SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE AL AUTO 404/25 Referencia: Expediente D-16.177 Demandante: Brandon Camilo Archila Jaimes Asunto: Demanda de inconstitucionalidad en contra de la Ley 2381 de 2024, "por medio de la cual se establece el sistema de protección social integral para la vejez, invalidez y muerte de origen común, y se dictan otras disposiciones" Magistrada ponente: PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
1. Mediante Auto 404 de 2025, la Sala Plena declaró fundado el impedimento presentado por el procurador general de la Nación para rendir concepto en el expediente D-16.177. En concreto y teniendo en cuenta que en el presente asunto el cargo formulado radica en el presunto desconocimiento de la reserva de ley estatutaria, la mayoría de la Sala estimó que el impedimento formulado por el procurador general de la Nación resultaba fundado, en tanto que las funciones que en su momento él desempeñó como secretario general del Senado durante el trámite de la ley demandada, entre las que se encontraban (i) identificar la naturaleza del proyecto de ley, (ii) certificar votaciones y (iii) asesorar sobre aspectos procedimentales, incluyendo temas de reserva de ley, configuraban una participación directa en la organización y verificación de la validez del proceso legislativo, actividades que resultan directamente concernidas en el análisis sobre la presunta vulneración de la reserva de ley estatutaria.
2. Con el acostumbrado respeto por la posición mayoritaria de la Sala, salvo mi voto en la decisión adoptada. Esto, porque considero que no es posible atribuir a alguna de las funciones propias del secretario general del Senado, un alcance distinto a las de mero impulso que establece el artículo 47 de la Ley 5 de 1992, no pudiéndose confundir el anuncio que este funcionario hace a partir de la simple lectura de proyectos, proposiciones y votaciones, con la determinación que, en el marco del proceso legislativo, solo compete al órgano legislador -y lo vincula exclusivamente a él- para establecer la naturaleza jurídica de un determinado proyecto de ley y fijar, en consecuencia, el procedimiento legislativo a seguir.
3. El alcance de las aludidas funciones secretariales se comprende mejor si se examinan a detalle las que se le atribuyen a los secretarios generales de las cámaras en los artículos 289, 385, 367 y 377 de la de la Ley 5 de 1992, disposiciones que radican en cabeza del secretario general del Senado (i) la publicación del registro de declaración de intereses privados de los congresistas, (ii) la firma de resoluciones de nombramiento de los empleados del Congreso de la República, (iii) la organización legislativa del Congreso y (iv) suscribir decisiones administrativas del director general del Senado. Así mismo, las contempladas en la Resolución 008 de 2011, mediante la cual la Mesa Directiva del Senado adoptó su "Manual Específico de Funciones, Requisitos y Competencias para su Área Legislativa", acto administrativo que radicó en cabeza del secretario general "(...) funciones de dirección, asesoramiento, coordinación, formulación y adopción de planes, programas y proyectos inherentes al funcionamiento y procedimiento de la gestión legislativa y administrativa de la corporación", atribuyéndole además de las funciones contempladas en el artículo 47 de la Ley 5 de 1922 las siguientes funciones generales: "1. Desarrollar, ejecutar y supervisar los planes, programas, proyectos, estudios e investigaciones propios del Área Legislativa de acuerdo con lo establecido en el Plan de Desarrollo Institucional.
2. Coordinar y realizar las gestiones necesarias para asegurar el oportuno y eficiente cumplimiento de los planes, programas, proyectos, estudios e investigaciones a su cargo.
3. Aplicar las normas y procedimientos administrativos y legislativos propios del Área a su cargo.
4. Rendir los informes que le sean solicitados y los que normalmente deba presentar acerca de la gestión legislativa en cada vigencia.
5. Asignar funciones, supervisar el trabajo y expedir certificados de cumplimiento de los servicios prestados por contratistas asignados a la Secretaría General.
6. Responder por la aplicación de los métodos y procedimientos de control interno de la Secretaría General.
7. Procurar por el buen uso y racionalización de los recursos físicos y técnicos que utiliza en la Secretaría General.
8. Coordinar con la División de Planeación y Sistemas la implementación y actualización de los sistemas de información que garanticen agilidad y confiabilidad en los procesos en que interactúa la Comisión.
9. Las demás que le sean asignadas por la Mesa Directiva del Senado de la República y que correspondan a la naturaleza del empleo, de acuerdo con el Área de desempeño."
