Auto 406/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Relaciones laborales encubiertas en contratos estatales de prestación de servicios
Referencia: Expediente CJU-1303
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Cuarenta y seis Administrativo Oral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Veinticuatro Laboral del Circuito de la misma ciudad.
Magistrado sustanciador:
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Bogotá D. C., veinticuatro (24) de marzo de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, decide el presente conflicto de competencia entre distintas jurisdicciones[1], previas las siguientes consideraciones:
I. ANTECEDENTES
1. El ciudadano Jorge Enrique Palacios Niampira estuvo vinculado como conductor de ambulancia con el Hospital La Victoria E.S.E., hoy Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E., por medio de contratos sucesivos e ininterrumpidos de prestación de servicios, desde el 16 de julio de 2013 hasta el 9 de enero de 2018[2].
2. El señor Palacios presentó medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E.[3], con el propósito de que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en la comunicación con Radicado No. 20181100228191 del 30 de agosto de 2018, notificado el 31 del mismo mes y año, por medio del cual la demandada negó el pago de las acreencias laborales derivadas de la existencia de un contrato de trabajo realidad que existió entre las mencionadas partes desde el 16 de julio de 2013 hasta el 9 de enero de 2018, encubierto en contratos sucesivos de prestación de servicios, según lo alegado por el señor Palacios Niampira.
3. A título de restablecimiento del derecho, entre otras pretensiones, solicitó que: (i) se declare la existencia de contrato realidad; (ii) se le ordene a la entidad demandada a cancelar la diferencia entre los pagos hechos al accionante como remuneración a título de prestación de servicios, y los salarios legales y convencionales devengados por las otras personas que desempeñaban el mismo cargo desde el 16 de julio de 2013 al 9 de enero de 2018; (iii) se le ordene a la demandada a pagar las prestaciones sociales dejadas de percibir en el transcurso de la relación laboral; y, (iv) se ordene el pago de la indemnización por despido injusto, por mora en el reconocimiento y pago de prestaciones sociales y por la falta de pago oportuno de los aportes a la seguridad social y parafiscales.
4. El asunto le correspondió al Juzgado Cuarenta y Seis Administrativo Oral del Circuito de Bogotá que, mediante Auto del 28 de febrero de 2020, declaró su falta de competencia y remitió el proceso a los jueces laborales[4]. Fundamentó su decisión en que el asunto trata de un conflicto de carácter laboral con un trabajador oficial, según la interpretación de la Corte Constitucional en la sentencia T-485 de 2005[5] y en la Circular No. 12 del 6 de febrero de 1991[6], respecto a cuáles son cargos de mantenimiento de la planta física o de servicios generales. Por lo anterior, el presente caso está contenido en las excepciones del artículo 105[7] de la Ley 1437 de 2011[8]. De ahí que, le corresponde a la jurisdicción ordinaria laboral según la regla de competencia del artículo 2[9] de la Ley 712 de 2001[10].
Determinó que el demandante era trabajador oficial al desempeñarse como conductor de ambulancia, según lo dicho por la Corte Constitucional y el Ministerio de Salud en la Sentencia T-485 de 2005[11] y en la Circular No. 12 del 6 de febrero de 1991, respectivamente.
5. Por su parte, el Juzgado Veinticuatro Laboral del Circuito de Bogotá, por medio de Auto del 9 de julio de 2021 declaró su falta de jurisdicción y promovió conflicto negativo entre jurisdicciones[12]. Lo anterior debido a que, según el artículo 26[13] de la Ley 10 de 1990[14], quienes laboren al servicio de las Empresas Sociales del Estado, excepcionalmente tendrán la calidad trabajadores oficiales cuando desempeñen actividades de mantenimiento de la planta física hospitalaria, o de servicios generales[15]; debido a que las funciones del cargo de conductor no se relacionan con las labores mencionadas, se trata de un empleado público. Dicho esto, la competencia del asunto le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en aplicación del artículo 104[16] y 155[17] de la Ley 1437 de 2011.
II. CONSIDERACIONES
Competencia
6. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[18].
Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones
7. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[19].
