TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-405/25
IMPEDIMENTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Alcance de la causal de intervención en la expedición de la norma acusada
IMPEDIMENTO Y RECUSACION EN PROCESO DE CONSTITUCIONALIDAD-Causales no pueden aplicarse con el mismo rigor al Procurador general de la Nación
FUNCIONES A CARGO DEL SECRETARIO GENERAL DEL SENADO DE LA REPUBLICA-Naturaleza y alcance
IMPEDIMENTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Debe demostrar que su intervención en la expedición de la norma fue activa y determinante y que dicha intervención guarda relación con el asunto a resolver
IMPEDIMENTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-No aceptar por falta de argumentos en la causal de intervención en la expedición de la norma
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 406 DE 2025
Expediente: D-16.296
Impedimento presentado por el Procurador General de la Nación para rendir concepto
Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar.
Bogotá D.C., veintiséis (26) de marzo de dos mil veinticinco (2025).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en particular las previstas en el Capítulo V del Decreto 2067 de 1991 y 98 del Acuerdo 02 de 2015, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. El 4 de noviembre de 2024, la ciudadana Natalia María Springer presentó demanda de inconstitucionalidad en contra de las normas enunciadas en las expresiones: y las demás normas del presente título, contenida en el parágrafo del artículo 135, y persona protegida, contenida en los artículos 138, 138 A, 139, 139 A, 139 B, 139 C, 139 D, 139 E, 141, 141 A y 141 B de la Ley 599 de 2000.
2. En su acusación, destaca que en el listado de personas protegidas del parágrafo del artículo 135 del Código Penal, Ley 599 de 2000, no aparecen las personas que hacen parte de las filas, que pueden ser víctimas de violencia sexual. Esta definición limitada del sujeto pasivo, omite incluir personas que, a pesar de padecer dichas conductas, son parte del grupo armado. Por esta vía, conductas como la esclavitud sexual, la violación, el aborto forzado, entre otras, son crímenes de guerra a la luz del DIH, pero, merced a la calificación hecha por la norma demandada sobre el sujeto pasivo, acaban por ser excluidas y expulsadas de la esfera de protección a grupos especiales de sujetos en los contextos intrafilas, como son las mujeres y las niñas generalmente reclutadas por la fuerza, que padecen estos ataques de forma habitual sin abandonar su participación activa y directa en las hostilidades.
3. En síntesis, la demanda sostiene que las conductas típicas previstas en las normas acusadas no pueden dejar sin protección a las personas que sufran violencia sexual, por la circunstancia de ser combatientes, so pena de incurrir en una omisión legislativa relativa. Finalmente, para ilustrar que hay una diferencia de trato injustificada, alude al artículo 135 del CP, parágrafo, norma que es objeto de su demanda, con el propósito de sostener que las personas combatientes o no combatientes pueden ser víctimas de violencia sexual y que, por lo tanto, proteger a las segundas y desproteger a las primeras, como hacen las normas demandadas, constituye un trato diferente que carece de justificación constitucional, pues resulta desproporcionado.
4. Mediante Auto del 4 de diciembre de 2024,[1] luego de verificar el cumplimiento de los requisitos de la demanda de inconstitucionalidad, aquella fue admitida. En la misma providencia se dispuso que, ejecutoriada la decisión, se hicieran las comunicaciones correspondientes al Presidente de la República, al Presidente del Senado, de la Cámara de Representantes y al Ministerio de Justicia y del Derecho, para que, si lo consideran oportuno, presenten por escrito, dentro de los diez (10) días siguientes a la correspondiente comunicación, las razones que justifican la constitucionalidad de las normas acusadas.
5. Igualmente, se ordenó fijar en lista el asunto, dar traslado a la Procuradora General de la Nación para que rindiese el concepto a su cargo y, además, se invitó a rendir concepto técnico especializado, conforme a lo previsto en el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991 a la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, Jurisdicción Especial para la Paz, Fiscalía General de la Nación, Defensoría del Pueblo, Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, Federación Nacional de Colegios de Jueces y Fiscales, Comité Internacional de la Cruz Roja, Academia Colombiana de Jurisprudencia, Instituto Colombiano de Derecho Procesal, Colegio de Abogados Penalistas de Colombia, Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad, Corporación Humanas, y a las facultades de derecho de las universidades de: Los Andes, de Antioquia, de Cartagena, Externado de Colombia, Javeriana, Nacional, del Norte, Pontificia Bolivariana, del Rosario y Sergio Arboleda. Se consignó allí, que el concepto debe rendirse dentro de los diez (10) días siguientes al recibo de la correspondiente comunicación.
6. El 16 de enero de 2025, la Secretaría General de la Corte Constitucional remitió al despacho del magistrado ponente un escrito presentado por el Procurador General de la Nación, Gregorio Eljach Pacheco,[2] mediante el cual manifiesta su impedimento para participar en el proceso de la referencia y, en consecuencia, para rendir el concepto de que trata el artículo 278.5 de la Constitución.
