Auto 391/21
CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIA ENTRE JURISDICCIONES-Contencioso Administrativo Laboral y Ordinaria Laboral
ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DE UN ACTO ADMINISTRATIVO PROPIO-Competencia de la jurisdicción contencioso administrativa
Referencia: Expediente CJU-075
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Treinta y Cuatro Laboral del Circuito de Bogotá D.C. y la Sección Segunda, Subsección B, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Magistrado sustanciador:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá, D. C., veintidós (22) de julio de dos mil veintiuno (2021)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. El 25 de mayo de 2018[1], la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante Colpensiones) instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Resolución ISS 25690 del 23 de julio de 2012. Dicha resolución reconoció la pensión de vejez y el retroactivo pensional al señor Rafael Fernando Hernández Zambrano.
2. En el trámite de reparto[2], la demanda fue asignada a la Sección Segunda, Subsección B, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la cual, en auto del 19 de octubre de 2018, ordenó la notificación y traslado a la contraparte[3]. El 27 de marzo de 2019, el apoderado del señor Hernández Zambrano formuló excepciones[4], de las cuales corrió traslado Colpensiones el día 22 de mayo siguiente[5].
3. En auto del 19 de julio de 2019[6], el Tribunal Administrativo fijó la realización de la audiencia inicial para el 6 de noviembre siguiente. En desarrollo de la citada diligencia, el Tribunal decidió declarar probada de oficio la falta de jurisdicción, al considerar que es la Jurisdicción Ordinaria Laboral la que debe conocer del tema. Sustentó su decisión con base en el numeral 4° del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 y en el hecho de que las cotizaciones a la seguridad social del señor Hernández Zambrano, se realizaron desde una empresa privada.[7]
4. El 13 de noviembre de 2019, el Tribunal Administrativo remitió el expediente a la Oficina de Administración y Apoyo de la Jurisdicción Ordinaria Laboral y Seguridad Social[8], siendo el proceso repartido al Juzgado Treinta y Cuatro Laboral del Circuito de Bogotá, el día 19 del mismo mes y año[9].
5. Luego, el 28 de noviembre de 2019, Colpensiones solicitó al juzgado laboral declarar el conflicto de jurisdicciones, al considerar que la Jurisdicción Ordinaria Laboral carece de competencia para conocer sobre la acción de lesividad interpuesta[10].
6. El 3 de agosto de 2020, el Juzgado Treinta y Cuatro Laboral del Circuito de Bogotá, profirió auto en el que resolvió: (i) declarar la falta de competencia, (ii) proponer un conflicto negativo entre el juzgado laboral y el Tribunal Administrativo y (iii) remitir el proceso al Consejo Superior de la Judicatura[11]. La argumentación del auto se centró en citar apartados de la Sentencia SU-418 de la Corte Constitucional y algunos pronunciamientos del Consejo Superior de la Judicatura[12], los cuales hacen referencia a la competencia otorgada a la Jurisdicción Contencioso Administrativo por el artículo 97 de la Ley 1437 de 2011, para conocer del tema objeto de litigio.
7. Finalmente, el 25 de enero de 2021, la Presidencia del Consejo Superior de la Judicatura envió el expediente a la Secretaría General de la Corte Constitucional[13] siendo remitido al despacho del Magistrado Sustanciador el 27 de abril del año en curso[14].
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
8. Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos entre jurisdicciones. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[15].
9. Estudio de los presupuestos que configuran un conflicto de competencias entre jurisdicciones. Esta corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[16].
10. En particular, se ha considerado, de forma reiterada, que para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es preciso que se den los presupuestos de carácter subjetivo, objetivo y normativo[17]. De esta manera, (i) se ha explicado que el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[18]; (ii) el presupuesto objetivo se refiere a la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la disputa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[19]; y (iii) el presupuesto normativo que implica la necesidad que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[20].
Cláusula especial de competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la propia administración - acción de lesividad
11. El artículo 97 del CPACA consagra una cláusula especial que le atribuye a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la competencia exclusiva para conocer sobre las acciones interpuestas en contra de los actos proferidos por la propia administración acción de lesividad[21]. Tal precepto obliga a las autoridades a demandar ante la citada jurisdicción los actos de contenido particular y concreto que considere contrarios a la Constitución o a la ley, y frente a los cuales el titular del derecho haya negado su consentimiento para ser revocados[22]. Esta disposición es armónica con la regla general que se establece en el artículo 104 del CPACA, en el que se le otorga a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, la función de conocer de las las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas ( )(énfasis por fuera del texto original).
12. Esta Corporación ya se ha pronunciado sobre la materia mediante el auto 316 de 2021[23], en el que indicó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la que tiene la competencia exclusiva para conocer de las acciones de lesividad, incluyendo los casos en que se demandan actos que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social.
