Sentencia A. 429/25

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-429/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA-Conflictos sobre responsabilidad contractual entre particulares

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

 

AUTO 429 DE 2025

 

Referencia: expediente CJU-6260

 

Asunto: conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Promiscuo Municipal de Solano (Caquetá) y el Tribunal Administrativo de Caquetá

 

Magistrado ponente:

Miguel Polo Rosero

 

Bogotá D.C., dos (02) de abril de dos mil veinticinco (2025).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución política, profiere el presente auto respecto del asunto de la referencia, de acuerdo con los siguientes:

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.                 El 23 de abril de 2007[1], Francisco Rentería Méndez, a través de apoderado, presentó una demanda declarativa ordinaria[2] en contra de Daniel Perea Mosquera, Carmen Soraya Mosquera Moreno, en calidad de contratantes, y el Fondo Rotatorio de la Policía Nacional, en calidad de “responsable solidario”, con el fin de que se declarara la existencia de un contrato de suministro entre el demandante y los demandados, así como la responsabilidad civil de estos últimos por su incumplimiento contractual. También, que se les condenara a pagar el daño emergente y lucro cesante que se había ocasionado[3].

 

2.                 Como sustento de lo anterior, el demandante afirmó que, el 16 de agosto de 2002, Daniel Perea Mosquera y Carmen Soraya Mosquera Moreno, como integrantes del Consorcio Solano 2002, celebraron el contrato de obra pública No. 149 de 2002 con el Fondo Rotatorio de la Policía con el objeto de construir y dotar la estación de policía de Solano (Caquetá). Así mismo, señaló que, posterior a esto, el 18 de agosto de 2002, Daniel Perea Mosquera y el demandante celebraron un contrato verbal a fin de suministrar 300 metros de balastro (material de río) y 40 docenas de madera para ser utilizados en la obra que el señor Perea Mosquera estaba ejecutando con el Fondo Rotatorio de la Policía. El precio acordado por este suministro fue de $ 12,100,000 COP y la fecha de pago total se estableció para el 30 de agosto de 2002. El demandante afirmó que, pese a que él cumplió con el objeto del contrato, el señor Perea Mosquera incumplió con su pago[4]. También, afirmó que presentó varias peticiones al Fondo Rotatorio de la Policía Nacional y al comandante de Policía de Caquetá para que realizaran el pago debido, pero fueron negadas.

 

3.                 El 23 de abril de 2007[5], el proceso fue recibido por el Juzgado Promiscuo Municipal de Solano (Caquetá), el que, a través de auto del 26 de abril de 2007[6], admitió la demanda, ordenó su traslado y ofició al Fondo Rotatorio de la Policía Nacional, para que remitiera una copia auténtica del contrato de obra pública No. 149 de 2002 con sus respectivos anexos.

 

4.                 El 19 de octubre de 2007[7], Carmen Soraya Mosquera Moreno contestó la demanda oponiéndose a todas sus pretensiones. El 24 de octubre de 2007[8], por su parte, el Fondo Rotatorio de la Policía también se opuso y alegó, además, la excepción previa de falta de jurisdicción del Juzgado Promiscuo Municipal de Solano para conocer el asunto. Esto, pues, a su juicio, es la jurisdicción contencioso administrativa, y no la ordinaria, la encargada de tramitar los conflictos que se susciten entre los particulares y la administración.

 

5.                 El 23 de noviembre de 2007[9], el Juzgado Promiscuo Municipal de Solano dispuso que, dado que el Fondo Rotatorio de la Policía es un establecimiento público, el proceso se debía remitir para su reparto a los “Juzgados del Tribunal Contencioso Administrativo de la Ciudad de Bogotá”[10] en concordancia con los artículos 6 y 23 numeral 18 del Código de Procedimiento Civil y el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo. Esta decisión fue apelada por el demandante, y el 8 de febrero de 2008[11], el Juzgado Primero Civil del Circuito de Florencia (Caquetá) modificó el auto del 23 de noviembre citado, y dispuso la remisión del proceso a los juzgados administrativos de Florencia, y no de Bogotá.

