TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-383/23
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias relacionadas con un contrato estatal
La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer sobre las controversias relativas a las pólizas de cumplimiento de los contratos estatales según lo dispuesto por el numeral 2° y el parágrafo del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en concordancia con el numeral 1° del artículo 2 y el artículo 32 de la Ley 80 de 1993.
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
SALA PLENA
AUTO 383 DE 2023
Referencia: Expediente CJU-2347
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 38 Civil del Circuito de Bogotá y el Juzgado 60 Administrativo del Circuito de Bogotá
Magistrado sustanciador:
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Bogotá D. C., veintidós (22) de marzo de dos mil veintitrés (2023)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. El apoderado judicial de la sociedad Infotic S.A. presentó una demanda[1] de responsabilidad contractual contra Seguros del Estado S.A. Con esta, pretende que se declare que la demandada incumplió el contrato de seguro reflejado en la póliza de cumplimiento identificada con el número 11-44101114843. Igualmente, solicita que se ordene a la accionada cumplir ese contrato, pagando la suma de $300000.000 por concepto de riesgo amparado por esa póliza y la suma de $10000.000 por honorarios de abogados. Finalmente, requiere que se condene a la demandada al pago de intereses moratorios, costas procesales y agencias en derecho.
2. Según el apoderado de la demandante, Infotic S.A. suscribió el contrato interadministrativo No. 8462 con la Secretaría Distrital de Integración Social de la Alcaldía Mayor de Bogotá el día 31 de octubre de 2017. Aclaró que el objeto de ese contrato era la administración del archivo de esa dependencia distrital. Relató que Infotic S.A. celebró el contrato No. 039 de 2017 con la sociedad Teguía Logística e Información SAS, en desarrollo del contrato interadministrativo mencionado.
3. Refirió que Teguía Logística e Información SAS tomó la póliza de cumplimiento 11-44-101114843 y la póliza de responsabilidad civil extracontractual 11-40-101026354 con Seguros del Estado S.A., teniendo en cuenta que se obligó a constituir una garantía al suscribir el contrato No. 039 de 2017. Explicó que Teguía Logística e Información SAS incumplió las obligaciones que estaban a su cargo. Advirtió que esos incidentes derivaron en la expedición de la Resolución 0324 del 22 de febrero de 2019, a través de la cual la Secretaría Distrital de Integración Social declaró el incumplimiento de varias obligaciones del contrato interadministrativo No. 8462.
4. Señaló que la Secretaría Distrital de Integración Social impuso una multa por valor de $300000.000 a Infotic en ese mismo acto administrativo. Expresó que la imposición de esa sanción fue confirmada por la Secretaría mediante la expedición de la Resolución 0457 del 27 de febrero de 2019. Reprochó que Infotic S.A. tuvo que financiar el pago de la multa y que tuvo que contratar los servicios de una firma de abogados por valor de $10000.000. Señaló que Infotic S.A. reclamó el pago de las garantías a Seguros del Estado S.A., considerando que la imposición de la multa derivó del incumplimiento de Teguía Logística e Información SAS a las obligaciones del contrato No. 039 de 2017.
5. Advirtió que Seguros del Estado S.A. respondió a esa pretensión por medio del Oficio No. GJS-7793 del 7 de noviembre de 2019, en el que objetó la reclamación. Subrayó que esa aseguradora consideró que no hubo incumplimiento del contrato No. 039 de 2017. Determinó que Seguros del Estado S.A. incumplió la póliza de cumplimiento 11-44-101114843 por negarse a cubrir el riesgo asegurado. Finalmente, informó que las partes de la controversia celebraron una audiencia de conciliación sin llegar a un acuerdo.
6. El Centro de Servicios Administrativos de los Juzgados Civiles y de Familia de Bogotá asignó la demanda al Juzgado 38 Civil del Circuito de Bogotá mediante reparto del 4 de junio de 2021[2]. Inicialmente, el despacho le dio trámite a la demanda. Más adelante, mediante Auto del 25 de abril de 2022[3] declaró probada la excepción de falta de jurisdicción y ordenó remitir el expediente a los Juzgados Administrativos de Bogotá. El despacho inició su pronunciamiento indicando que la excepción de falta de jurisdicción está consagrada en el numeral 1° del artículo 100 del Código General del Proceso, advirtiendo que se configura cuando el juez del caso considera que no está facultado para instruir el asunto según las normas de competencia.