7. El procurador considera que está incurso en la causal de impedimento consistente en haber intervenido en la expedición de las normas objeto de control, entre ellas, las que son objeto de demanda en este proceso, pues participó de forma verbal y escrita durante su trámite legislativo en ejercicio de las funciones de Secretario General del Senado de la República. En su escrito especifica que, en cumplimiento de las competencias de dicho cargo:
(i) Intervino en la radicación, reparto, publicación en Gaceta del Congreso, inclusión en el orden del día y anuncio de los debates de dicho proyecto que posteriormente sería la Ley 1719 de 2014, por la cual se modifican algunos artículos de las leyes 599 de 2000, 906 de 2004 y se adoptan medidas para garantizar el acceso a las víctimas de violencia sexual, en especial la violencia sexual con ocasión del conflicto armado, y se dictan otras disposiciones.[3]
(ii) Durante el debate de la iniciativa, entre otras, además de verificar y certificar el respeto de las normas superiores y orgánicas que establecen los requisitos de validez del trámite parlamentario (v. gr., publicidad de textos y proposiciones, verificación del quorum y mayorías, resultados de votaciones, garantías de deliberación, etc.), asesorando a los congresistas sobre temáticas competenciales y materiales asociadas a la constitucionalidad de los proyectos legislativos (v. gr., reservas de ley, unidad de materia, conceptos de impacto fiscal, etc.).
(iii) Suscribió los cuerpos legales junto con el Presidente del Senado de la República, con el fin de certificar la autenticidad y fidelidad de los textos aprobados por los senadores.[4]
8. Sostuvo, además, que en su calidad de Secretario General del Senado de la República atend[ió] los requerimientos probatorios de la Corte Constitucional sobre el trámite parlamentario que tuvieron las normas estudiadas en los procesos reseñados, según consta en los informes respectivos incorporados a los expedientes.[5] En consecuencia, solicitó declarar fundado el impedimento y correr traslado de la demanda al Viceprocurador General de la Nación.
9. Mediante Auto del 25 de febrero de 2025,[6] el magistrado sustanciador requirió al Procurador General de la Nación para que informara, con mayor precisión, en qué consistió su participación durante el trámite legislativo que surtió el Proyecto de Ley 244 de 2013 Senado, 037 de 2012 Cámara. Al mismo tiempo se le precisó que en el presente proceso se cuestiona la constitucionalidad de las normas demandadas por razones de fondo.
10. Lo anterior, al constatar que la manifestación de impedimento se presenta en términos generales y abstractos, e incluso se refiere a varios proyectos de ley, entre ellos, el que a la postre se convertirá en la Ley 1719 de 2014 por medio de la cual se modifican las normas ahora demandadas. Incluso, se señala que en dichos proyectos intervino en su radicación, reparto, publicación, inclusión en el orden del día y anuncios previos. Esta descripción, que se hace en términos amplios, no permite identificar cuál fue la participación en el referido proceso, en lo que atañe al contenido de los preceptos demandados.
11. Luego de notificarse la referida providencia y de surtirse el correspondiente traslado, por medio de informe secretarial del 14 de marzo de 2025 se puso de presente que el Procurador General de la Nación había dado respuesta al requerimiento el 13 de marzo de 2025.
12. En su respuesta, luego de referirse a las normas demandadas, el Procurador General de la Nación señala que su participación en el proceso de formación de estas normas se limitó a cumplir sus funciones como secretario general del Senado. A renglón seguido se indica que, en vista de que la demanda cuestiona un asunto de fondo,[7] la presente manifestación de impedimento la efectúa en aras de garantizar la imparcialidad y probidad en la actuación.[8]
II. CONSIDERACIONES
Competencia
13. Esta Sala es competente para resolver lo relativo a las manifestaciones de impedimento presentadas por los magistrados y conjueces de esta Corporación, así como los presentados por el Procurador General de la Nación, en lo relativo al ejercicio de la función prevista en el numeral 5 del artículo 278 de la Constitución Política, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 98 del Acuerdo 02 de 2015.[9]
El régimen de impedimentos en los procesos de control de constitucionalidad
14. En el Capítulo V del Decreto 2067 de 1991 se regula el régimen de impedimentos y recusaciones en los procesos de control de constitucionalidad. En particular, los artículos 25 y 26 del citado decreto prevén que son causales de impedimento y recusación: (i) haber conceptuado sobre la constitucionalidad de la disposición acusada; (ii) haber intervenido en su expedición; (iii) haber sido miembro del Congreso durante la tramitación del proyecto; (iv) tener interés en la decisión y (v) tener vínculo por matrimonio o por unión permanente, o de parentesco en cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil con el demandante.[10]
15. La jurisprudencia constitucional ha sostenido, reiteradamente, que el régimen dispuesto en los artículos 25 a 31 de dicho decreto cobija tanto a los magistrados y conjueces de esta Corte, como a él o la representante del Ministerio Público,[11] en relación con su función de emitir concepto en los procesos de control de constitucionalidad.[12] Lo anterior, dada: (i) la inexistencia de una norma especial que regule la presentación y trámite de los impedimentos planteados por el o la Procuradora General de la Nación en los procesos de constitucionalidad[13] y (ii) la función que cumple el procurador en el proceso de constitucionalidad, esto es representar los intereses de la sociedad en el control judicial de defensa de la Constitución.[14] Por tanto, es razonable que al encargado de cumplir tal rol se le exijan los mismos criterios de imparcialidad e independencia predicables de los magistrados que ejercen dicho control.[15]