 

6.                  El 21 de febrero de 2008[12], el proceso fue repartido al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Florencia (Caquetá), el que, mediante auto del 7 de marzo de 2008[13], decidió devolver el proceso al Juzgado Promiscuo Municipal de Solano, a fin de que este cumpliera con el trámite procesal previsto en el artículo 140 del Código Contencioso Administrativo, consistente en la declaración de la nulidad de todo lo actuado ante ese despacho, previo a su remisión al juzgado competente. En cumplimiento de esta decisión, el 22 de julio de 2008[14], el Juzgado Promiscuo Municipal de Solano decretó la nulidad de todas las actuaciones adelantadas y remitió el expediente al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Florencia.

 

7.                 El 28 de octubre de 2008[15], el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Florencia inadmitió la demanda, al considerar que esta no cumplía con las formas propias de las actuaciones adelantadas ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa. En consecuencia, el 2 de marzo de 2009[16], el demandante adecuó su escrito para que la demanda fuera de controversias contractuales en contra de Daniel Perea Mosquera, Carmen Soraya Mosquera Moreno y el Fondo Rotatorio de la Policía Nacional. Esto, con el fin de que se declarara la existencia de un contrato verbal[17] de suministro de materiales celebrado entre el demandante y Daniel Perea Mosquera el 18 de agosto de 2002 y la responsabilidad de los demandados por el incumplimiento de este. También, pidió que se les condenara a pagar el daño emergente y lucro cesante que se había ocasionado como consecuencia de dicho incumplimiento contractual. El demandante reiteró los hechos que fueron expuestos previamente en la demanda presentada el 9 de abril de 2007 (Supra párrafo 2).

 

8.                 El 24 de abril de 2009[18], el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Florencia admitió la demanda y ordenó su traslado a los demandados. El 29 de abril de 2010[19], el Fondo Rotatorio de la Policía Nacional contestó la demanda oponiéndose a todas sus pretensiones. Por su parte, Carmen Soraya Mosquera Moreno también se opuso y alegó la caducidad de la acción contractual.

 

9.                 El 12 de enero de 2012[20], el proceso fue trasladado al Juzgado Segundo Administrativo en Descongestión del Circuito de Florencia. Posteriormente, el 4 de marzo de 2013[21], la demanda fue contestada por Daniel Perea Mosquera, quién se opuso a las pretensiones y también alegó la caducidad de la acción contractual. El 12 de diciembre de ese año[22], el juzgado admitió la corrección y adición de la demanda y ordenó su traslado a los demandados.

 

10.             El 5 de febrero de 2014[23], el proceso fue trasladado al Juzgado Cuarto Administrativo en Descongestión del Circuito de Florencia. El 27 de febrero de 2015[24] se trasladó al Juzgado Administrativo de Descongestión del Circuito de Florencia. Por último, el 7 de marzo de 2017[25] se trasladó al Juzgado Tercero Administrativo de la misma ciudad.

 

11.             Dado que transcurrieron más de cuatro años sin que fuese posible la notificación de la adición de la demanda a Carmen Soraya Mosquera Moreno y Daniel Perea Mosquera, el Juzgado Tercero les asignó un curador ad-litem el 11 de octubre de 2018^[26]. El 19 de septiembre de 2019[27], el apoderado del demandante aportó al proceso registro de defunción de su representado. El 24 de noviembre de 2020[28], se llevó a cabo la audiencia de pruebas; el 1° de marzo de 2021[29] se recibieron los alegatos de conclusión del Fondo Rotatorio de la Policía; el 4 de marzo[30] los del demandante y el 8 de marzo[31] los alegatos de Carmen Soraya Mosquera Moreno y Daniel Perea Mosquera.

 

12.             Finalmente, el 25 de junio de 2021, el Juzgado Tercero Administrativo de Florencia emitió sentencia en la que declaró probada la excepción de caducidad de la acción propuesta por los demandados pues, conforme al artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, “la demanda fue radicada dos (2) años, ocho (8) meses y tres (3) días después de fenecido el término con que contaba el demandante para promover la acción contractual”[32]. El 14 de julio de 2021[33], el apoderado de la parte demandante presentó un recurso de apelación en contra de esta decisión.

