TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-374/25
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO N˚ 374 DE 2025
Referencia: expediente CJU-6292
Asunto: conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 012 Laboral del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E
Magistrada ponente:
Diana Fajardo Rivera
Bogotá, D.C., veintiséis (26) de marzo de dos mil veinticinco (2025).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. Causa judicial. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante, UGPP) formuló a través de apoderado medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en la modalidad de la acción de lesividad y solicitó, entre otras pretensiones, que[1]: (i) se declare la nulidad de la Resolución número GG-048 del 20 de marzo de 1981, proferida por la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero (en adelante, la Caja Agraria), por medio del cual se reconoció y liquidó la pensión de jubilación de Francisco de Paula Giraldo Pineda, empleado público con beneficios convencionales; (ii) se declare la nulidad de las resoluciones que reajustaron la pensión de jubilación de Francisco de Paula Giraldo Pineda[2]; (iii) se declare la nulidad de las resoluciones que decidieron la indexación de la primera mesada de jubilación con beneficios pensionales[3]; (iv) se declare la nulidad de las resoluciones que decidieron sobre la compartibilidad de la pensión de jubilación con beneficios convencionales de Francisco de Paula Giraldo Pineda[4]; (v) se ordene al beneficiario reintegrar la totalidad de las sumas pagadas en virtud de los actos administrativos demandados; y, (vi) se declare que Francisco de Paula Giraldo Pineda no tiene derecho al reconocimiento y pago de la pensión de jubilación con beneficios convencionales ni a la compartibilidad.
2. La demanda se fundamenta en los siguientes hechos[5]: (i) Francisco de Paula Giraldo Pineda laboró en la Caja Agraria entre el 21 de junio de 1955 y el 13 de octubre de 1974. En el último periodo ostentó el cargo de secretario general de la Caja Agraria (cargo directivo); (ii) la entidad le comunicó el 9 de octubre de 1974 a Francisco de Paula Giraldo Pineda que su vínculo finalizaría a partir del 10 de octubre del mismo año; (iii) el exempleado demandó a la entidad y, dentro del proceso, se acordó por conciliación reconocerle al exempleado el carácter de pensionado; (iv) en virtud de dicho acuerdo conciliatorio, la Caja Agraria profirió varios actos administrativos que reconocieron, liquidaron e indexaron la mesada pensional de Francisco de Paula Giraldo Pineda; (v) la UGPP asumió el pago de la pensión y ordenó en 2014 la indexación de la mesada pensional; (vi) sin embargo, la UGPP omitió indicar la compartibilidad de la pensión con el Instituto de Seguros Sociales (luego Colpensiones) y, por tanto, decidió mediante Resolución 14024 del 13 de abril de 2015 que solamente se pagara por parte de las entidades concurrentes la diferencia que resulte de restar la pensión de jubilación; (vii) Francisco de Paula Giraldo Pineda repuso y, posteriormente, apeló la decisión de la UGPP y, al ver la negativa de la entidad, formuló acción de tutela; (viii) dentro de dicha tutela, el Juzgado 026 Laboral del Circuito de Bogotá amparó los derechos del pensionado y ordenó restablecer el pago de las mesadas pensionales, suspendiendo lo decidido en la Resolución 14024 de 2015; (ix) luego de cumplir con lo ordenado por el juez de tutela, la UGPP consideró que el otorgamiento de la pensión a favor de Francisco de Paula Giraldo Pineda no cumplía con las condiciones legales y, por tanto, se le había asignado una mesada pensional que afecta el erario.
3. Trámite procesal. La demanda se repartió el 2 de noviembre de 2016 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E[6] y éste la admitió el 8 de marzo de 2017[7]. Francisco de Paula Giraldo Pineda, a través de su apoderado, contestó la demanda el 28 de julio de 2017 y formuló, entre otras, la excepción previa de falta de competencia pues, en su criterio, ostentaba la calidad de trabajador oficial al momento de ser desvinculado de la Caja Agraria, y no de empleado público, como lo afirmaba la UGPP[8]. El Tribunal encontró probada la excepción propuesta en la contestación y declaró el 8 de agosto de 2018 carecer de competencia y remitió el expediente a los juzgados laborales del circuito de Bogotá[9]. Para sustentar su decisión, el Tribunal[10]: (i) afirmó que, en virtud de los artículos 104 y 152, numeral 2, de la Ley 1437 de 2011 y el artículo 2 de la Ley 712 de 2001, los jueces de lo contencioso administrativo conocen de los conflictos relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado y la seguridad social del mismo, cuando dicho régimen está administrado por una persona de derecho público, mientras que los jueces laborales conocen de conflictos jurídicos derivados de un contrato de trabajo; (ii) explicó que en el expediente se comprueba que la Caja Agraria celebró un contrato de trabajo con Francisco de Paula Giraldo Pineda y, en virtud de éste, aplicaba la convención colectiva, de la cual resultó beneficiario de la pensión acordada en el trámite conciliatorio; e (iii) indicó que, de acuerdo con el Consejo Superior de la Judicatura[11], las demandas en materia de seguridad social deben identificar la naturaleza jurídica de la entidad administradora y el carácter del servidor público.