16. Al respecto, esta Corte ha sostenido que esta función exige, por tanto, de una imparcialidad y probidad de tal nivel que resulta funcionalmente comparable a la exigida a los juzgadores. Este razonamiento explica la extensión del régimen de inhabilidades e incompatibilidades a la función por él desempeñada en el proceso de inconstitucionalidad. Esta línea de razonamiento ha sido claramente avalada por la práctica, tanto de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia como de la actual Corte Constitucional. La Corte Constitucional, en aras de la transparencia e imparcialidad en la toma de sus decisiones, ha aceptado esta interpretación de la Procuraduría General de la Nación y ha aceptado con anterioridad los impedimentos presentados dentro del marco del régimen dispuesto por el Decreto 2067 de 1991.[16]
17. Con todo, la Sala ha precisado que las causales de impedimento y recusación previstas para los magistrados no son aplicables con la misma extensión ni rigor al Procurador General de la Nación. Lo anterior, por cuanto (i) el Procurador no interviene en la decisión; (ii) su concepto no es vinculante para la Corte, a pesar de su importancia en el proceso participativo y deliberativo en el marco de los procesos de constitucionalidad y (iii) dicho régimen no está previsto expresamente para analizar la facultad de conceptuar del Procurador General de la Nación en el trámite constitucional.[17]
18. La jurisprudencia ha sido clara al sostener que las causales de impedimento y recusación fueron establecidas con el fin de garantizar la independencia e imparcialidad en los procesos judiciales. Estos atributos esenciales de la administración de justicia se traducen en un derecho subjetivo de los ciudadanos en la medida que forman parte del debido proceso, establecido en el artículo 29 de la Constitución y en los convenios internacionales sobre Derechos Humanos aprobados por el Estado colombiano.[18]
19. Por ello, con el fin de velar por el cumplimiento de ambos pilares de la administración de justicia, dichas causales son taxativas, tienen carácter excepcional y son de interpretación restrictiva.[19] Al respecto, esta Corte ha sostenido que los impedimentos y las recusaciones no son una facultad omnímoda, arbitraria o caprichosa, dado que se fundan en causales taxativas, que se interpretan de manera restringida, con la finalidad de evitar limitaciones excesivas y desproporcionadas al derecho fundamental de acceso a la administración de justicia.[20]
20. Así, para determinar si un impedimento se encuentra fundado, esta Sala ha explicado que se debe verificar la existencia de una relación inescindible de correspondencia y pertinencia entre los hechos manifestados y las causales taxativas de impedimento invocadas. Por lo tanto, la procedencia depende de la concurrencia de razones fundadas que comprometen seriamente la imparcialidad en el ejercicio de su función jurisdiccional, la cual se ve alterada por motivos ajenos o externos al proceso.[21]
21. Sobre este punto, la jurisprudencia también ha señalado que la finalidad de los impedimentos es darle la posibilidad al funcionario de separarse del conocimiento del asunto cuando considere que existen motivos fundados que comprometan seriamente la imparcialidad de su juicio. Por lo tanto, la prosperidad del impedimento invocado depende de la suficiencia y solidez de los argumentos que demuestren una relación inescindible de correspondencia y pertinencia entre los hechos manifestados por el juez constitucional y las causales taxativas de impedimento que son invocadas.[22]
22. En cuanto a la interpretación restrictiva a la que se hace referencia, la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia señaló que bajo los criterios de taxatividad y certeza que fundamentan las causales de impedimento, se encuentran prohibidas las interpretaciones análogas o extensivas, cuya intención sea la de apartarse del proceso por razones caprichosas o aisladas de los presupuestos que el legislador contempló como transgresoras del principio de imparcialidad. Sobre este punto, explicó:
[E]n materia de impedimentos y como pacíficamente lo ha sostenido la jurisprudencia de la Corte, rige el principio de taxatividad de sus causales. En virtud de ese postulado, solo es procedente separar a un funcionario del conocimiento del proceso en los casos y por los motivos expresamente establecidos en la ley aplicable. En contraste, no es admisible acudir en tales casos a reglas de analogía o a la extensión en su aplicación. ( )
Así pues, las causas que dan lugar a separar del conocimiento de un caso determinado a un juez o magistrado no pueden deducirse por analogía, ni ser objeto de interpretaciones subjetivas. Se trata de reglas con carácter de orden público, fundadas en el convencimiento del legislador de que son éstas y no otras las circunstancias fácticas que impiden que un funcionario judicial conozca de un asunto, porque de continuar vinculado a la decisión podría comprometer la garantía de independencia de la administración de justicia y quebrantar el derecho fundamental de los asociados a obtener un fallo proferido por un tribunal imparcial.[23] (Negrillas fuera del texto original).
23. En definitiva, la función constitucional a cargo del Procurador General de la Nación prevista en los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución debe ejercerse con imparcialidad y transparencia. Para garantizar estos pilares de la administración de justicia, particularmente en los procesos de constitucionalidad, fueron establecidas las causales de impedimento y recusación en el Decreto 2067 de 1991, las cuales le son aplicables a dicho funcionario, debido a la función por este desempeñada en los procesos de tal naturaleza. Sin embargo, el análisis sobre la configuración de alguna de las causales previstas en la norma debe atender a los criterios de taxatividad, excepcionalidad e interpretación restrictiva.
