General de la Nación defiende o impugna, directamente, la constitucionalidad de las normas objeto de control, en representación de los intereses de la sociedad. Aun cuando no tiene carácter vinculante, el concepto es un elemento de juicio relevante para adelantar el juicio de constitucionalidad.
10. Para el ejercicio de esta función, se exige al Procurador una imparcialidad y probidad de tal nivel que resulta indispensable garantizar que, en su ejercicio, no intervengan factores objetivos ni subjetivos que puedan alejarlo de la objetividad, ecuanimidad y estricta sujeción exigibles en sus actuaciones[8]. Por ello, y en la medida en que en el marco jurídico de los procesos de control abstracto de constitucionalidad no se prevé un régimen específico de causales de impedimento y recusación para el PGN, esta Corporación ha considerado necesario extender, aunque no de forma automática, ni con el mismo rigor de aplicación, las reglas dispuestas en los artículos 25 y 26 del Decreto 2067 de 1991, para las magistradas y magistrados de la Corte Constitucional[9].
11. De conformidad con dichas normas, son causales de impedimento y recusación las siguientes: (i) haber conceptuado sobre la constitucionalidad de la disposición acusada; (ii) haber intervenido en su expedición; (iii) haber sido miembro del Congreso durante la tramitación del proyecto; (iv) tener interés en la decisión; y (v) tener vínculo por matrimonio o por unión permanente, o de parentesco en cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil con el demandante.
C. Alcance de la causal de impedimento consistente en haber intervenido en la expedición de la norma objeto de control, alegada por el Procurador General de la Nación[10]
12. Como se indicó, el 16 de enero de 2025, el Procurador General de la Nación, Gregorio Eljach Pacheco, manifestó su impedimento para rendir concepto en la presente demanda. Indicó que se configuraba la causal consistente en haber intervenido en la expedición de las normas objeto de control, dado que participó de forma verbal y escrita durante su trámite legislativo en ejercicio de las funciones de mi otrora condición de Secretario General del Senado de la República.
13. Sobre la causal de impedimento relacionada con haber intervenido en la expedición del texto legal demandado, la Corte ha entendido que se configura cuando existió una participación de la autoridad comprometida en el proceso de formación, en las etapas o en los debates que antecedieron a la aprobación de la norma sometida a control[11]. Lo anterior se verifica, respecto del PGN, entre otras, cuando (i) ha realizado alguna intervención verbal o escrita ante las comisiones permanentes del Congreso de la República o ante la Plenaria de cada cámara, durante el trámite legislativo[12]; (ii) [se constata] su participación en la comisión redactora de la norma[13]; (iii) [remitió] documentos a miembros del Congreso, interesados en la iniciativa legislativa, expresando reparos relacionados con la conveniencia y constitucionalidad de esta[14]; o (iv) [presentó], por su parte, ante el Congreso, ( ) el proyecto de ley que dio origen a la norma acusada[15][16].
14. En el caso concreto, el actual Procurador General de la Nación fungió como secretario general del Senado de la República durante el trámite legislativo que concluyó con la aprobación de la Ley 2385 de 2024[17]. Esta extraordinaria situación, en la que el obligado a conceptuar habría participado en el proceso que dio origen a la norma demandada en ejercicio de las atribuciones propias del cargo que ejercía, fue analizada por la Corte en el reciente auto 191 de 2025[18]. Una vez estudiado el alcance de las funciones del secretario general del Senado reguladas en los artículos 35, 36, 47, 144, 230, 231, 289, 367, 377 y 385 de la Ley 5ª de 1992[19], la Sala Plena de la Corte concluyó que, cada vez que el hoy Procurador General de la Nación manifieste su impedimento con sustento en el ejercicio de las funciones que ejerció como secretario general del Senado, éste deberá demostrar la existencia de alguna circunstancia particular que permita estimar que su imparcialidad e independencia, al momento de emitir el concepto de constitucionalidad a su cargo, se encuentran comprometidas.