4. La UGPP repuso el 14 de agosto de 2018 la decisión del Tribunal de declarar su falta de competencia[12], pero éste negó el recurso mediante decisión del 14 de noviembre de 2018[13].
5. Manifestación de competencia de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral. El sistema de reparto asignó el 31 de enero de 2019 la demanda al Juzgado 012 Laboral del Circuito de Bogotá[14] y éste ordenó el 4 de febrero de 2019 adecuar la demanda y el poder a los jueces laborales[15]. Una vez la UGPP adecuó la demanda y el poder, el Juzgado 012 Laboral del Circuito de Bogotá la admitió mediante Auto del 30 de abril de 2019.
6. El Juzgado celebró el 27 de septiembre de 2022 la audiencia de conciliación. En ella, las partes no llegaron a acuerdo alguno y al apoderado de Francisco de Paula Giraldo Pineda formuló la excepción previa de falta de competencia porque, en su criterio, la demanda se dirigía a cuestionar una conciliación celebrada entre la Caja Agraria y el pensionado y, en consecuencia, quien debía conocer del asunto es la Corte Suprema de Justicia o el Consejo de Estado[16]. El Juzgado encontró ajustada la excepción propuesta por el apoderado de Francisco de Paula Giraldo Pineda e indicó que, de acuerdo con el artículo 20, inciso 2, de la Ley 797 de 2003, la Corte Suprema de Justicia o el Consejo de Estado revisarán los acuerdos cuando el reconocimiento de derechos pensionales sea resultado de una transacción o conciliación judicial[17]. Por ello, declaró mediante auto carecer de competencia y remitió el expediente a la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, para que conociera y decidiera sobre el asunto.
7. La Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, ordenó el 13 de marzo de 2024 devolver el expediente al Juzgado 012 Laboral del Circuito de Bogotá[18]. Para sustentar su decisión, la Corte Suprema de Justicia explicó que[19]: (i) era necesario analizar las pretensiones de la demanda, que fueron adecuadas por solicitud del juzgado; (ii) a partir de las pretensiones, se evidenció que la demanda se encaminaba a formular un proceso ordinario laboral, para determinar la procedencia de un derecho a la pensión, y no a plantear un recurso de revisión; (iii) este recurso, a su vez, era excepcional y se activaba cuando se espera proteger la moralidad pública, la prevalencia del interés general y el respeto al debido proceso, y solo procedía por causales específicas; (iv) el origen del debate radica en la eventual indebida aplicación de la convención colectiva que otorgó beneficios pensionales a Francisco de Paula Giraldo Pineda; y, (v) de acuerdo con el artículo 139 de la Ley 1564 de 2012, los jueces deben ceñirse a las pretensiones fijadas en el pleito.
8. La Corte Suprema de Justicia remitió el 29 de mayo de 2024 el expediente al Juzgado 012 Laboral del Circuito de Bogotá[20] y éste declaró el 25 de octubre de 2024 carecer de competencia, por lo que remitió el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E[21]. Para sustentar su decisión, el juzgado manifestó que el conflicto se presentaba con un empleado público y, por tanto, era la jurisdicción de lo contencioso administrativo la competente para conocer del debate. Además, las pretensiones originales se encaminaban a declarar la nulidad y restablecimiento del derecho. Estos aspectos se encontraban regulados y desarrollados en los artículos 152, numeral 2, 156, numeral 3, y 157 de la Ley 1437 de 2011, así como en los autos 1007 de 2023 y 2780 de 2023.
9. Manifestación de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, devolvió el 6 de diciembre de 2024 el expediente al Juzgado 012 Laboral del Circuito de Bogotá[22]. En criterio del Tribunal, la demanda ajustada se encaminaba a discutir si Francisco de Paula Giraldo Pineda era beneficiario de la convención colectiva que regía para la Caja Agraria. Por ello, las normas que aplicaban eran las previstas en los artículos 104, numeral 5, y 152 de la Ley 1437 de 2011, el artículo 2 de la Ley 712 de 2011 y el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012, de las cuales se infería que este asunto era competencia de la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad Laboral[23].