La causal de impedimento consistente en haber intervenido en la expedición de la norma. Reiteración de Jurisprudencia
24. Esta causal se configura cuando se establece que la persona que considera estar impedida (i) intervino, sea de manera verbal o escrita ante las comisiones permanentes o alguna de las Plenarias del Congreso de la República, durante el trámite legislativo;[24] (ii) participó en la comisión redactora de la norma;[25] (iii) remitió documentos a miembros del Congreso, interesados en la iniciativa legislativa, expresando reparos relacionados con la conveniencia y constitucionalidad de esta;[26] (iv) presentó ante el Congreso el proyecto de ley que dio origen a la norma;[27] o (v) participó en la sanción de la norma, ya que es claro que la sanción de una ley hace parte del proceso de formación de una norma jurídica.[28]
25. A su turno, esta es una causal objetiva,[29] es decir, el examen sobre su configuración no tiene como punto de partida un juicio de valor, sino la ocurrencia de un hecho concreto y objetivo.[30] En ese orden, la causal se configura cuando se demuestra plenamente que existió una participación de la autoridad comprometida en el proceso de formación, en las etapas o en los debates que antecedieron a la aprobación de la norma sometida a control.[31] Por lo tanto, excluye aquellos casos en que la intervención tiene ocurrencia frente a temas o asuntos relacionados, pero cuya ocurrencia se produce por fuera del ámbito del iter legislativo.[32]
26. En el Auto 191 de 2025,[33] se reiteró y sintetizó los eventos en los que se han aceptado los impedimentos presentados por el Procurador General de la Nación con fundamento en la referida causal. Esto ocurrió cuando se constató alguno de los siguientes hechos:
(i) su intervención verbal o escrita ante las comisiones permanentes del Congreso de la República o ante la Plenaria de cada cámara, durante el trámite legislativo;[34]
(ii) su participación en la redacción de la norma;[35]
(iii) la remisión que hubiere hecho de documentos a miembros del Congreso, interesados en la iniciativa legislativa, expresando reparos relacionados con la conveniencia y constitucionalidad de esta;[36]
(iv) la presentación, por su parte, ante el Congreso, del proyecto de ley que dio origen a la norma objeto de control constitucional.[37]
(v) en calidad de ministro, sancionó el texto de la norma acusada;[38]
(vi) en ejercicio de ese mismo cargo, participó en la elaboración, negociación, trámite y suscripción del tratado objeto de control constitucional;[39] y cuando
(vii) intervino en las audiencias públicas celebradas por el Congreso de la República durante el trámite legislativo.[40]
27. Esta Sala ha dejado en claro que los anteriores supuestos no excluyen otras intervenciones durante el trámite legislativo que configurarían la causal señalada,[41] debido a que la causal de haber intervenido en la expedición de la norma se presenta cuando, de manera objetiva, la autoridad concernida participa en cualquiera de las etapas de formación de la norma demandada, al margen de la forma, magnitud o contenido de la intervención.[42]
28. En el Auto 191 de 2025, se da cuenta de varias providencias en las cuales se ha analizado impedimentos manifestados por el Procurador General de la Nación, entre las cuales es pertinente destacar los Autos 418 de 2017,[43] 065 de 2019,[44] 049 de 2021,[45] 2636 de 2023[46] y 186 de 2024.[47]
29. De lo anterior se sigue que la causal de haber intervenido en la expedición de la norma objeto de control constitucional es objetiva y se configura cuando se acredita la participación determinante y activa del funcionario que la invoca en el proceso de formación, en las etapas o en los debates que antecedieron a la aprobación de la norma sometida a control. La comprobación de tales parámetros exige verificar que la participación no sea circunstancial o irrelevante, sino que haya tenido una incidencia directa en la consolidación de la disposición estudiada.
Análisis de la manifestación de impedimento hecha por el Procurador General de la Nación en este proceso
30. El procurador considera que está incurso en la causal de impedimento consistente en haber intervenido en la expedición de las normas objeto de control, entre ellas, las que son objeto de demanda en este proceso, pues participó de forma verbal y escrita durante su trámite legislativo en ejercicio de las funciones de Secretario General del Senado de la República.
El alcance y naturaleza de las funciones a cargo del secretario general del Senado de la República[48]
31. Para pronunciarse sobre este impedimento, la Sala considera necesario analizar las competencias del secretario general del Senado de la República. En el artículo 47 de la Ley 5 de 1992 establece que son deberes del secretario general de cada Cámara los siguientes:
1. Asistir a todas las sesiones.
2. Llevar y firmar las actas debidamente.
3. Dar lectura a los proyectos, proposiciones y demás documentos y mensajes que deban ser leídos en sesión plenaria.
4. Informar sobre los resultados de toda clase de votación que se cumpla en la corporación.
5. Elaborar las comunicaciones oficiales que deban ser enviadas por el Presidente.
6. Informar regularmente al Presidente de todos los mensajes y documentos dirigidos a la corporación, y acusar oportunamente su recibo.
7. Mantener organizado y actualizado un registro de entrega y devolución de los documentos y mensajes enviados a las respectivas comisiones.