7. Luego, explicó que la demandante es una sociedad de economía mixta con participación accionaria estatal superior al 50% de su capital. Relató que, por lo anterior, la demandante encaja en la categoría de «entidad pública» y que la controversia planteada debe ser tramitada ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, siguiendo lo dispuesto por el inciso primero y el parágrafo del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Aclaró que la demandante está ejerciendo la acción contractual al plantear una controversia por el presunto incumplimiento de un contrato, asunto que es de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo según lo contemplado en el numeral 2° del artículo citado.
8. El asunto fue remitido a la Oficina de Apoyo de los Juzgados Administrativos de Bogotá el 3 de mayo de 2022[4]. Esa dependencia repartió el expediente al Juzgado 60 Administrativo del Circuito de Bogotá el día 3 de mayo de 2022[5]. Ese despacho profirió Auto el 12 de mayo de 2022[6], mediante el cual se abstuvo de asumir conocimiento del asunto por falta de jurisdicción, planteó conflicto negativo de competencias entre distintas jurisdicciones y ordenó remitir el asunto a la Corte Constitucional. En esa providencia, el despacho manifestó que no tenía jurisdicción para conocer del caso, teniendo en cuenta que el contrato de seguro no está sujeto al derecho administrativo sino al derecho mercantil.
9. Concretamente, señaló que ese contrato está regulado a través del Código de Comercio. También citó el numeral 1° del artículo 105 del CPACA, estableciendo que esa norma descarta la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo respecto a las controversias sobre contratos suscritos por entidades públicas de carácter financiero vigiladas por la Superintendencia Financiera, cuando estén relacionadas con el giro ordinario de los negocios de esas entidades.
10. El expediente fue enviado a la Corte Constitucional el día 31 de mayo de 2022[7]. El reparto fue efectuado en sesión virtual del 20 de febrero de 2022 y el expediente de la referencia fue remitido al despacho del magistrado sustanciador el 23 de febrero del citado año[8].
II. CONSIDERACIONES
Competencia
11. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[9].
Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones
12. Esta Corporación ha señalado[10] que los conflictos de competencia entre autoridades de distintas jurisdicciones ocurren cuando dos o más autoridades encargadas de administrar justicia y que pertenecen a diferentes jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso. Los conflictos de competencia pueden ser negativos en caso de que las autoridades colisionadas rechacen ser competentes para tramitar el proceso; o positivos, cuando las autoridades en disputa consideran que son competentes para instruirlo.
13. Igualmente, la Corte ha considerado que existen tres presupuestos para la configuración de los conflictos de competencia: el subjetivo, el objetivo y el normativo[11]. En primer lugar, el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea provocada por dos o más autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[12]. Luego está el presupuesto objetivo, que requiere la existencia de una causa judicial objeto de la disputa por la competencia[13]. Finalmente, el presupuesto normativo exige que las autoridades hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer del asunto.
Competencia para conocer sobre las controversias relativas a los contratos de seguro celebrados para garantizar el cumplimiento de obligaciones contraídas mediante contratos estatales
14. El artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[14] establece las reglas generales de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. El numeral 2° de ese artículo consagra una norma específica, atribuyéndole a la misma jurisdicción el conocimiento de las controversias relativas a los contratos en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones públicas, sin importar el régimen de derecho aplicable al caso.
15. Es decir, las normas fijan la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para estos casos con base en dos criterios. El primero se refiere a la naturaleza del asunto y consiste en que la disputa sea relativa a uno o varios contratos, independiente del régimen de derecho que regule el caso particular. El segundo alude a la calidad de los involucrados en la controversia y consiste en que una de las partes del contrato o los contratos sea una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones públicas.
16. Para efectos de aplicar esas normas de competencia, se debe entender que una «entidad pública» es aquel órgano que tenga un porcentaje de participación estatal mínimo del 50% en su capital, según lo que dispone el parágrafo del mismo artículo 104 del CPACA. Por otro lado, el primer inciso del artículo 32 de la Ley 80 de 1993[15] establece que los contratos estatales son «todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad »
17. Considerando que el concepto de entidad pública fijado en el literal A del numeral 1° del artículo 2 de la misma Ley 80 de 1993[16] corresponde al señalado por el parágrafo del artículo 104 del CPACA, lo que realmente dispone la regla del numeral 2° del artículo 104 del CPACA es que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer sobre las controversias sobre los contratos estatales. Esa jurisdicción también es competente para tramitar las disputas relativas a los contratos de seguro que garantizan el cumplimiento de los contratos estatales.