8. La Corte Constitucional, de forma reiterada, ha considerado que para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones es necesario que se den los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo[20], entendiendo que: (i) El presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[21]. (ii) El presupuesto objetivo precisa la existencia de una causa judicial sobre la que se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[22]. (iii) El presupuesto normativo obliga que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer del asunto concreto. Así, no se satisface este último requisito cuando la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
Competencia judicial para conocer asuntos relacionados con presuntas relaciones laborales ocultas en contratos estatales de prestación de servicios. Reiteración jurisprudencial.
9. La Sala Plena de la Corte Constitucional destacó en el Auto 479 de 2021[23], que existen 3 formas de vinculación entre el Estado y las personas naturales: (i) como empleados públicos en virtud de una relación legal y reglamentaria, (ii) como trabajadores oficiales por medio de un contrato laboral, y (iii) como contratistas mediante contrato estatal de prestación de servicios; y estableció como regla de competencia que, según lo establecido en el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado[24].
10. La tercera forma de vinculación con el Estado, es de carácter contractual estatal, a partir de lo dispuesto en el artículo 32.3[25] de la Ley 80 de 1993[26]. Por ello, cuando se pretende determinar una presunta ilegalidad o desnaturalización del contrato estatal de prestación de servicios, en concordancia con el artículo 104.2 del CPACA, es la jurisdicción de lo contencioso administrativo la encargada de resolver de fondo el asunto.
11. Para lo que interesa a la presente causa, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en el Auto 492 de 2021, determinó que en los casos en los que se discute el reconocimiento de un vínculo laboral con el Estado no es posible aplicar la misma regla que se utiliza para definir la autoridad judicial que conoce de las controversias suscitadas entre los trabajadores oficiales o empleados públicos y el Estado. ( ) En efecto, cuando existe certeza de la existencia de un vínculo laboral y no se discute que había una relación de subordinación entre la entidad pública y el trabajador o empleado, resulta válido definir la jurisdicción competente para conocer de estos asuntos con base en las funciones que dice haber ejercido el empleado o trabajador (criterio funcional) y la entidad a la cual se encontraba vinculado (criterio orgánico), para establecer si se trata de un trabajador oficial, que puede ejercitar la acción laboral ante la jurisdicción ordinaria del trabajo, o de un empleado público, caso en el cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la que debe definir el asunto.// Sin embargo, esta regla no puede ser aplicada cuando el objeto de la controversia es, precisamente, el reconocimiento del vínculo laboral y el pago de las acreencias derivadas de la aparente celebración indebida de contratos de prestación de servicios con el Estado pues, en estos casos, se trata de evaluar i) la actuación desplegada por entidades públicas en la suscripción de ii) contratos de naturaleza distinta a una vinculación laboral. Adicionalmente, la única autoridad judicial competente para validar si la labor contratada corresponde a una función que no puede realizarse con personal de planta o requiere conocimientos especializados es el juez contencioso.
III. CASO CONCRETO
En el presente asunto se configuró un conflicto de competencia entre jurisdicciones
12. La Sala estima cumplido el presupuesto subjetivo, pues de la lectura de los antecedentes se evidencia la existencia de una tensión entre el Juzgado Cuarenta y seis Administrativo Oral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Veinticuatro Laboral del Circuito de la misma ciudad, cuyos jueces a cargo se declararon sin competencia para conocer el asunto, proponiendo la última autoridad conflicto de competencia entre diferentes jurisdicciones.
13. La Sala también encuentra satisfecho el presupuesto objetivo, toda vez que se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de competencia para dirimir el asunto. Concretamente, la existencia de un proceso judicial originado de la demanda presentada por el ciudadano Jorge Enrique Palacios Niampira en contra de la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E.
14. Por último, observa cumplido el presupuesto normativo, como quiera que las autoridades judiciales que rechazaron la competencia citaron las normas que, a su juicio, resultaban aplicables y justificaron su postura. El Juzgado Cuarenta y Seis Administrativo Oral del Circuito de Bogotá indicó que la competencia no le correspondía a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de acuerdo a lo señalado en el artículo 105.4 de la Ley 1437 de 2011 y el artículo 2 de la Ley 712 de 2001. Por su parte, el Juzgado Veinticuatro Laboral del Circuito de Bogotá, señaló que la competencia correspondía a la jurisdicción administrativa debido a que el demandante es un empleado público, por lo tanto, se cumple lo señalado en los artículos 104.4 y 155.2 de la Ley 1437 de 2011 para fijar el conocimiento en los jueces contencioso administrativos.