15. Por su parte, a la Corte se impone la obligación de analizar (i) las funciones propias del empleo de secretario general del Senado y la verificación de que la intervención alegada guarde relación con esas funciones; (ii) la naturaleza del procedimiento de constitucionalidad, es decir, si se trata de un proceso de control automático e integral o de una demanda de inconstitucionalidad; (iii) el tipo de cargo planteado en la demanda, esto es, si se alega la configuración de un vicio de procedimiento o de fondo; y (iv) el alcance, la relevancia e incluso el momento en que tuvo lugar la intervención de la autoridad concernida en el trámite legislativo, de cara al asunto que debe resolver la Corte.
16. Particularmente, en lo relacionado con la naturaleza del procedimiento de constitucionalidad y el tipo de cargo formulado en la demanda, la Sala Plena precisó que, (i) cuando se trata de procesos en los que la Corte tiene competencia para revisar de forma rogada, oficiosa e integral los aspectos formales del trámite legislativo, en principio, el impedimento formulado por la causal objeto de estudio, por el ahora PGN, resultaría fundado[20]; en contraste, (ii) cuando el objeto de la demanda es sustancial o material e implica cargos de inconstitucionalidad de fondo, dada la naturaleza del estudio que adelanta la Sala, en principio, el impedimento no sería fundado. No obstante, esto no significa que, en este supuesto, el impedimento nunca esté llamado a prosperar. Lo que supone es que el Procurador General de la Nación deberá demostrar dos elementos: (1) que su intervención en la expedición de la norma fue activa y determinante y (2) que dicha intervención guarda relación con el asunto que debe resolver la Corte[21].
17. Así las cosas, la causal invocada debe ser analizada caso a caso, con el fin de establecer si la participación del hoy Procurador General de la Nación, en el trámite de expedición de la norma cuestionada, es de tal magnitud que afecta la imparcialidad del concepto de constitucionalidad.
D. Análisis del impedimento formulado por el Procurador General de la Nación, en el caso concreto
18. Conforme con las reglas dispuestas por la Sala Plena, es necesario precisar que en las demandas que se estudian en los expedientes D-16101 y 16112, fueron admitidos cuatro cargos contra la integralidad de la Ley 2385 de 2024, a saber: (i) omisión del deber de evaluación de impacto fiscal en el trámite legislativo (art. 7 de la Ley 819 de 2003); (ii) violación de los derechos a la diversidad cultural y al patrimonio cultural de la Nación (arts. 7, 8, 70, 71 y 72 C.P); (iii) violación de los derechos fundamentales al libre desarrollo de la personalidad (Art 16 C.P) y la libertad de expresión (Art 20 C.P); y (iv) la violación de los derechos adquiridos según lo dispuesto en el artículo 58 de la Constitución. Como se evidencia, hay un cargo de naturaleza procedimental y los demás son sustanciales.
19. En el asunto bajo examen, el Procurador General de la Nación presentó su impedimento para rendir concepto, porque en su opinión se encuentra incurso en la causal de «haber intervenido en su expedición» (art. 25 del Decreto 2067 de 1991). Explicó que participó de forma verbal y escrita durante el trámite legislativo en ejercicio de las funciones como Secretario General del Senado de la República. Al respecto, citó las funciones constitucionales, legales y reglamentarias que cumplió en esa condición y afirmó que hizo parte en el trámite de formación de la Ley 2385 de 2024[22]. Así, en lo relacionado con el proceso D-16101Ac, afirmó que su intervención consta en las Gacetas del Congreso 399, 533, 1323 y 1226 del 2023, y 179 de 2024, y en el Diario Oficial 52.825.