8. Coordinar la grabación de las sesiones plenarias y vigilar la seguridad de las cintas magnetofónicas y las actas.
9. Entregar a su sucesor, por riguroso inventario, todos los documentos, enseres y demás elementos a su cargo.
10. Dirigir la formación del archivo legislativo de cada legislatura y entregarlo a la oficina de archivo del Congreso, acompañado de un inventario general y un índice de las diversas materias que lo componen.
11. Disponer la publicidad de la Gaceta del Congreso.
12. Expedir las certificaciones e informes -si no fueren reservados- que soliciten las autoridades o los particulares.
13. Mantener debidamente vigilados y custodiados los expedientes sobre investigaciones que se adelanten en la corporación a los altos funcionarios del Gobierno, y darles el trámite debido. Así mismo, las actas y documentos que de ella emanen.
14. Disponer, de acuerdo con la Presidencia, de las instalaciones locativas de la corporación cuando se lo requiera.
15. Los demás deberes que señale la corporación, la Mesa Directiva, y los inherentes a la misma naturaleza del cargo.
32. A su turno, el artículo 289 de la Ley 5 establece que el secretario general de cada una de las cámaras hará público el registro de declaración de intereses privados de los congresistas -al que hace referencia el artículo 287 de dicha normatividad- y lo expresará en la Gaceta del Congreso; el artículo 385 determina que ese funcionario debe firmar las resoluciones de nombramiento de los empleados del Congreso de la República; y los artículos 367 y 377 le asignan las funciones dirigidas a efectuar la organización legislativa del Congreso y suscribir las decisiones administrativas del director general administrativo del Senado.[49]
33. Por otro lado, los artículos 35, 36, 130, 144 y 231 de la Ley 5 de 1992 prevén que los secretarios generales de las comisiones y de las plenarias tienen las siguientes funciones relacionadas con el principio de publicidad: i) publicar en la Gaceta del Congreso el acta de las sesiones, los proyectos de acto legislativo, los proyectos de ley, las ponencias y toda la información que tenga relación con el trámite legislativo; ii) fungir como directores de la sección respectiva de ese medio de comunicación; y iii) en casos eventuales, garantizar dicho principio a través de las plataformas tecnológicas institucionales.
34. Mediante la Resolución 008 de 2011, la Mesa Directiva del Senado de la República adoptó el Manual Específico de Funciones, Requisitos y Competencias para su Área Legislativa. Sobre la naturaleza del cargo de secretario general del Senado, la resolución establece que le corresponden funciones de dirección, asesoramiento, coordinación, formulación y adopción de planes, programas y proyectos inherentes al funcionamiento y procedimiento de la gestión legislativa y administrativa de la Corporación. Dicho acto administrativo definió como funciones generales las siguientes:
1. Desarrollar, ejecutar y supervisar los planes, programas, proyectos, estudios e investigaciones propios del Área Legislativa de acuerdo con lo establecido en el Plan de Desarrollo Institucional.
2. Coordinar y realizar las gestiones necesarias para asegurar el oportuno y eficiente cumplimiento de los planes, programas, proyectos, estudios e investigaciones a su cargo.
3. Aplicar las normas y procedimientos administrativos y legislativos propios del Área a su cargo.
4. Rendir los informes que le sean solicitados y los que normalmente deba presentar acerca de la gestión legislativa en cada vigencia.
5. Asignar funciones, supervisar el trabajo y expedir certificados de cumplimiento de los servicios prestados por contratistas asignados a la Secretaría General.
6. Responder por la aplicación de los métodos y procedimientos de control interno de la Secretaría General.
7. Procurar por el buen uso y racionalización de los recursos físicos y técnicos que utiliza en la Secretaría General.
8. Coordinar con la División de Planeación y Sistemas la implementación y actualización de los sistemas de información que garanticen agilidad y confiabilidad en los procesos en que interactúa la Comisión.
9. Las demás que le sean asignadas por la Mesa Directiva del Senado de la República y que correspondan a la naturaleza del empleo, de acuerdo con el Área de desempeño.[50]
35. Al analizar estas funciones, en el Auto 191 de 2025, la Sala destacó que, de conformidad con las normas previamente citadas, el secretario general del Senado tiene la función de ordenar el trámite legislativo y procurar que este cumpla las normas constitucionales y legales que lo regulan. Es decir, su intervención se circunscribe al ámbito del procedimiento formal que sigue el Congreso para la formación de las leyes.
36. En vista de la anterior circunstancia, la Sala precisó que al momento de analizar si el impedimento, fundado en la referida causal, debe procederse con precaución y detenimiento.[51] Por ello, señaló que la intervención del procurador, en ejercicio de las funciones de secretario general del Senado de la República, no implica la configuración automática de la causal de impedimento consistente en haber intervenido en la expedición de la disposición objeto de control constitucional.[52] Al respecto, se precisó que:
[L]a causal de impedimento aludida exige que el procurador general de la nación demuestre la existencia de alguna circunstancia particular que permita considerar que su imparcialidad e independencia se encuentran comprometidas. Esto, al punto de que debe ser relevado del cumplimiento del deber superior de rendir concepto en los procesos de constitucionalidad. Como es natural, la carga de argumentar y probar los fundamentos fácticos que configuran la causal de impedimento se encuentra en cabeza del procurador general de la nación, y no en la Sala Plena de la Corte Constitucional.