18. Lo anterior, teniendo en cuenta que el contrato de seguro tiene la naturaleza de un contrato estatal porque las pólizas de cumplimiento también hacen parte del contrato asegurado. El Consejo de Estado llegó una conclusión similar en una de sus providencias[17] usando razones que la Corte comparte. Concretamente, esa Corporación estimó que: (i) el contrato estatal y los contratos que garantizan su cumplimiento tienen el objeto de servir a los intereses generales; (ii) el régimen del contrato de seguro que garantiza el cumplimiento de obligaciones causadas mediante contratos estatales es mixto, considerando las disposiciones de la Ley 80 sobre el tema y; (iii) el siniestro en los contratos estatales se puede constituir mediante la declaratoria de caducidad.
19. Estos motivos fueron expuestos por la Corte Constitucional en el Auto 199/22[18], providencia en la que esta Corporación analizó cuál es la jurisdicción competente para conocer sobre las controversias relativas a los contratos que garantizan el cumplimiento de los contratos estatales en vigencia del Código Contencioso Administrativo. La Sala Plena concluyó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la encargada de tramitar esos asuntos, teniendo en cuenta también lo dispuesto por el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo y del artículo 75 de la Ley 80 de 1993.
20. Esa conclusión también se extiende a los casos que se rigen por las disposiciones del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, considerando que las normas sustanciales aplicables a estos casos son las mismas y que, como ya se indicó, las reglas de competencia de ese código de procedimiento establecen al frente de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo el juzgamiento de los casos relativos a los contratos estatales.
III. CASO CONCRETO
En el caso bajo examen se configuró un conflicto de competencia entre jurisdicciones
21. La Sala estima cumplido el presupuesto subjetivo, pues existe una tensión entre la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil, representada por el Juzgado 38 Civil del Circuito de Bogotá y la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en cabeza del Juzgado 60 Administrativo del Circuito de Bogotá, autoridades judiciales que declararon que no tenían competencia para conocer el asunto, proponiendo el conflicto negativo entre distintas jurisdicciones.
22. La Sala también encuentra satisfecho el presupuesto objetivo porque se acreditó que la controversia sobre la competencia recae sobre una causa judicial particular que está en curso. Concretamente, sobre una demanda de responsabilidad contractual promovida por Infotic S.A. contra Seguros del Estado S.A., por el presunto incumplimiento de un contrato de seguro materializado en una póliza.
23. Por último, observa cumplido el presupuesto normativo porque las autoridades judiciales que rechazaron la competencia citaron las normas y las providencias que resultaban aplicables al caso en su criterio y justificaron su postura. Superado el anterior estudio, la Sala advierte que en este caso se configura un conflicto negativo de competencia entre el Juzgado 38 Civil del Circuito de Bogotá y el Juzgado 60 Administrativo del Circuito de Bogotá. En ese orden de ideas, pasa a decidir a cuál autoridad judicial debe ser asignado el asunto.
La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para tramitar el asunto examinado
24. La sociedad Infotic S.A. promovió una demanda de responsabilidad contractual contra Seguros del Estado S.A., planteando como pretensión principal que se declare que la demandada incumplió una póliza constituida para garantizar el cumplimiento del contrato No. 039 de 2017 celebrado entre Infotic SA y Teguía Logística e Información SAS. Ese último es un contrato estatal, teniendo en cuenta que una de las sociedades que lo suscribió se acopla a la categoría de «entidad pública».
25. Específicamente, Infotic S.A. está constituida como una sociedad de economía mixta con participación estatal superior al 50% de su capital. El Acuerdo 1091 del 9 de agosto de 2021 del Concejo de Manizales[19] estableció que el Instituto de Financiamiento, Promoción y Desarrollo de Manizales Infimanizales es un establecimiento público de orden municipal, adscrito a la Alcaldía de Manizales. El Instituto de Financiamiento, Promoción y Desarrollo de Manizales tiene una participación accionaria correspondiente al 51% del capital de Infotic SA, según información divulgada por la propia sociedad[20].
26. Como Infotic S.A. encaja en la categoría de «entidad estatal» descrita en el numeral 1° del artículo 2 de la Ley 80 de 1993 y en el parágrafo del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, los contratos que celebre son considerados contratos estatales, atendiendo lo dispuesto por el artículo 32 del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública. En consecuencia, el contrato de seguro constituido para garantizar el cumplimiento del contrato No. 039 de 2017 también tiene la naturaleza de contrato estatal.