20. Al revisar los citados documentos, la Sala encuentra que, como quedó consignado en la Gaceta 399 del 27 de abril de 2023, Gregorio Eljach Pacheco, en calidad de Secretario General del Senado de la República, remitió al Presidente de dicha corporación, Roy Leonardo Barreras Montealegre, el proyecto de Ley No. 309 de 2023 hoy Ley 2385 de 2024 para su reparto a la Comisión Sexta constitucional permanente[23]. Por su parte, en las Gacetas 533 del 24 de mayo y 1323 del 22 de septiembre, ambas de 2023, y en la Gaceta 179 del 5 de marzo de 2024, aparece mencionado el Procurador, en su calidad de Secretario General del Senado y en funciones propias de dicho rol, sin que su nombre se encuentre asociado a alguna intervención adicional[24]. De acuerdo con la Gaceta 1226 del 7 de septiembre de 2023, el hoy procurador, como Secretario General del Senado, dio fe del texto definitivo aprobado en sesión plenaria el Proyecto de Ley No. 69 de 2022 del Senado[25]. Finalmente, suscribió la publicación de la Ley 2385 de 2024 en el Diario Oficial 52.825.
21. Ahora bien, de acuerdo con el examen que debe hacer la Sala Plena para definir si se configura la causal de impedimento, se tiene lo siguiente. En cuanto al vicio de trámite que se alega en la demanda, relacionado con la presunta omisión del estudio de impacto fiscal del proyecto de ley, la Corte no observa ningún grado de intervención por parte del hoy Procurador General de la Nación. En efecto, el concepto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público fue presentado al texto de ponencia propuesto para segundo debate en Senado, y esta actuación fue certificada por el secretario general del Senado en encargo, el señor Saul Cruz Bonilla[26]. Por su parte, en cuanto a los cargos sustanciales propuestos en las demandas, no existe prueba de que la intervención del procurador en la expedición de la norma objeto de demanda haya sido activa y determinante y que dicha intervención guarde relación estrecha con el asunto que debe resolver la Corte en el expediente D-16.101Ac.
22. De acuerdo con lo anterior, la Sala Plena declarará infundado el impedimento presentado por el Procurador General de la Nación bajo la causal de «haber intervenido en su expedición», al no configurarse ninguna afectación directa a la imparcialidad de su deber constitucional establecido en el artículo 278.5 de la Constitución Política.
En mérito de lo expuesto,
RESUELVE
Primero: DECLARAR INFUNDADO el impedimento manifestado por el señor Procurador General de la Nación, para emitir concepto en el expediente D-16.101 y D-16.112 AC.
Segundo: ORDENAR a la Secretaría General de esta Corporación que levante la suspensión de términos decretada con ocasión del impedimento propuesto y corra traslado al procurador general de la Nación, a efectos de que rinda el concepto a su cargo, conforme a lo dispuesto en los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución Política.
Tercero: ORDENAR a la Secretaría General de la Corporación que comunique la presente decisión al Procurador General de la Nación, a fin de que rinda el concepto a su cargo, en los términos dispuestos por los artículos 242.2 y 278.5 del Texto Superior.
Cuarto: Contra esta providencia no procede recurso alguno.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
Ausente con comisión
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Correspondiente al expediente D-16101.
[2] Correspondiente al expediente D-16112.
[3] El 26 de septiembre de 2024, la Secretaría de la Corporación informó al despacho que el auto que rechazó la demanda fue notificado mediante estado del 20 de septiembre de 2024; y que, dentro del término de ejecutoria de este - los días 23, 24 y 25 de septiembre de 2024-, se recibieron dos escritos por parte de los demandantes, a través de los cuales manifestaron su desistimiento al recurso de súplica contra el auto del 18 de septiembre de 2024.
[4] Para la fecha en la que fue proferido el auto admisorio, Margarita Cabello Blanco ostentaba la calidad de Procuradora General de la Nación.
[6] Artículo 98 del Acuerdo 02 de 2015. En cuanto al Procurador General de la Nación y el régimen de impedimentos se pueden consultar, entre otros, los autos 053 de 2003, 285 de 2007, 139 de 2016, 015 de 2020 y 191 de 2025.
[7] Corte Constitucional, sentencia C-429 de 2001.
[8] Corte Constitucional, auto 1553 de 2022.