III. CASO CONCRETO
De conformidad con lo expuesto antes, en el presente caso, la Sala Plena constata lo siguiente:
13. Se cumplen con los tres presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones, por las siguientes razones: (i) el mismo se suscitó entre la Sección Segunda, Subsección B, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Treinta y Cuatro Laboral del Circuito de Bogotá (presupuesto subjetivo). Asimismo, (ii) se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de competencia para dirimirla, específicamente, la demanda presentada por Colpensiones en contra de la Resolución ISS 25690 del 23 de julio de 2012, a través de la cual la entidad reconoció y pagó la pensión de vejez y el retroactivo pensional al favor del señor Rafael Fernando Hernández Zambrano (presupuesto objetivo); y (iii) se verificó que las dos autoridades judiciales en conflicto citaron y justificaron su falta de jurisdicción en los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011 (presupuesto normativo).
14. Con base en lo anterior, es necesario aplicar la regla jurisprudencial fijada en el auto 316 de 2021, por virtud de la cual los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011 establecen una cláusula especial de competencia. Esta cláusula le atribuye a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, la exclusividad para conocer de las demandas que la administración interpone contra sus propios actos administrativos, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social (acción de lesividad), como ocurre, en este caso, con la demanda formulada por Colpensiones en contra de la Resolución ISS 25690 del 23 de julio de 2012, que reconoció la pensión de vejez y el retroactivo pensional al señor Rafael Fernando Hernández Zambrano.
15. En consecuencia, la Sala Plena concluye que el juez competente para resolver esta demanda es la Sección Segunda, Subsección B, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dado que (i) el conocimiento de la acción de lesividad es competencia exclusiva de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; y que, (ii) en el presente caso, es esta la acción interpuesta por Colpensiones, a través del ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
IV. DECISIÓN
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre la Sección Segunda, Subsección B, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Treinta y Cuatro Laboral del Circuito de Bogotá D.C., y DECLARAR que es la Sección Segunda, Subsección B, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la autoridad competente para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por Colpensiones en contra de Rafael Fernando Hernández Zambrano.
SEGUNDO.- REMITIR el expediente CJU-075 a la Sección Segunda, Subsección B, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para que dé trámite al proceso y comunique la presente decisión a los interesados, incluyendo al Juzgado Treinta y Cuatro Laboral del Circuito de Bogotá D.C.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Presidente
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBAÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Archivo 01.01 11001310503420190075500.pdf del expediente digital, p. 26.
[2] Ibidem.
[3] Archivo 01.01 11001310503420190075500.pdf del expediente digital, pp. 31-32.
[4] Archivo 01.01 11001310503420190075500.pdf del expediente digital, pp. 54-180.
[5] Archivo 01.01 11001310503420190075500.pdf del expediente digital, pp. 184-188.
[6] Archivo 01.01 11001310503420190075500.pdf del expediente digital, pp. 200-201.
[7] También citó la providencia del 28 de marzo de 2019 (C.P. Hernández Gómez) del Consejo de Estado, donde se señaló la competencia de la Jurisdicción Ordinaria Laboral para las controversias sobre la seguridad social del sector privado.
[8] Archivo 01.01 11001310503420190075500.pdf del expediente digital, pp. 224-225.
[9] Ibidem.
[10] Archivo 01.01 11001310503420190075500.pdf del expediente digital, pp. 226-231.
[11] Archivo 01.01 11001310503420190075500.pdf del expediente digital, pp. 232-235.
[12] Los pronunciamientos del Consejo Superior de la Judicatura mencionados fueron la sentencia 110010102000201901231 del 22 de agosto de 2019 (M.P.: Acosta Walteros); y la sentencia 110010102000201400682 00 (M.P. Osuna Patiño).
[13] Archivo CJU-075-CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIA -Proceso Ordinario N. 2019-755 (1).pdf p. 1.
[14] Archivo CJU-0000075 Constancia de Reparto.pdf, p. 1.
[15] Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: ( ) // 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[16] Corte Constitucional, autos 345 de 2018, 328 y 452 de 2019.
[17] Corte Constitucional, auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[18] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad y; (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr., artículos 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[19] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (artículo 116 de la Constitución).
[20] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, una de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos, aparentemente, fundamento normativo alguno, al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[21] La acción de lesividad fue definida en la Sentencia T-136/19 (M.P. Reyes Cuartas) de la Corte Constitucional. Al respecto se expresó que: La acción de lesividad se entiende ejercida cuando la administración funge como demandante contra uno de los actos que ella misma profirió y contra la persona a la que van dirigidos los efectos jurídicos del acto atacado.
[22] El artículo 97 del CPACA dispone lo siguiente: Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular. Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. [ ]
[23] Expediente CJU-489.