15. Superado el anterior estudio, la Sala advierte que en el presente caso se configura un conflicto negativo de competencia entre el Juzgado Cuarenta y Seis Administrativo Oral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Veinticuatro Laboral del Circuito de la misma ciudad, en los términos ya explicados. En ese orden, pasa a decidir a qué autoridad judicial debe ser asignado el asunto para su conocimiento.
16. Con fundamento en los hechos descritos en el acápite de antecedentes, la Sala Plena considera que el Juzgado Cuarenta y Seis Administrativo Oral del Circuito de Bogotá es la autoridad judicial competente para conocer la demanda presentada por el ciudadano Jorge Enrique Palacios Niampira en contra de la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E., para que se declare la existencia de un contrato laboral.
17. Al analizar los antecedentes relacionados en este auto la Sala evidenció que entre el demandante y el demandado existe un contrato estatal de prestación de servicios, que presuntamente se ha desnaturalizado, mutando en un contrato de naturaleza laboral. Según la regla establecida en el Auto 492 de 2021 y lo establecido en el artículo 104.2 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para establecer la existencia o no de una relación laboral presuntamente encubierta por sucesivos contratos estatales de prestación de servicios.
18. Dicho lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones de la referencia declarando que le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer el proceso promovido por el ciudadano Jorge Enrique Palacios Niampira en contra de la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E. En consecuencia, le remitirá el expediente al Juzgado Cuarenta y seis Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.
Regla de decisión
19. En este asunto se aplica la regla establecida en el Auto 492 de 2021, según la cual, de conformidad con el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer y decidir de fondo los procesos promovidos para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Cuarenta y Seis Administrativo Oral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Veinticuatro Laboral del Circuito de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que corresponde al Juzgado Cuarenta y Seis Administrativo Oral del Circuito de Bogotá conocer del proceso promovido por el ciudadano Jorge Enrique Palacios Niampira en contra de la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E.
SEGUNDO.- REMITIR el expediente CJU-1303 al Juzgado Cuarenta y Seis Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado Veinticuatro Laboral del Circuito de Bogotá y a los sujetos procesales dentro del proceso correspondiente.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
KARENA CASELLES HERNÁNDEZ
Magistrada (E)
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] De acuerdo con el reparto efectuado por la Sala Plena en sesión del 28 de enero de 2022, el expediente de la referencia fue remitido al despacho del magistrado sustanciador el 2 de febrero de 2022.
[2] Expediente Digital CJU-1303. Carpeta 110013105024 202000279 00, Archivo 01DEMANDAYANEXOS.pdf, folios 98-111.
[3] Expediente Digital CJU-1303. Carpeta 110013105024 202000279 00, Archivo 01DEMANDAYANEXOS.pdf, folios 1 a 58.
[4] Expediente Digital CJU-1303. Carpeta 110013105024 202000279 00, Archivo 15AUTOFALTAJURISDICCIONREMITEFEBRERO28DE2020.pdf.
[5] El Juzgado Cuarenta y Seis Administrativo Oral del Circuito de Bogotá resaltó que, en la sentencia citada, la Corte Constitucional menciona los cargos que son de servicios generales, entre los cuales, se encuentran los relacionados con los servicios de transporte.
[6] Respecto a esta circular, el Juzgado Cuarenta y Seis Administrativo Oral del Circuito de Bogotá resaltó que se dictaron pautas para la clasificación de los trabajadores oficiales del sector salud, y se incluyeron las actividades de transporte y traslado de pacientes como servicios generales.
[7] Artículo 105 de la Ley 1437 de 2011. EXCEPCIONES. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no conocerá de los siguientes asuntos: 1. Las controversias relativas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los procesos ejecutivos. 2. Las decisiones proferidas por autoridades administrativas en ejercicio de funciones jurisdiccionales, sin perjuicio de las competencias en materia de recursos contra dichas decisiones atribuidas a esta jurisdicción. Las decisiones que una autoridad administrativa adopte en ejercicio de la función jurisdiccional estarán identificadas con la expresión que corresponde hacer a los jueces precediendo la parte resolutiva de sus sentencias y deberán ser adoptadas en un proveído independiente que no podrá mezclarse con decisiones que correspondan al ejercicio de función administrativa, las cuales, si tienen relación con el mismo asunto, deberán constar en acto administrativo separado. 3. Las decisiones proferidas en juicios de policía regulados especialmente por la ley. 4. Los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales.