[9] Corte Constitucional, autos 1147 de 2021 y 153 de 2022. Según el auto 191 de 2025, la aplicación de las causales de impedimento y recusación al Procurador no tiene el mismo alcance y rigor, dado que (i) el Procurador General no decide sobre la constitucionalidad de las normas, pues esta es una función exclusiva de la Corte; y (ii) aunque el concepto del Procurador es importante en los procesos de constitucionalidad, no tiene carácter vinculante.
[10] Se seguirá el precedente dispuesto en el auto 191 de 2025.
[11] Corte Constitucional, auto 049 de 2021. Reiteración del auto 418 de 2017.
[12] Corte Constitucional, autos 418 de 2017, 040A y 028A de 2004. La configuración de esta causal también puede advertirse en los autos 048 de 2021 y 253 de 2023.
[13] Corte Constitucional, autos 158, 164, 169A, 170, 274, 175, 181A y 279A de 2002; 003, 004, 006, 007, 011, 012, 041A, 042A, 043A, 049, 052, 053, 059, 061, 077, 082, 083, 090, 095, 123, 124, 142, 159, 216 y 243 de 2005; 005, 006, 008, 010, 024, 025, 120, 147, 288, 320, 322 y 323 de 2006; 198A, 229, 264B, 270, 284, 288 y 301 de 2007; y 073, 123, 181, 182, 203, 297, 298, 299 y 327 de 2008.
[14] Corte Constitucional, autos 366 y 191 de 2008.
[15] Corte Constitucional, autos 302, 214, 204, 126 y 104 de 2007. Esta causal también se configuró en los reciente autos 999 de 2022, 187 y 909 de 2024.
[16] Corte Constitucional, auto 049 de 2021.
[17] Ley 5ª de 1992, artículos 47 (deberes del secretario), 89 (llamada a lista), 139 (presentación de proyectos), 144 (publicación y reparto), 152 (acumulación cuando cursan simultáneamente) y 165 (revisión).
[18] Particularmente lo desarrollado en los autos 418 de 2017 y 049 de 2021.
[19] Corte Constitucional, auto 191 de 2025.
[20] En este punto, la Sala Plena aclaró que frente a los procesos de control oficioso e integral, es decir, en aquellos en que la Corte examina el trámite legislativo y el contenido de las disposiciones, se ha de recordar que, en aplicación de la jurisprudencia en vigor, por regla general, el concepto del Procurador General de la Nación sobre la constitucionalidad de las disposiciones acusadas no es escindible.
[21] Corte Constitucional, auto 191 de 2025.
[22] Señaló, de manera genérica, las siguientes funciones: (i) intervine en la radicación, reparto, publicación en la Gaceta del Congreso, inclusión en el orden del día y anuncio de los debates de los proyectos de ley correspondientes; (ii) durante el debate de las iniciativas, además de verificar y certificar el respeto de las normas superiores y orgánicas que establecen los requisitos de validez del trámite parlamentario (v. gr. Publicidad de textos y proposiciones, verificación del quorum y mayorías, resultados de las votaciones, garantías de deliberación, etc.), asesoré a los congresistas sobre temáticas competenciales y materiales asociadas a la constitucionalidad de los proyectos legislativos (v.gr. reservas de ley, unidad de materia, conceptos de impacto fiscal, etc.); y (iii) suscribí los cuerpos legales junto con el Presidente del Senado de la República, con el fin de certificar la autenticidad y fidelidad de los textos aprobados por los parlamentarios.
[23] Gaceta No. 399 del 27 de abril de 2023, p. 14.
[24] Gaceta No. 533 del 24 de mayo de 2023, p. 14. Gaceta No. 1323 del 22 de septiembre de 2023, pp. 20 y 21. Gaceta No. 179 del 5 de marzo de 2024, desde p. 36.
[25] Gaceta No. 1226 del 7 de septiembre de 2023, p. 11.
[26] Gaceta No. 1215 de 2023 del 6 de septiembre de 2023.