37. Para determinar si se configura la causal, la Sala podrá tener en cuenta, entre otras circunstancias:[53] i) las funciones propias del empleo de secretario general del Senado y la verificación de que la intervención alegada guarde relación con esas funciones;[54] ii) la naturaleza del procedimiento de constitucionalidad, es decir, si se trata de un proceso de control automático e integral o de una demanda de inconstitucionalidad; iii) el tipo de cargo planteado en la demanda, esto es, si se alega la configuración de un vicio de procedimiento o de fondo; y iv) el alcance, la relevancia e incluso el momento en que tuvo lugar la intervención de la autoridad concernida en el trámite legislativo, de cara al asunto que debe resolver la Corte.
38. Al respecto, en el aludido Auto 191 de 2025, se explicó que tratándose de procesos en los que la Sala Plena tiene competencia para analizar de manera oficiosa los aspectos formales del trámite legislativo, o de procesos en los que, vía acción pública de inconstitucionalidad, se alega la existencia de un vicio de procedimiento, en principio, el impedimento formulado por el ahora procurador general de la nación -otrora secretario general del Senado de la República-, con base en la causal objeto de estudio, estaría llamado a prosperar. Esto es así porque, como ya indicó, quien ejerce el cargo de secretario general del Senado tiene la función de ordenar el trámite legislativo y procurar que este cumpla las normas constitucionales y legales que lo regulan. En todo caso, precisó que incluso en ese evento, la aceptación del impedimento no es automática, pues ello se deberá analizar en cada caso.
39. Por el contrario, se sostuvo que respecto de los procesos de constitucionalidad en los que la Corte solo analiza la norma objeto de control a la luz de parámetros sustanciales o materiales o de cargos de inconstitucionalidad de fondo, en principio, el impedimento no sería fundado. No obstante, esto no significa que, en este supuesto, el impedimento nunca esté llamado a prosperar. Lo que supone es que el procurador general de la nación deberá demostrar dos elementos: (i) que su intervención en la expedición de la norma fue activa y determinante y (ii) que dicha intervención guarda relación con el asunto que debe resolver la Corte.[55]
40. A partir de los antedichos estándares, en el Auto 191 de 2025 esta Sala declaró fundado el impedimento que se manifestó en el proceso LAT-501, por cuanto se verificó que aquel, en calidad de secretario general del Senado de la República, participó de manera activa y determinante en el procedimiento legislativo que culminó con la expedición de la norma objeto de control constitucional.[56] Esto porque debido a las funciones que desempeñaba como secretario general, su actuación se circunscribió a organizar el procedimiento legislativo y procurar su validez. Lo anterior, sumado a que, en ese caso, la Corte efectuaría un control integral de la ley aprobatoria de un tratado internacional, es decir, estudiaría tanto los aspectos formales como materiales del instrumento y la ley aprobatoria, por lo que se concluyó que su participación se subsumía dentro de la causal objetiva de impedimento prevista en el artículo 25 del Decreto 2067 de 1991, consistente en haber intervenido en la expedición de la disposición objeto de control.
41. La Sala debe destacar que en este caso la situación es diferente, pues el control de constitucionalidad no es oficioso, sino que ha sido suscitado por el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad y, además, porque en este caso no se cuestiona la constitucionalidad de las normas demandadas a partir de la existencia de un vicio en su proceso de formación, sino a partir de su contenido. Por ello, en principio el impedimento no está fundado. Sin embargo, siguiendo el estándar fijado por la jurisprudencia, la Sala pasará a analizar con precaución y detenimiento este caso.
La Sala encuentra infundado el impedimento presentado por el procurador general de la Nación para conceptuar sobre la constitucionalidad de la Ley 1719 de 2014
42. El procurador invocó e informó a la Sala la configuración en su concepto de la causal de impedimento consistente en haber intervenido en la expedición de las normas objeto de control. Con todo, precisa que su participación se hizo en ejercicio de las funciones propias del secretario general del Senado de la República, durante el debate en la plenaria de esta cámara y en el trámite de conciliación.
43. La Sala constata que el Procurador General de la Nación no participó en la redacción de los artículos que prevén las normas demandas, ni presentó el proyecto de ley que los contenía, ni se pronunció sobre su contenido. Como lo reconoce al atender al requerimiento, en este caso su participación se limitó a cumplir las funciones propias del secretario general del Senado, pero no tuvo incidencia en el contenido de las normas demandadas.
44. Por último, la Sala debe destacar que, según refiere en su respuesta al requerimiento hecho, el procurador señaló que la presente manifestación de impedimento la efectúa en aras de garantizar la imparcialidad y probidad en la actuación.[57] De manera consecuente, en su respuesta, el procurador no se ocupa de demostrar la existencia de hechos a partir de los cuales se configure el impedimento.
45. En vista de las anteriores circunstancias, el análisis de esta Sala debe confirmar lo que en principio había concluido, en el sentido de que no la manifestación de impedimento es infundada.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional
RESUELVE
PRIMERO. DECLARAR INFUNDADA la manifestación de impedimento presentada por el Procurador General de la Nación para rendir el concepto a su cargo en el trámite del expediente D-16.296.