10. Conflicto de jurisdicción. El Juzgado 012 Laboral del Circuito de Bogotá reiteró su posición el 30 de enero de 2025 y formuló conflicto negativo de jurisdicciones[24].
11. Trámite en la Corte Constitucional. El Juzgado 012 Laboral del Circuito de Bogotá remitió el expediente a la Corte Constitucional el 12 de febrero de 2025[25] y la Secretaría General de esta Corporación lo repartió el 19 de febrero de 2025 al despacho de la magistrada sustanciadora[26].
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
12. La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.
2. En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver
13. Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones, los cuales se cumplen en este caso, tal como se expone a continuación[27]:
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Presupuesto |
Análisis del caso concreto |
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Subjetivo: exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[28]. |
Se cumple. El conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones: el Juzgado 012 Laboral del Circuito de Bogotá, perteneciente a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. |
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Objetivo: debe existir una causa judicial sobre la cual se presente la controversia[29]. |
Se cumple. El conflicto versa sobre el conocimiento de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en la modalidad de la acción de lesividad, formulada por la UGPP, por la cual pretende, entre otras, la nulidad de diferentes resoluciones relacionadas con el derecho de pensión de Francisco de Paula Giraldo Pineda. |
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Normativo: es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado expresamente las razones constitucionales o legales por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa[30]. |
Se cumple. Cada autoridad expuso las razones por las cuales rechaza la competencia (fj 5,6, y 8 a 10). |
Cuadro único. Configuración de presupuestos del conflicto de jurisdicciones.
14. Así las cosas, la Sala procede a asumir el estudio de fondo del conflicto, teniendo en cuenta la acreditación de los tres presupuestos que permiten establecer la configuración de un conflicto entre jurisdicciones.
3. Asunto objeto de decisión y metodología
15. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de competencia entre el Juzgado 012 Laboral del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E. Para ello, la Sala Plena (i) reiterará su jurisprudencia en torno a la lectura de las pretensiones para solucionar los conflictos de jurisdicciones, (ii) reiterará las reglas en torno a la jurisdicción competente para conocer disputas en torno a la seguridad social y sobre la acción de lesividad y (iii) resolverá el conflicto en concreto.
3.1. Facultad de la Corte para interpretar las pretensiones de la demanda
16. La Corte ha sostenido de manera reiterada, que su competencia en materia de conflicto de jurisdicciones se limita a determinar cuál es el juez competente para conocer de un asunto, a partir de la lectura preliminar y desprevenida de las pretensiones de la demanda[31]. Esta limitación implica, entonces, que a la Corte no le es permitido interpretar la demanda o adecuarla, así como establecer si la acción que ha elegido el demandante es la adecuada[32], porque estas atribuciones son propias del juez que conoce el proceso, una vez asuma la competencia sobre éste.
3.2. Reglas relativas a los conflictos en torno a la seguridad social y a la acción de lesividad
17. En los conflictos entre jurisdicciones en materia de seguridad social suelen conocerse, por tendencia, diversos escenarios. Entre ellos, existe un conjunto de casos donde la discusión gira en torno a declarar la validez de los actos que reconocen, reliquidan o indexan derechos (como los pensionales), a través de la acción de lesividad conforme con los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011.
18. En dichos casos, se ha sostenido que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tiene una competencia exclusiva para conocer de las demandas que la administración formula contra actos propios, incluidos aquellos que versan sobre asuntos laborales y de la seguridad[33]. Esta tesis, que se consolidó en el Auto 316 de 2021 y se ha reiterado pacíficamente en decisiones posteriores[34], se soporta en tres argumentos: (i) la cláusula general de competencia, en su especialidad laboral y de la seguridad social, no comprende en principio la facultad de declarar la nulidad de actos administrativos; (ii) la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo debe conocer todas las acciones de lesividad contra actos administrativos que estén sujetos al derecho administrativo, independientemente de la materia que versen, pues con las acciones se pretende proteger el interés de la administración; y, (iii) la acción de lesividad no tiene naturaleza propia, es decir, esta se activa a través de los medios de control de nulidad simple y de nulidad y restablecimiento del derecho, que son mecanismos propios de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
19. Ahora bien, el Auto 840 de 2021 agregó que, en aquellos casos donde una entidad ha sido liquidada y sus obligaciones se subrogan a una nueva, ésta asume los efectos perjudiciales de los actos administrativos de la entidad subrogante y, por tanto, se encuentra en la facultad de demandarlos a través de la acción de lesividad.
3.3. Caso concreto
20. La Sala Plena considera que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de la demanda formulada por la UGPP contra los actos administrativos que reconocieron la pensión con beneficios pensionales a favor de Francisco de Paula Giraldo Pineda. Esta decisión se apoya en los siguientes argumentos.