 

13.             El 29 de agosto de 2024[34], dentro del trámite de apelación, el Tribunal Administrativo de Caquetá declaró la falta de jurisdicción para conocer del asunto, al considerar que las pretensiones formuladas en contra del Fondo Rotatorio de la Policía tienen como fuente una relación extracontractual y que “el fuero de atracción no opera en los eventos en los que se plantean pretensiones extracontractuales contra el Estado y contractuales contra un particular, porque los hechos y supuestos jurídicos que sustentan la responsabilidad en cada caso son distintos y, por ende, no son susceptibles de ser decididos de manera conjunta como un caso contractual”[35]. Esto, según expuso, con base en los autos 314 y 863 de 2021 de este tribunal. Por lo tanto, declaró la nulidad de todas las actuaciones realizadas en el proceso, con excepción de las pruebas practicadas, propuso el conflicto negativo de competencia, y ordenó la remisión del expediente a esta corporación, al considerar que es la Jurisdicción Ordinaria la competente para tramitar este asunto.

 

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

A.   Competencia

 

14.             La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

 

B.    Presupuestos del conflicto entre jurisdicciones

 

 

 

15.             Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones, “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[36]. De manera reiterada, la Corte ha considerado que para que se configuren estos conflictos, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo, los cuales se explican en el siguiente cuadro:

 

 

C.   Competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer la acción de controversias contractuales y la naturaleza jurídica de la subcontratación en los contratos estatales^[40]

 

16.             El artículo 83 del Decreto Ley 01 de 1984 o CCA (Código Contencioso Administrativo) dispone que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo juzga los actos administrativos, los hechos, las omisiones, las operaciones administrativas y los contratos administrativos y privados con cláusula de caducidad de las entidades públicas y de las personas privadas que ejerzan funciones administrativas. Por su parte, el artículo 87 del citado Código define la acción de controversias contractuales como aquella que faculta a cualquiera de las partes en un contrato estatal a solicitar que “se declare su existencia o su nulidad y que se hagan las declaraciones, condenas o restituciones consecuenciales, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento y que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios y que se hagan otras declaraciones y condenas.”

 

17.             En consecuencia, para que la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se active para conocer la acción de controversias contractuales, bajo la aplicación del CCA[41], es necesario que el contrato sobre el que se plantea la controversia tenga como una de las partes a una entidad pública o a un particular en ejercicio de funciones propias del Estado.

 

18.             Ahora bien, el Consejo de Estado ha definido la subcontratación en los contratos estatales como “la celebración de un contrato accesorio a otro principal, entre un contratista del Estado y un tercero, en virtud del cual el subcontratista o tercero sustituye parcial y materialmente al primero, quien conserva la dirección general del proyecto y es responsable ante la entidad estatal contratante por el cumplimiento íntegro de las obligaciones derivadas del contrato adjudicado.”[42]

 

19.             El máximo tribunal de la Jurisdicción Contencioso Administrativa ha señalado que una de las características de la subcontratación en los contratos estatales es la autonomía y la independencia del vínculo. Al respecto ha precisado: “Esta institución hace surgir una relación jurídica autónoma entre el contratista del Estado y el sub contratista, es decir, independiente de la relación que preexiste entre el Estado y el contratista. En este sentido, las obligaciones que adquiere el sub contratista con el contratista sólo son exigibles entre ellos, y no vinculan a la entidad estatal –contratante–, en virtud del principio de relatividad del contrato –sólo produce efectos para las partes, no para terceros–, pero sin que ello limite o restrinja a la entidad estatal en la dirección general para ejercer el control y vigilancia de la ejecución del contrato, a que se refiere el artículo 14 de la Ley 80.”[43]

 

20.             En consecuencia, siendo diferente la relación que se genera entre el contratista al servicio del Estado con el subcontratista, de la relación que existe entre el contratista y la entidad estatal, el régimen jurídico aplicable a los subcontratos puede ser de naturaleza privada, si el subcontratista es un particular.

 

E. Examen del caso concreto.

 

21.             En el asunto objeto de decisión, se cumplen los tres presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones, por las siguientes razones:

 

(i)   Presupuesto subjetivo: el conflicto se generó entre el Juzgado Promiscuo Municipal de Solano (Caquetá) y el Tribunal Administrativo de Caquetá, como autoridades que integran distintas jurisdicciones.