4. Con fundamento en las funciones -especiales y generales- traídas a colación, considero que no es posible extraer de ellas una tarea con el alcance atribuido en la providencia de la cual me aparto, pues considero que -guardando las proporciones- ello sería tanto como atribuir en cabeza de las oficinas de reparto judicial la tarea de determinar, con efectos vinculantes, el procedimiento judicial aplicable, cuando es claro que tales oficinas se limitan a impulsar los asuntos para que lleguen a conocimiento de la autoridad judicial, que es la única habilitada para definir su competencia y el trámite a impartir. Este símil sirve para ilustrar que la labor desplegada por el secretario general del Senado, de la cual se valió la Sala Plena para encontrar fundado el impedimento, si bien permite activar la función legislativa del Congreso, no releva a los legisladores de sus funciones frente a la reserva de ley aplicable y al respeto de los procedimientos y aspectos formales y sustanciales que guían la formación de una ley.
5. Aunado a lo anterior, en la manifestación de impedimento no se aludió a la existencia de una prueba que diera cuenta de las presuntas asesorías en punto de la reserva de ley aplicable, que hayan estado material y directamente asociadas al proyecto de ley cuya constitucionalidad se debate ante esta Corporación, asesorías que, en todo caso y desde mi punto de vista, no guardan vínculo verificable con las funciones y deberes que legal y reglamentariamente se le han atribuido al secretario, insistiéndose en que sus funciones son de mero impulso y activación del aparato legislativo.
6. En los términos anteriores dejo consignado mi salvamento de voto respecto del Auto 404 de 2025 proferido por la Sala Plena. Fecha ut supra, VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE Magistrado 1 Sobre el particular, en el fundamento 19 del Auto del 12 de noviembre de 2024 se lee lo siguiente: "Con base en los argumentos relacionados, la suscrita magistrada considera que el demandante logró subsanar las falencias advertidas en el auto de inadmisión de 21 de octubre de 2024. En efecto, expuso las razones por las que considera que los elementos previstos por el Acto Legislativo 1 de 2005 conforman el núcleo esencial del derecho fundamental a la seguridad social en pensiones. En el mismo sentido, explicó el desarrollo jurisprudencial en materia de seguridad social en pensiones y cómo ha sido su reconocimiento paulatino como un derecho fundamental autónomo e independiente. Finalmente, argumentó de manera concreta por qué, en su criterio, pese a que no toda la ley demandada está relacionada los elementos que identifica como parte del núcleo esencial del derecho, todos los pilares de la ley comparten elementos estructurales e incluso podría presentarse una relación de dependencia económica tal, que haría necesario la inconstitucionalidad total de la norma. En cualquier caso, presentó una solicitud subsidiaria de inexequibilidad parcial de algunas disposiciones de la ley cuestionada. Con ello, se vislumbra que la demanda expone un contenido normativo que razonablemente puede atribuírsele a la norma acusada y, además, presenta argumentos concretos y determinados para justificar el cargo de inconstitucionalidad por la presunta vulneración de la reserva de ley estatutaria." 2 El impedimento es común para los expedientes D-15465, D-15486, D-15542, D-15994, D-16004, D-16017 (AC), D-16101 (AC), D-16115, D-16177, D-16296, LAT500, LAT-501 y PE-057. Expediente digital. Documento D0016177-Peticiones y Otros-(2025-01-16 15-26-32).pdf 3 Id, pp. 2-3. 4 Id, p. 3. 5 Id, p. 4. 6 Artículo 25 del Decreto 2067 de 1991. En los casos de objeciones del gobierno a un proyecto de ley por inconstitucionalidad y en los de revisión de los decretos dictados en ejercicio de las facultades que otorgan los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución Nacional, será causales de impedimento y recusación: haber conceptuado sobre la constitucionalidad de la disposición acusada; haber intervenido en su expedición; haber sido miembro del Congreso durante la tramitación del proyecto; o tener interés en la decisión. 7 Artículo 26 del Decreto 2067 de 1991. En los casos de acción de inconstitucionalidad por parte de cualquier ciudadano, serán causales de impedimento y recusación, además de las establecidas en el artículo anterior, tener vínculo por matrimonio o por unión permanente, o de parentesco en cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil con el demandante. 8 Esta Corporación ha precisado que al no existir una disposición particular en el ordenamiento jurídico a la cual remitirse para resolver los impedimentos planteados por el Procurador y en atención a lo señalado en el artículo 98 del Acuerdo 02 de 2015 procede la aplicación del Capítulo V del Decreto 2067 de 1991. Auto 183 de 2021. 9 Artículo 277 de la Constitución. El Procurador General de la Nación, por sí o por medio de sus delegados y agentes, tendrá las siguientes funciones:
1. Vigilar el cumplimiento de la Constitución, las leyes, las decisiones judiciales y los actos administrativos. (...)
3. Defender los intereses de la sociedad. (...)
7. Intervenir en los procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas, cuando sea necesario en defensa del orden jurídico, del patrimonio público, o de los derechos y garantías fundamentales. 10 Autos 139 de 2016 y 723 de 2018. 11 Autos 369 de 2018 y 015 de 2020. 12 Auto 214 de 2023. 13 Autos 040A y 028A de 2004, 418 de 2017 y 310 de 2021. 14 Autos 327, 299, 298, 297, 203, 182, 181, 160, 123 y 073 de 2008 y 310 de 2021, entre otros. 15 Autos 366, 191 de 2008 y 310 de 2021. 16 Autos 302, 214, 204, 126, 104 de 2007 y 310 de 2021. 17 Auto 202 de 2021. 18 Auto 1730 de 2022. 19 Auto 049 de 2021. 20 Autos 191 de 2005, 283 de 2025. 21 Autos 192 de 2022, 129 y 048 de 2021, 418 de 2017, 040A y 028A de 2004. 22 Autos 1125, 1124 y 721 de 2024; 593 de 2022; 327, 299, 298, 297, 203, 182, 181, 160, 123 y 073 de 2008; 301, 288, 284, 270, 264B, 229 y 198A de 2007; 323, 322, 320, 288, 147, 120, 025, 024, 010, 008, 006 y 005 de 2006; 243, 216, 159, 142, 124, 123, 095, 090, 083, 082, 077, 061, 059, 053, 052, 049, 043A, 042A, 041A, 012, 011, 007, 006, 004 y 003 de 2005; 181A, 175, 174, 170, 169A, 164 y 158 de 2004, y 279A de 2002. En relación con el viceprocurador general de la nación, se pueden consultar los siguientes autos: 1125, 1124 y 721 de 2024, y 1627 y 593 de 2022. 23 Autos 366 y 191 de 2008. 24 Autos 909 y 187 de 2024; 253 de 2023; 999, 888A, 776 y 192 de 2022; 1129, 669, 582, 310 y 218 de 2021; 302, 214, 204, 126 y 104 de 2007. 25 Autos 112 de 2023; 1921 y 1132 de 2022; y 428, 183 101A, 100A, y 049 de 2021; 26 Autos 186 de 2024; 2636 de 2023; 1730 y 1729 de 2022, y 969 de 2021. 27 Autos 909 y 187 de 2024, 253 de 2023 y 192 de 2022. 28 Autos 418 de 2017, 065 de 2019, 049 de 2021, 2636 de 2023, 186 de 2024 29 Auto 283 de 2025, fundamento jurídico 27. 30 Auto 191 de 2025. 31 Auto 191 de 2025, fundamento 33. 32 Auto 283 de 2025. 33 Impedimento del procurador general de la Nación, pp. 2-3. 34 Auto 283 de 2025, fundamento jurídico 40. 35 Sentencias C-600A de 1995, C-448 de 1997 y C-053 de 2019. En esta última decisión se estableció que "No sobra recordar que la jurisprudencia ha considerado que la transgresión de reserva de ley orgánica o estatutaria constituye un vicio de naturaleza material, y por tanto, no está sujeto al término de caducidad." 36 Auto 191 de 2025, fundamento jurídico 22. 37 Esta relevancia se comprueba, por ejemplo, en la sentencia C-153 de 2022. En esa decisión se estudió la demanda contra un artículo de una ley ordinaria que modificó otro de carácter estatutario. Uno de los aspectos tenidos en cuenta por la Corte para declarar la inexequibilidad del precepto fue que el trámite surtido por dicha disposición no cumplía con los requisitos de trámite legislativo predicables de las leyes estatutarias. --------------- ------------------------------------------------------------ --------------- ------------------------------------------------------------