21. Primero, debe advertirse que la Corte Constitucional no es competente para adecuar la demanda o interpretarla para definir cuál es la jurisdicción competente, como se explicó en el fundamento 16. Solo puede resolver el conflicto de jurisdicciones desde la lectura preliminar de las pretensiones formuladas en la demanda.
22. En segundo lugar, la demanda fue presentada por la UGPP, que (i) es una unidad administrativa especial, del orden nacional y adscrita al Ministerio de Hacienda (entidad pública), y (ii) es la entidad que asumió las obligaciones contraídas con la Caja Agraria, ya liquidada.
23. Tercero, la pretensión principal de la UGPP es cuestionar la validez de las resoluciones proferidas por la Caja Agraria y por ella y que reconocieron, liquidaron e indexaron la pensión con beneficios convencionales de Francisco de Paula Giraldo Pineda.
24. Estos elementos activan la competencia especial de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de conocer las demandas presentadas por entidades contra los actos administrativos que éstas han emitido, conforme con los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011.
25. En consecuencia, esta Corporación resolverá el conflicto en el sentido de declarar que corresponde al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, conocer la demanda presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social contra los actos administrativos que reconocieron, reliquidaron e indexaron la pensión con beneficios pensionales de Francisco de Paula Giraldo Pineda. Por ello, la Sala ordenará remitirle el expediente de la referencia a dicha autoridad judicial para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados, así como al Juzgado 012 Laboral del Circuito de Bogotá.
3.4. Regla de decisión
26. Los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. Esta cláusula especial de competencia comprende las demandas en contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones[35].
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 012 Laboral del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, y DECLARAR que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E es la autoridad competente para conocer sobre la demanda formulada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social contra los actos administrativos que reconocieron, reliquidaron e indexaron la pensión con beneficios convencionales de Francisco de Paula Giraldo Pineda.
SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-6292 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, para que proceda con lo de su competencia, y comunique la presente decisión a los interesados, así como al Juzgado 012 Laboral del Circuito de Bogotá.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Archivo: 01- 11001310501220190008400_C1 FL 1-768pdf, pp. 421 y s.
[2] GG-01640 del 29 de enero de 1982, GG-01232 del 31 de enero de 1983, GG-1230 del 31 de enero de 1984.
[3] RDP 33580 del 5 de noviembre de 2014 y RDP 36404 del 28 de noviembre de 2024.
[4] RDP 14024 del 13 de abril de 2015, RDP 056118 del 30 de diciembre de 2015.
[5] Ibid., pp. 426 y ss.
[6] Ibid., p. 468.
[7] Ibid., pp. 470 y ss.
[8] Ibid., p. 546.
[9] Ibid., p. 592.
[10] Ibid., pp. 589 y ss.
[11] Pronunciamiento del 3 de mayo de 2018, rad. 11001010200020170153100, magistrado ponente Fidalgo Javier Estupiñán Carvajal.
[12] Archivo: 01- 11001310501220190008400_C1 FL 1-768pdf, pp. 596 y s.
[13] Ibid., pp. 609 y ss.
[14] Ibid., p. 618.
[15] Ibid., p. 619.
[16] Archivo 15 2019-00084 Declara falta de competencia y ordena remitir proceso a la Corte Supremapdf, pp. 1 y s.
[17] Ibidem.
[18] AL1772-2024.
[19] Ibidem.
[20] Archivo 19- Remisionexpedientecortesupremapdf.
[21] Archivo 21-Autodeclarafaltacompetenciapdf, pp. 10 y s.
[22] Archivo 03AutoOrdenaRemitirpdf, pp. 6 y s.
[23] Ibid., p. 6.
[24] Archivo 24Auto conflicto negativopdf.
[25] Archivo 25Constancia remisionpdf.
[26] Archivo 03CJU-6292 Constancia de Repartopdf.
[27] Corte Constitucional, Auto 155 de 2019.
[28] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (i) sólo sea parte una autoridad o (ii) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[29] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (i) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (ii) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (artículo 116 de la Constitución Política).
[30] Así pues, no existirá conflicto cuando: (i) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (ii) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[31] Corte Constitucional. Auto 546 de 2023, f.j. 18.
[32] Véase, por ejemplo, Corte Constitucional. Autos 546 y 1250 de 2023, y 556 de 2024.
[33] Corte Constitucional. Auto 284 de 2024.
[34] Corte Constitucional. Autos 385 de 2021, 1427 de 2022, 977 de 2024, 1332 de 2024
[35] Corte Constitucional, Auto 840 de 2021.