SEGUNDO. Contra esta decisión no procede ningún recurso.
Comuníquese y cúmplase.
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital. Archivo D0016296-Auto Admisorio-(2024-12-06 08-04-50).pdf
[2] Expediente digital. Manifestación de impedimento. Archivo D0016296-Peticiones y Otros-(2025-01-16 15-26-57).pdf
[3] Explica que tal intervención puede constatarse en las Gacetas del Congreso 138, 219 y 298 de 2014 y Diario Oficial 49.186.
[4] Ibidem. p.p. 2 y 3.
[5] Ib. p. 5.
[6] Expediente digital. Archivo D0016296-Auto Ordena Pruebas-(2025-03-03 06-27-04).pdf
[7] Consistente según el auto admisorio en que la actora sostiene que la norma demandada es incompatible con lo previsto en los artículos 13, 17, 44 y 93 de la Constitución. ( ) la demanda sostiene que las normas demandadas, que está enunciada en las expresiones transcritas, son incompatibles con la Constitución, porque incurre en una omisión legislativa relativa. Y eso ocurre, porque dentro de la persona protegida no se incluyen a ciertas personas que, conforme a lo previsto en el derecho internacional como ius cogens, deben hacer parte de tal categoría jurídica. A juicio de la actora, estas personas no incluidas por la norma, que son víctimas de la violencia sexual en el contexto de los crímenes de guerra, ben sacrificado sus derechos a la verdad, a la justicia y la reparación.
[8] Expediente digital. Archivo D0016296-Concepto del Procurador General de la Nación-(2025-03-13 17-01-00).pdf
[9] Al respecto ver los Autos 048, 129, 202, 310 y 699 de 2021.
[10] Corte Constitucional, Auto A-214 de 2023.
[11] Incluso, la Corte en Auto A-414 de 2023 con referencia a los Autos 531 de 2019 y 752 de 2022 sostuvo que si bien la configuración de la causal de impedimento del procurador se examina con una menor intensidad que la que corresponde a los magistrados, esto en modo alguno desvirtúa el deber de imparcialidad que le asiste a dicho funcionario. Esta no es una exigencia reservada exclusivamente a los jueces, sino también predicable de los intervinientes obligatorios del proceso los que, a pesar de no participar en la decisión del asunto, su actuación procesal sí tiene la capacidad de influenciar el sentido del fallo y de generar confianza o desconfianza de los justiciables, en la imparcialidad de la Administración de Justicia.
[12] Autos 086A de 2012, 129 y 310 de 2021.
[13] Auto 202 de 2021.
[14] Auto 723 de 2018, reiterado en el Auto 129 de 2021.
[15] Id.
[16] Auto 086A de 2012. Reiterado en los Autos 909 y 1089 de 2024.
[17] Auto 1089 de 2024. Cfr. Autos 2222 de 2023.
[18] Artículos 14.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, 8.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y 10º de la Declaración Universal de Derechos Humanos. Cfr. Sentencia C-496 de 2016.
[19] Autos 414 de 2023 y 1089 de 2024.
[20] Auto 031A de 2022. Cfr. Autos 073 y 245 de 2020.
[21] Auto 073 de 2020. Reiterado en el Auto 031A de 2022.
[22] Cfr. Auto 022 de 2017.
[23] Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal. AP3273-2024 Radicación n°. 66552. Acta 148, 19 de junio de 2024.
[24] Autos 040A y 028A de 2004, 418 de 2017 y 310 de 2021.
[25] Autos 327, 299, 298, 297, 203, 182, 181, 160, 123 y 073 de 2008 y 310 de 2021, entre otros.
[26] Autos 366, 191 de 2008 y 310 de 2021.
[27] Autos 302, 214, 204, 126, 104 de 2007 y 310 de 2021.
[28] Auto 202 de 2021.
[29] Entre otros, Corte Constitucional, Cfr. Auto 191 de 2025.
[30] Auto 049 de 2021.
[31] Auto 418 de 2017.
[32] Auto 418 de 2017. Cfr. Autos 204 de 2007 y 302 de 2007.
[33] Cfr. Autos 1125, 909, 721, 706, 187 y 186 de 2024; 2636, 2222, 2145, 1786, 253 y 112 de 2023; 1921, 1730, 1729, 1627, 1555, 1208, 1132, 999, 984, 888A, 776, 593 y 192 de 2022; y 1150, 1129, 1012, 969, 699, 582, 428, 310, 218 y 183 de 2021.
[34] Autos 192 de 2022, 129 y 048 de 2021, 418 de 2017, 040A y 028A de 2004.
[35] Autos 1125, 1124 y 721 de 2024; 593 de 2022; 327, 299, 298, 297, 203, 182, 181, 160, 123 y 073 de 2008; 301, 288, 284, 270, 264B, 229 y 198A de 2007; 323, 322, 320, 288, 147, 120, 025, 024, 010, 008, 006 y 005 de 2006; 243, 216, 159, 142, 124, 123, 095, 090, 083, 082, 077, 061, 059, 053, 052, 049, 043A, 042A, 041A, 012, 011, 007, 006, 004 y 003 de 2005; 181A, 175, 174, 170, 169A, 164 y 158 de 2004, y 279A de 2002. En relación con el viceprocurador general de la nación, se pueden consultar los siguientes autos: 1125, 1124 y 721 de 2024, y 1627 y 593 de 2022.