 

(ii) Presupuesto objetivo: se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla. Específicamente, se trata del conocimiento de la demanda declarativa instaurada por Francisco Rentería Méndez contra Daniel Perea Mosquera, Carmen Soraya Mosquera Moreno y el Fondo Rotatorio de la Policía Nacional, con el fin de que se declare la existencia de un contrato de suministro entre el demandante y los demandados, así como la responsabilidad civil de estos últimos por su incumplimiento contractual. También, pidió que se les condene a pagar el daño emergente y lucro cesante.

 

(iii)          Presupuesto normativo: se verificó que las dos autoridades judiciales en conflicto justificaron con argumentos legales y constitucionales su falta de jurisdicción. En efecto, el Juzgado Promiscuo Municipal de Solano se basó en el artículo 6 y el numeral 18 del artículo 23 del Decreto Ley 1400 de 1970 (Código de Procedimiento Civil), y el artículo 82 Decreto Ley 1° de 1984 (Código de lo Contencioso Administrativo). Por su parte, el Tribunal Administrativo de Caquetá sustentó su posición en los autos 314 y 863 de 2021 de esta corporación y en la sentencia del 13 de agosto de 2021 del Consejo de Estado, sección tercera, subsección A, con radicado 85001-23-33-000-2014-00159-03 (60078).

 

22.             Superado el anterior estudio y de acuerdo con la normatividad planteada en acápite de consideraciones, la competencia de este asunto corresponde a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil.

 

23.             A esta conclusión se llega dado que la demanda fue presentada por un subcontratista contra dos integrantes del Consorcio Solano 2002, que era, a su vez, contratista en el contrato de obra pública No. 149 de 2002 celebrado con el Fondo Rotatorio de la Policía con el objeto de construir y dotar la estación de policía de Solano (Caquetá).

 

24.             De esta manera, como lo indicó la Corte en el auto 348 de 2022[44], la Jurisdicción Ordinaria es la competente para conocer de las demandas sobre controversias surgidas en la ejecución de subcontratos estatales, si estos fueron celebrados entre un contratista privado y un subcontratista particular. Lo anterior, con base en la jurisprudencia del Consejo de Estado que ha definido que una de las características de la subcontratación en los contratos estatales es la autonomía y la independencia del vínculo, ya que el subcontrato hace surgir una relación jurídica autónoma entre el contratista del Estado y el subcontratista, independiente de la relación que preexiste entre el Estado y el contratista.

 

25.             Así las cosas, siguiendo el auto 348 de 2022, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial que debe conocer sobre la demanda interpuesta por Francisco Rentería Méndez contra Daniel Perea Mosquera, Carmen Soraya Mosquera Moreno y el Fondo Rotatorio de la Policía, es el Juzgado Promiscuo Municipal de Solano (Caquetá). Por lo tanto, se ordenará la remisión del expediente CJU-6260 a ese juzgado para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.

 

F. Regla de decisión

 

26.             Reiteración del auto 348 de 2022: “En aplicación de la cláusula residual de competencia de que trata el artículo 15 del Código General del Proceso, la Jurisdicción Ordinaria es la competente para conocer las demandas sobre controversias surgidas en la ejecución de subcontratos en contratos estatales, si estos son celebrados entre un contratista privado de una entidad pública y un subcontratista particular.”[45]. 

 

II.               DECISIÓN

 

Con base en lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero: DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Promiscuo Municipal de Solano (Caquetá) y el Tribunal Administrativo de Caquetá, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Promiscuo Municipal de Solano (Caquetá) es la autoridad competente para conocer de la demanda instaurada por Francisco Rentería Méndez contra Daniel Perea Mosquera, Carmen Soraya Mosquera Moreno y el Fondo Rotatorio de la Policía Nacional.

 

Segundo: REMITIR el expediente CJU-6260 al Juzgado Promiscuo Municipal de Solano (Caquetá) para que continúe con el trámite del proceso y le comunique la presente decisión a los interesados, incluyendo al Tribunal Administrativo de Caquetá.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

Ausente con comisión

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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