[8] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
[9] Artículo 2° de la Ley 712 de 2001. COMPETENCIA GENERAL. <Artículo modificado por el artículo 2 de la Ley 712 de 2001. El nuevo texto es el siguiente:> La Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de: 1. Los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo ( ).
[10] Por la cual se reforma el Código Procesal del Trabajo
[11] Corte Constitucional. Sentencia T-485 del 12 de mayo de 2005. M.P.: Alfredo Beltrán Sierra.
[12] Expediente Digital CJU-1303. Carpeta 110013105024 202000279 00, Archivo 21 AUTO REMITIDO A OTROS DESPACHOS 2020 00279.pdf.
[13] Artículo 26 de la Ley 10 de 1990. Clasificación de empleos. En la estructura administrativa de la Nación, de las entidades territoriales o de sus entidades descentralizadas, para la organización y prestación de los servicios de salud, los empleos pueden ser de libre nombramiento y remoción o de carrera. Son empleos de libre nombramiento y remoción:
1. En la administración nacional central o descentralizada, los enumerados en las letras a), b), c) e i) del artículo 1 de la Ley 61 de 1987.
2. En las entidades territoriales o en sus entes descentralizados: a) Los de Secretario de Salud o Director Seccional o Local del sistema de salud, o quien haga sus veces, y los del primer nivel jerárquico, inmediatamente, siguiente; b) Los de director, representante legal de entidad descentralizada, y los del primero y segundo nivel jerárquicos, inmediatamente, siguientes; c) Los empleos que correspondan a funciones de dirección, formulación y adopción de políticas, planes y programas y asesoría.
Todos los demás empleos son de carrera. Los empleados de carrera, podrán ser designados en comisión, en cargos de libre nombramiento y remoción, sin perder su pertenencia a la carrera administrativa.
PARAGRAF0. Son trabajadores oficiales, quienes desempeñen cargos no directivos destinados al mantenimiento de la planta física hospitalaria, o de servicios generales, en las mismas instituciones. Los establecimientos públicos de cualquier nivel, precisarán en sus respectivos estatutos, qué actividades pueden ser desempeñadas mediante contrato de trabajo.
[14] Por la cual se reorganiza el Sistema Nacional de Salud y se dictan otras disposiciones.
[15] Expediente Digital CJU-1303. Carpeta 110013105024 202000279 00, Archivo 21 AUTO REMITIDO A OTROS DESPACHOS 2020 00279.pdf, folio 1.
[16] Artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.
Igualmente conocerá de los siguientes procesos:
( )
4. Los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público.
[17] Artículo 155 de la Ley 1437 de 2011. COMPETENCIA DE LOS JUECES ADMINISTRATIVOS EN PRIMERA INSTANCIA. <Artículo modificado por el artículo 30 de la Ley 2080 de 2021. Consultar régimen de vigencia y transición normativa en el artículo 86. El nuevo texto es el siguiente:> Los juzgados administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos:
( )
2. De los de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, sin atención a su cuantía.
[18] El artículo 241 de la Constitución señala: A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [...] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[19] Corte Constitucional, Autos 345 de 2018 y 328 de 2019.
[20] Corte Constitucional, Auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los Autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[21] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) solo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr. arts. 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[22] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. art. 116 de la Constitución).
[23] Auto 479 de 2021, por medio del cual se resolvió el expediente CJU-482. En este auto se solucionó conflicto negativo entre jurisdicciones derivado de una demanda laboral en la que se pretendía la declaratoria de la existencia de un contrato realidad entre el accionante y una institución universitaria pública, junto con el pago de todas las acreencias derivadas de la presunta relación laboral.
[24] Esta regla fue reiterada en los Autos 492, 617 y 705 de 2021.
[25] Artículo 32.3 de la Ley 80 de 1993. DE LOS CONTRATOS ESTATALES. <Ver Notas del Editor> Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación:
( )
3o. Contrato de Prestación de Servicios.
Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.
En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.
[26] Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.