[36] Autos 366 y 191 de 2008.
[37] Autos 909 y 187 de 2024; 253 de 2023; 999, 888A, 776 y 192 de 2022; 1129, 669, 582, 310 y 218 de 2021; 302, 214, 204, 126 y 104 de 2007.
[38] Autos 112 de 2023; 1921 y 1132 de 2022; y 428, 183 101A, 100A, y 049 de 2021;
[39] Autos 186 de 2024; 2636 de 2023; 1730 y 1729 de 2022, y 969 de 2021.
[40] Autos 909 y 187 de 2024, 253 de 2023 y 192 de 2022.
[41] Auto 1730 de 2022.
[42] Auto 418 de 2017.
[43] En él, la Corte aceptó el impedimento manifestado por el Procurador General de la Nación para emitir concepto sobre el control automático del Acto Legislativo 01 de 2017. Encontró que el funcionario realizó una intervención en el segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes y participó en una audiencia pública. La Sala evidenció que, como consecuencia de la intervención, se suscitó un amplio debate sobre el punto de la participación e incluso tal tema siguió latente en el trámite legislativo, hasta el punto de que fue determinante y generó la modificación de la iniciativa, cuando el proceso siguió su curso en el Senado de la República. De ahí que se calificara la intervención como activa y determinante.
[44]Allí, el tribunal estudió el impedimento del Viceprocurador General de la Nación en el proceso de constitucionalidad contra una norma del Decreto 1512 de 2018. La Corte señaló que la causal de impedimento que se funda en la expedición de la norma acusada supone demostrar: (i) la participación activa del funcionario en el proceso de formación de la norma objeto de control; (ii) y que dicha actuación haya sido determinante en el proceso de formación de la disposición que es objeto de control constitucional. En esa oportunidad se aceptó el impedimento al encontrar acreditados tales parámetros en tanto el funcionario presentó un concepto técnico que sirvió de fundamento para la expedición de la norma objetada. La Sala concluyó que la participación activa y determinante consistente en presentar y justificar ante el Gobierno Nacional la necesidad de un Decreto Ley para la reestructuración de la planta de personal de la PGN claramente se traduce en una intervención en el proceso de formación de la norma que se subsume dentro de la causal objetiva de impedimento prevista en el artículo 25 del Decreto 2067 de 1991.
[45] En dicho Auto, la Sala aceptó el impedimento presentado por la Procuradora General de la Nación para conceptuar sobre la demanda contra una norma de Ley 2003 de 2019, en tanto participó en la sanción del texto de la ley en calidad de Ministra de Justicia y del Derecho. La Sala reiteró que la sanción es un requisito obligatorio e inexorable de existencia y validez de las leyes, mediante el cual el Gobierno lo aprueba, y da fe de su existencia y autenticidad y culmina el proceso de su formación. En consecuencia, consideró que haber sancionado la ley permite suponer que no encontró ningún reparo de inconstitucionalidad en la norma demandada, [de manera que] de no aceptar el impedimento invocado, el concepto que podría rendir la Procuradora General de la Nación, ( ) no tendría la objetividad e imparcialidad necesarias.
[46] La Sala estudió el impedimento presentado por la Procuradora General de la Nación para conceptuar sobre la constitucionalidad de la ley aprobatoria del Tratado sobre traslado de personas condenadas entre la República de Perú y la República de Colombia. La Corte aceptó el impedimento al constatar que la funcionaria participó en el trámite de elaboración del proyecto de ley aprobatorio del tratado. Lo anterior, porque para ese momento fungía como ministra de Justicia y del Derecho y, bajo esa calidad, conformaba y presidía el Consejo Superior de Política Criminal que emitió concepto favorable frente al trámite legislativo. Además, la corporación consideró que, en tanto el tratado tiene como objeto el traslado de personas condenadas penalmente, es clara la intervención del Ministerio de Justicia y del Derecho en la elaboración, negociación, trámite, suscripción y presentación para la aprobación de dicho instrumento internacional por parte la Rama Legislativa, en coordinación con el Ministerio de Relaciones Exteriores.
[47] La Corte adoptó una decisión similar al aceptar el impedimento de la Procuradora General de la Nación para conceptuar sobre la constitucionalidad de la ley que aprobó el Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe. Esto, porque en calidad de Ministra de Justicia y del Derecho, participó en las etapas que antecedieron a la aprobación del instrumento sometido a control. En este caso, la funcionaria fue quien radicó ante el Congreso la iniciativa que dio lugar a la expedición de la ley aprobatoria.
[48] Corte Constitucional, entre otros, Cfr. Auto 191 de 2025.
[49] Ib.
[50] Ib.
[51] Ib.
[52] Ib.
[53] Ib.
[54] Al respecto, se puede consultar el análisis efectuado en los autos 1125, 1124 y 721 de 2024, y 1627 y 593 de 2022.
[55] Auto 191 de 2025.
[56] Ibidem.
[57] Expediente digital. Archivo D0016296-Concepto del Procurador General de la Nación-(2025-03-13 17-01-00).pdf