27. Eso hace que la controversia sea de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, considerando que el numeral 2° del artículo 104 del CPACA le otorga a esta la competencia para instruir las controversias relativas a los contratos estatales. Con fundamento en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones de la referencia declarando que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer sobre la demanda analizada. En consecuencia, le remitirá el expediente al Juzgado 60 Administrativo del Circuito de Bogotá para lo de su competencia y para que comunique esta decisión.
28. Regla de decisión: La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer sobre las controversias relativas a las pólizas de cumplimiento de los contratos estatales según lo dispuesto por el numeral 2° y el parágrafo del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en concordancia con el numeral 1° del artículo 2 y el artículo 32 de la Ley 80 de 1993.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 38 Civil del Circuito de Bogotá y el Juzgado 60 Administrativo del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que corresponde al Juzgado 60 Administrativo del Circuito de Bogotá conocer sobre la demanda presentada por Infotic S.A. contra Seguros del Estado S.A.
SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-2347 al Juzgado 60 Administrativo del Circuito de Bogotá para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado 38 Civil del Circuito de Bogotá y a los interesados en este asunto.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Archivo del expediente digital CJU-0002347 «01DemandaAnexos», folios 5-33.
[2] Archivo del expediente digital CJU-0002347 «02ActaReparto».
[3] Archivo del expediente digital CJU-0002347 «37AutoResuelveExcepcionPrevia».
[4] Archivo del expediente digital CJU-0002347 «01Demanda remitida».
[5] Archivo del expediente digital CJU-0002347 «03Acta de reparto».
[6] Archivo del expediente digital CJU-0002347 «05No aprehende conocimiento».
[7] Archivo del expediente digital CJU-0002347 «Correo remisorio y link».
[8] Archivo del expediente digital CJU-0002347 «03 CJU-2347 Constancia de Reparto».
[9] Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones:
( ) 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[10] Corte Constitucional, Autos 345 de 2018 y 328 de 2019.
[11] Corte Constitucional, Auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los Autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[12] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) solo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr. arts. 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[13] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. art. 116 de la Constitución).
[14] Artículo 104. De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.
Igualmente conocerá de los siguientes procesos:
1. Los relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable.
2. Los relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado.
3. Los relativos a contratos celebrados por cualquier entidad prestadora de servicios públicos domiciliarios en los cuales se incluyan o hayan debido incluirse cláusulas exorbitantes.
4. Los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público.
5. Los que se originen en actos políticos o de gobierno.
6. Los ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades.
7. Los recursos extraordinarios contra laudos arbitrales que definan conflictos relativos a contratos celebrados por entidades públicas o por particulares en ejercicio de funciones propias del Estado.
PARÁGRAFO. Para los solos efectos de este Código, se entiende por entidad pública todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%.
[15] Artículo 32. De los Contratos Estatales. Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación ( )
[16] Artículo 2. De la Definición de Entidades, Servidores y Servicios Públicos. Para los solos efectos de esta Ley:
1°. Se denominan entidades estatales:
a) La Nación, las regiones, los departamentos, las provincias, el Distrito Capital y los distritos especiales, las áreas metropolitanas, las asociaciones de municipios, los territorios indígenas y los municipios; los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%), así como las entidades descentralizadas indirectas y las demás personas jurídicas en las que exista dicha participación pública mayoritaria, cualquiera sea la denominación que ellas adopten, en todos los órdenes y niveles.
[17] Providencia del 30 de enero de 2008, proceso identificado con el número de radicación 52001-23-31-000-2005-00512-01, CP Mauricio Gómez Fajardo.
[18] Auto 199/22, expediente CJU-582, MP Jorge Enrique Ibáñez Najar.
[19] Se puede consultar en la dirección web: https://infimanizales.com/wp-content/uploads/2021/09/ACUERDO-1091-DEL-9-DE-AGOSTO-DE-2021-MODIFICACION-ESTATUTOS.pdf
[20] Se puede consultar en la dirección web: https://testinfotic.com/wp-content/uploads/2022/10/informe-de-gestion-2021-.pdf y en: https://infotic.co/wp-content/uploads/2020/03/spo-revisoria-fiscal-del-12-de-marzo-de-2020.pdf